Сущность правового регулирования ОРД

Правовое регулирование ОРД—это нормативно-властное воздействие Российского государства на возникающие, длящиеся и прекращающиеся в данной деятельности и в связи с ней общественные отношения с целью их упорядочивания.

Уровни правового регулирования общественных отношений в ОРД.Различаются уровни правового регулирования (чего-либо) в зависимости от плоскости (среза, аспекта) рассматриваемой проблемы. В частности, выделяют юридическую силу нормативного акта и пространственные пределы распространения его действия. Различают три уровня правового регулирования: базовый, средний (или развивающий) и детализирующий.

Базовый (конституционный) уровень. Правовое регулирование здесь осуществляется на уровне Конституции и федеральных конституционных законов. Следует отметить, что общественные отношения, характерные для ОРД, на данном уровне регулируются в настоящее время не только непосредственно Конституцией (ст. 23, 25, ч. 3 ст. 55 и др.), но и рядом законодательных актов.

Средний (развивающий) уровень. Наэтом уровне правовое регулирование затрагивает общественные отношения, подлежащие моделированию только в законах (вариантом служит отсылка к дополнительным нормативным правовым актам). Как правило, на среднем уровне разрабатываются законы и кодексы. В настоящее время общественные отношения в области ОРД регулируют более 20 законодательных актов, и, прежде всего ФЗ об ОРД.

Два названных уровня правового регулирования общественных отношений в ОРД образуют единую систему ее законодательного регулирования. Законодательное регулирование ОРД в России — это государственно-властное нормативно-организующее воздействие на оперативно-розыскные отношения в специфическом виде социально полезной юридической деятельности, осуществляемое на базовом (конституционном) и среднем (развивающем) уровнях правового регулирования.

Детализирующий уровень. Для него характерно принятие подзаконных нормативных правовых актов. Среди них различают:

- нормативные акты законодательной и исполнительной власти (указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, акты палат Федерального Собрания РФ);

- межведомственного характера;

- ведомственного характера.

Источники права делятся на: национальные и международные.

Система нормативных правовых источников, составляющих правовую основу ОРД. Совокупность нормативных правовых актов в области ОРД (их насчитывается несколько сотен) можно систематизировать на пять групп (в зависимости от юридической силы и роли, которую они играют в регулировании сыскной работы).

К первой группе относятся Конституция и федеральные конституционные законы.

Конституция имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории России. Законы и иные правовые акты, принимаемые в России, не должны противоречить Конституции. Конституционное положение о прямом действии ее норм имеет непосредственное отношение к осуществлению ОРД. Так, в гл. 2 Конституции определяются основные права и свободы человека и гражданина (см. ст. 17—64), составляющие основу правового статуса личности в России. В частности, согласно ч. 2 ст. 23 каждый имеет право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений. Ограничение этого права допускается только на основании судебного решения. В ст. 25 изложено предписание о том, что жилище неприкосновенно. Никто не вправе проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных федеральным законом или на основании судебного решения (именно о таких случаях возможных ограничений прав граждан говорится применительно к ОРД). Причем права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (см. ч. 3 ст. 55). Вместе с тем Конституцией каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод (см. ч. I ст. 46).

Из числа федеральных конституционных законов, принятых в России, выделим Федеральный конституционный закон от 23 июня 1999 г. № 1-ФКЗ «О военных судах Российской Федерации». В нем установлено, что военные суды в пределах своих полномочий и порядке, установленном федеральным законом, рассматривают дела и материалы, связанные с ограничением конституционных свобод и прав на тайну переписки, телефонных и иных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, на неприкосновенность жилища (см. ч. 7 ст. 7).

Вторую группу, или «ядро» правовой основы, составляют нормы самого ФЗ об ОРД.

В третью группу нормативных актов входят «другие федеральные законы». Во-первых, в их число включают только те законы, которые регулируют группы общественных отношений, возникающих в ОРД. В частности, в их число включены: УК, УПК, Закон о государственной тайне, Федеральные законы о прокуратуре и о государственной защите. Во-вторых, их перечень в ФЗ об ОРД носит открытый характер (ст. 4) и может пополняться новыми законодательными актами.

Важное место в системе правовой основы ОРД занимают нормы Уголовно-процессуального законодательства. К числу характерных признаков, позволяющих рассматривать его как элемент правовой основы ОРД можно отнести следующие:

— совпадение основных задач уголовного судопроизводства и общих задач ОРД (быстрое и полное раскрытие преступлений, изобличение виновных и обеспечение правильного применения закона);

— процесс получения оперативным путем фактических данных, которые могут быть доказательствами, тесно связан с понятием доказательства и перечнем обстоятельств, подлежащих доказыванию по делу;

— совпадение предмета документирования в ходе ОРД с предметом доказывания по уголовному делу.

Нормы УПК РФ предоставляют следователю давать органам дознания поручения и указания о производстве розыскных действий по установлению необходимых обстоятельств, в том числе и по розыску обвиняемого.

В своей разведывательно-поисковой деятельности оперативные аппараты руководствуются и многими институтами уголовного права, в частности нормами о соучастии и ответственности за приготовление и покушение на преступление, устанавливающими основания ответственности, и т.д.

Серьезного внимания заслуживают институты Общей части уголовного права, разрешающие отдельные проблемы правовой защиты сотрудников, осуществляющих ОРД, и лиц, оказывающих им содействие на конфиденциальной основе (ст. ст. 16,17 Федерального закона об ОРД).

К четвертой группе актов правовой основы относятся иные, кроме законов, нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти. Ими являются акты: Президента РФ (например, Указ от 12 июля 1995 № 673 «Об упорядочении организации и проведения ОРМ с использованием технических средств»); представительного и законодательного органа России (палат парламента); Правительства РФ (например, Постановление от 14 октября 1996 г. № 1190 «Об утверждении Положения о Национальном центральном бюро Интерпола»).

Такие нормативные акты посвящены работе правоохранительных органов в целом. Вопросы оперативно-розыскной деятельности там лишь упомянуты, либо рассматриваются в самом общем виде.

В своей основе эти нормы содержат оценочные характеристики криминальной ситуации в стране, постановку целей и задач, общие организационное указания.

Пятую группу составляют нормативные акты органов, осуществляющих ОРД. К этим актам применяются общие требования. Так, ФЗ об ОРД требует, чтобы эти акты издавались (см. ч. 2 ст. 4): строго в соответствии с законодательством России; в пределах полномочий конкретного ОРО; только по вопросам регламентации организации и тактики проведения ОРМ. Кроме того, те нормативные акты данной группы правовой основы ОРД, которые затрагивают права и законные интересы граждан или носят межведомственный характер, подлежат обязательной государственной регистрации в Минюсте России.

Все эти акты должны иметь соответствующую форму. Они издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных актов в виде писем и телеграмм не допускается. Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты.

В зависимости от субъекта, издавшего тот или иной нормативный акт, в этой группе выделяют акты, принимаемые: конкретным министерством или ведомством; совместно министерствами и ведомствами по тем или иным сторонам обеспечения ОРД. (Например, совместные: «Положение о совместных следственно-оперативных группах (бригадах) органов прокуратуры, внутренних дел, безопасности и налоговой полиции для пресечения и расследования деятельности ОПГ». «Инструкция «О порядке представления результатов ОРД органу дознания, следователю, прокурору или суду», утвержденная приказом ФСНП России, ФСБ России, МВД России, ФСО России, ФПС России, ГТК России, СВР России от 13 мая 1998 г. № 175/226/336/ 201/410/56; межведомственная «Инструкция об организации информационного обеспечения сотрудничества правоохранительных и иных государственных органов Российской Федерации по линии Интерпола, утвержденная совместным приказом МВД России, Минюста России, ГТК России, ФСБ России, ФСНП России, ФПС России от 26 июня 2000 г. № 648/184/560/353/257/302, и др.

В них содержаться нормы, регулирующие конкретные аспекты ОРД, формы и тактику применения ОРМ в борьбе с преступностью. Отдельные подзаконные ведомственные нормативные акты содержат в себе предписания по приоритетным направлениям оперативной работы, аккумулируют положительный опыт по предупреждению и раскрытию тяжких преступлений.

Конкретизация и детализация объяснений норм законов в ведомственных нормативных актах позволяет охватить много подробностей и особенностей, которые просто не могут, учтены законом.

Нецелесообразность законодательного регулирования всех организационно-тактических подробностей оперативно-розыскной деятельности обусловлена не только обозначенной выше проблемой, но и самой спецификой оперативной работы, включающей в себя конспиративность тактики. Нетрудно сделать вывод, что законодательные указания на организацию и тактику ОРД могут привести к уничтожению самой сущности и предназначения оперативной работы.

Правовую основу ОРД следует отличать от оперативно-розыскного законодательства, которое представляет собой комплексную отрасль Российского законодательства; совокупность федеральных законов, включающих группу правовых норм, регулирующих общественные отношения между лицом и государством в процессе защиты человека, общества, государства от преступных посягательств. Оперативно-розыскное законодательство РФ образуют: закон «Об ОРД», «О гос. тайне», УК, УПК, ТК, и др.

3.2 Общий анализ закона «Об ОРД»

Действующий закон «Об ОРД» принят Государственной Думой Федерального Собрания РФ 5 июля 1995 г., подписан Президентом 12.08.95, вступил в силу со дня официального опубликования в «Российской газете» 18 августа 1995 г.

В ФЗ об ОРД пять раз вносились изменения: Федеральными законами от 18 июля 1997 г. № 101-ФЗ «О внесении дополнений и изменений в Федеральный закон «О государственной охране» и Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» от 21 июля 1998 г. № 117-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с реформированием уголовно-исполнительной системы», от 5 января 1999 г. № 6-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» и от 30 декабря 1999 г. № 225-ФЗ «О внесении изменения в Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности»; март 2001 г.

Одна из важнейших ролей ФЗ об ОРД состоит в том, что он выступает в качестве ядра оперативно-розыскного законодательства.

Кроме того, нормы ФЗ об ОРД образуют системообразующий нормативно-правовой массив для дальнейшего кодификационного процесса в области сыскной деятельности, включая оперативно-розыскную и контрразведывательную, и разработки соответствующего кодекса.

Закон состоит из шести глав, включающих 23 статьи.

Глава I. «Общие положения»_ раскрывает сущность, задачи, принципы, правовые основы ОРД, гарантии соблюдения прав и свобод граждан при ее осуществлении.

Глава II. «Проведение оперативно-розыскных мероприятий»_ дает исчерпывающий перечень проводимых оперативно-розыскных мероприятий, определяет основания и условия их проведения, процедурные вопросы судебного рассмотрения материалов об ограничении конституционных прав граждан при проведении ОРМ; здесь же рассматривается возможность осуществления оперативной проверки, определяются направления использования полученных результатов, меры по защите сведений об органах, осуществляющих ОРД;

Глава III. «Органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность»_ дает исчерпывающий перечень субъектов ОРД, определяет их обязанности и права, устанавливает гарантии социальной и правовой защиты должностных лиц органов, осуществляющих ОРД;

Перечень органов (оперативных подразделений) определяются ведомственными нормативными актами.

Глава IV. «Содействие граждан органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность»_ раскрывает содержание конфиденциального (негласного) содействия граждан органам, осуществляющим ОРД, определяет порядок социальной и правовой защиты граждан, содействующих органам, осуществляющим ОРД;

Глава V. «Финансовое обеспечение оперативно-розыскной деятельности»_ определяет субъектов и источники финансирования ОРД, порядок и субъектов контроля за расходованием финансовых средств;

Глава VI. «Контроль и надзор за оперативно-розыскной деятельностью»_ называет субъектов контроля и прокурорского надзора за ОРД, в рамках ведомственного контроля устанавливает персональную ответственность за соблюдение законности при организации и проведении ОРМ руководителей органов, осуществляющих ОРД.

Действие оперативно-розыскного закона во времени. Основное правило действия оперативно-розыскного закона во времени следующее: характер и содержание проводимых в России ОРМ определяются нормами оперативно-розыскного закона, действующими во время совершения конкретных ОРМ и принятия соответствующих решений субъектами ОРД.

Общие положения действия оперативно-розыскного закона в пространстве.Согласно ч. 1 ст. 8 ФЗ об ОРД общим условием проведения ОРМ выступает возможность их осуществления на территории России, если иное не предусмотрено федеральным законом. В данной формулировке изложена позиция законодателя на пределы действия ФЗ об ОРД в пространстве в соответствии с принципом территориальности. Нормы ФЗ об ОРД полностью применяются на всей территории России, которая согласно Конституции включает территорию ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними (см. ст. 67).

В соответствии со ст. 1 и 5 Закона о Государственной границе территорией России являются находящиеся в пределах ее государственных границ суша, воды, недра и воздушное пространство.

Пределы территории России ограничены Государственной границей РФ. Государственная граница РФ есть линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющая пределы государственной территории (суши, воды, недр и воздушного пространства) России, т.е. пространственный предел действия государственного суверенитета России (см. ст. 1 Закона о Государственной границе). До заключения договоров о прохождении Государственной границы РФ с сопредельными государствами — бывшими союзными республиками Советского Союза границе с этими государствами придается статус Государственной границы РФ.

Согласно Федеральному закону от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ «Овнутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» внутренние морские воды являются составной частью территории России (ст. 1), а на территориальное море, воздушное пространство над ним, а также на дно территориального моря и его недра распространяется суверенитет России с признанием права мирного прохода иностранных судов через территориальное море (ч. 4 ст. 2).

В соответствии с ч. 2 ст. 11 УК РФ преступления, совершенные в пределах территориальных вод или воздушного пространства России, признаются совершенными на территории России. Следовательно, для реализации целей ОРД нормы ФЗ об ОРД применяются и в указанных средах.

Исключения из действия оперативно-розыскного закона в пространстве.Согласно воле законодателя такие исключения допустимы, что должно быть предусмотрено федеральным законом (см. ст. 8 ФЗ об ОРД).

Первое исключение. В ст.12 УК РФ содержится предписание о действии уголовного закона в отношении лиц, совершивших преступление вне пределов России. Создание предпосылок для реализации этой нормы подразумевает вероятность совершения ОРД за рубежом.

Второе исключение, допустимо исходя из предписаний Закона о международных договорах. Соответствующим международным соглашением может быть предусмотрена возможность осуществления ОРМ за пределами России. Например, Советом министров внутренних дел государств — участников СНГ !8 декабря 3998 г. подписано Соглашение о сотрудничестве в сфере специального сопровождения ОРД (имеется в виду сопровождение оперативной разведки, оперативно-поисковых мероприятий, наружного наблюдения). В Соглашении отмечено, что в соответствии с государственным суверенитетом осуществление специального сопровождения оперативной разведкой на территории другого государства не допускается.Сотрудничество осуществляется путем выполнения оперативными подразделениями страны, на территории которой находится или направляется объект наблюдения, письменных запросов страны-инициатора об осуществлении специального сопровождения ОРД. В случае срочной необходимости при следовании объекта наблюдения на территорию другого государства руководители подразделений оперативной разведки могут устанавливать непосредственные контакты с целью подготовки к решению поставленной задачи до поступления запроса.

Третье исключение. С учетом того, что в исключительных случаях уголовная юрисдикция России осуществляется на борту иностранного судна, проходящего через территориальное море (см. ст. 17 Федерального закона «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации»), ОРД возможна для обеспечения производства расследования преступления на борту иностранного судна во время его прохода в случаях, если: последствия преступления распространяются на территорию России; такие меры необходимы для пресечения незаконной торговли наркотическими средствами или психотропными веществами, а также для пресечения других преступлений международного характера, предусмотренных международными договорами России, и др.

Четвертое исключение. Федеральный закон применяется также в исключительной экономической зоне и на пространстве континентального шельфа России.

Пятое исключение.Непосредственно в ФЗ об ОРД установлено определенное изъятие из принципа его действия в пространстве. Согласно ч. 5 ст. 13 ОРМ в следственных изоляторах «чужие» оперативники вправе проводить совместно с работниками уголовно-исполнительной системы Минюста России. Это предписание означает, что ОРД в следственных изоляторах возможна исключительно во взаимодействии заинтересованного в получении информации ОРО с соответствующими сотрудниками уголовно-исполнительного учреждения. Самостоятельно проводить какое-либо ОРМ оперативные подразделения ОВД, органов безопасности и других ОРО на территории следственных изоляторов не вправе. Таким образом, этим предписанием ФЗ об ОРД установлено ограничение на действие территориального принципа осуществления ОРД.