Основные принципы государственного управления

Государственное управление основывается на принципах. Подпринципами понимаются определенные требования (прави­ла), имеющие обязательный характер. Они используются в целях улучшения управления. Анри Файоль писал, что для того, чтобы осуществлять управленческую деятельность, «надо опираться на принципы, т.е. на признанные истины, считающиеся доказанны­ми»¹. Принципы пронизывают всю управленческую деятельность.

В административно-правовой литературе нет единого подхода и трактовке принципов государственного управления и их клас­сификации. Нередко их называют принципами организации (построения) и деятельности органов государственного управле­ния (исполнительной власти)².

Существует два вида принципов, связанных с государствен­ным управлением: основные и специальные.

К основным относятся те, которые закреплены в Конститу­ции Республики Беларусь и иных основополагающих правовых

^[1] См.: Файоль А. Общее промышленное управление. М., 1923. С. 24—29; Научные основы государственного управления в СССР. М._т 1968. С. 92.

² См.: Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П. Указ. соч. С. 50—61.

документах и являются общими для всех отраслей (сфер) управу

1.социальная направленность;

2.приоритетность человека, его прав и свобод;

3.законность;

4.гласность;

5.народность;

6.интернациональность;

7.сочетание централизации и децентрализации, деконцентрация;

8.ответственность;

9.профессионализм;

10.научность.

Принцип социальной направленности государственного управ­ления определяется социальной сущностью самого государства. В статье 1 Конституции Республики Беларусь подчеркивается со­циальная ориентация Республики Беларусь, а следовательно, все" ветви власти, все виды государственной деятельности, включая и государственное управление, должны в своей основе иметь такую направленность.

Принцип приоритетности человека, его прав и свобод в го­сударственном управлении вытекает из статьи 2 Конституции Республики Беларусь. В ней утверждается, что человек, его права, свободы и гарантии, их реализация являются высшей ценностью и целью общества и государства. Государство берет на себя ответ­ственность 'перед гражданином за создание условий для свобод­ного и достойного развития личности. В процессе государствен­ного управления провозглашенные права и свободы человека и гражданина обретают реальность, гарантированность и защиту. Этот принцип закреплен и в статье 5 Закона Республики Бела­русь «Об основах службы в государственном аппарате». В ней записано, что служба в государственном аппарате основывается и на принципе приоритета прав и законных интересов граждан пе­ред интересами государства.

Принцип законности предполагает, что государственное управление не только имеет исполнительный характер, но и в про­цессе осуществления строго основывается на действующем законодательстве, т.е. соблюдаются требования Конституции Республики Беларусь, актов Президента Республики Беларусь, законов и иных правовых актов. Государственное управление урегулировано нормами права, т.е. имеет правовой характер, поэтому может осу-

ществляться лишь в дозволенных рамках. В статье 7 Конституции Республики Беларусь записано, что государство, все его органы и должностные лица действуют в пределах Конституции и приня­тых в соответствии с ней актов законодательства. Рассматривае­мой принцип находит закрепление и в других статьях Конститу­ции Республики Беларусь (ст.ст. 1, 25—27, 29, 44, 52, 60, 79). Конкретизируется этот принцип в нормативных актах, определя­ющих правовой статус тех или иных субъектов, призванных осу­ществлять государственное управление: Например, в Законе Рес­публики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» четко закреплено, Что Совет Министров Республики Беларусь осуществляет свою деятельность в соответствии с Конституцией Республики Бела­русь, законами Республики Беларусь, актами Президента Респуб­лики Беларусь.

Принцип гласности означает, что граждане должны быть информированы об управленческой деятельности государственных органов. Статьей 34 Конституции Республики Беларусь гарантируется право граждан Республики Беларусь на получение, хранение и распространение полной, достоверной и своевремен­ной информации о деятельности государственных органов, к ко­торым относятся и органы государственного управления (испол­нительной власти), о политической, экономической, культурной И международной жизни.

Органы государственного управления, должностные лица обя­заны предоставлять гражданину Республики Беларусь возмож­ность ознакомиться с материалами, затрагивающими его права и законные интересы. Пользование информацией может быть огра­ничено законодательством лишь в целях защиты чести, достоинства, личной и семейной жизни граждан и полного осуществле­нии ими своих прав.

Рассматриваемый принцип закреплен и в Законе «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» (п. 8 ст. 5), и в других правовых документах.

В частности в статье 4 Закона Республики Беларусь «О мили­ции» записано, что деятельность милиции является гласной, откры­той для граждан, общественности и средств массовой информации. Милиция в пределах, определяемых Законом, информирует госу­дарственные органы, общественные объединения, трудовые кол­лективы, население и средства массовой информации о состоянии

правопорядка и мерах по его укреплению (см. также ст. 6 Закона «Об основах службы в государственном аппарате»).

Принцип, народности определяется, в первую очередь, тем, что народ является единственным источником государственной власти, а следовательно, и исполнительной власти (государственного управления), а также участием граждан в осуществлении государственно­го управления. Он получил правовое закрепление в статьях 3, 4, 13, 37—39 Конституции Республики Беларусь и в текущем законода­тельстве. Так, в части 8 статьи 13 Конституции закреплено, что го­сударство гарантирует право граждан принимать участие в управле­нии предприятиями, организациями и учреждениями.

Граждане Республики Беларусь могут участвовать в решении государственных дел как непосредственно, так и через свободно избранных представителей, т.е. депутатов. Непосредственное учас­тие граждан в управлении возможно при проведении референду­мов, путем участия в обсуждении проектов законов и вопросов республиканского и местного значения, с помощью других опре­деленных законом способов (ст. 37 Конституции). Это положение получило развитие в статье 6 Закона Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» и других законодательных актах.

В некоторых же странах участие граждан в государственном управлении считается нежелательным. Так, во Франции адми­нистрация, управленческий аппарат «отрицательно относится к участию населения в деятельности государственных служб. Адми­нистративное право Франции в редких случаях обязывает адми­нистрацию выслушивать мнение или способствовать участию в управлении заинтересованных лиц»¹.

Принцип интернациональности, т.е равноправия националь­ностей в сфере государственного управления, закреплен в ряде статей Конституции Республики Беларусь. Так, в статье 11 под­черкивается, что иностранные граждане и лица без гражданства на территории Республики Беларусь пользуются правами и свободами и исполняют обязанности наравне с .гражданами Респуб­лики Беларусь, если иное не определено Конституцией, законами и международными договорами.

В Конституции Республики Беларусь при определении уча­стия граждан в государственном управлении не выделяются ка­кие-либо национальности. Все равны перед законом и имеют пра-

^[1] Ведель Ж. Указ. соч. С. 402-403.

во без всякой дискриминации на равную защиту прав и свобод, подчеркивается в статье 22 Конституции. Все граждане Респуб­лики Беларусь, независимо от национальности, имеют равное право на доступ к любым должностям в государственных орга­нах. Здесь учитываются лишь способности и профессионализм, профессиональная подготовка (ст. 39 Конституции Республики Беларусь).

В статье 14 ТК этот принцип более детализирован. В ней за­писано, что дискриминация, т.е. ограничение в трудовых правах или получение каких-либо преимуществ в зависимости от пола, расы, национального происхождения, языка, религиозных или политических воззрений, участия или неучастия в профсоюзах или иных общественных объединениях, имущественного или слу­жебного положения, запрещается. Подобный подход к решению рассматриваемого вопроса существует и в иных нормативных актах (см., например, ч. 2 ст. 256 Таможенного кодекса Республи­ки Беларусь, ст. 7 Закона Республики Беларусь «Об основах службы в государственном аппарате»).

Принципсочетания централизации и децентрализации озна­чает,, что в государственном управлении наличествует централи­зация и децентрализация.

Централизация проявляется в осуществлении управлениявышестоящими органами по отношению нижестоящих. сверху вниз. Нижестоящими могут быть органы, организации, учреждения, не только находящиеся в иерархическом, субординационном подчинении, но и так называемые «подвластные» субъекты, по отношению к которым может осуществляться не целая система управленческих функций, а одна, например «руководство» либо «контроль», или несколько из них. Последнее характерно для органов надведомственного характера, например, Министерства финансов, Министерства труда и социальной защиты, Управле­ния ГАИ МВД, органов санитарного надзора Министерства здра­воохранения и т.п. Наличие централизации необходимо для при­дания управлению определенного единства, целостности. Итак, централизация — это осуществление государственного управле­ния в первую очередь ,из центра: Президентом Республики Бела­русь, Советом Министров Республики Беларусь, республикан­скими органами государственного управления. Такое управление распространяет свое влияние на всю территорию республики и на все государственные организации (ст.ст. 84, 106, 107 Конститу­ции Республики Беларусь).

Децентрализация государственном управлении — это передача полномочий из центра органам местного управления самоуправления, которыми являются местные исполнительные коми­теты, местные администрации, местные Советы депутатов. Местные Советы — областные, городские, районные, поселковые, сельские — не находятся в иерархическом подчинении централь­ных органов, исполнительные же комитеты и местные админис­трации входят в систему исполнительной власти, а следователь­но, иерархически подчинены Президенту Республики Беларусь (местные администрации подчинены горисполкому), облисполко­мы и Минский горисполком, кроме того, подчинены Совету Ми­нистров Республики Беларусь по вопросам его компетенции, исполкомы первичного и базового уровня подчинены вышестоя­щим исполкомам. Особенностью этих органов является то, что они предназначены для решения вопросов местного значения, исходя из общегосударственных интересов и интересов населе­ния, проживающего на соответствующей территории (ст. 120 Конституции Республики Беларусь).

Конечно, децентрализация предполагает самостоятельное осуществление закрепленных полномочий без вмешательства со стороны вышестоящих органов и отсутствие иерархической под­чиненности центру.

Рассмотренную выше децентрализацию следует назвать тер­риториальной. Вероятно, существует и «ведомственная» децен­трализация¹, которая проявляется в деятельности отделов и управлений, т.е. структурных подразделений местных исполко­мов и администраций, а также в иных структурных подразделе­ниях различных государственных организаций (например, адми­нистрации цеха какого-либо предприятия).

Децентрализация обладает демократическими качествами, так как она предполагает передачу части государственного управле­ния (полномочий по управлению) на места, местный уровень.

Эффективность управления требует умелого сочетания цент­рализации и децентрализации.

Схожей с децентрализацией является деконцентрация. Под децентрализацией понимается передача полномочий от центра представителям его на местном уровне. Последние не подчинены местным исполнительным и распорядительным органам и не призваны решать вопросы местного значения. Они действуют от

^[1] Ведель Ж. Указ. соч. С. 392.

имени органов, образовавших их, и подчинены им. Таких органов на местном уровне немало, К ним относятся органы железнодо­рожного и воздушного транспорта, военкоматы (обл- и райвоен­коматы), органы КГБ, министерства по налогам и сборам, след­ственного комитета МВД Республики Беларусь, Департамента финансовых расследований Комитета государственного контроля Республики Беларусь, таможни и др.

Принципответственности означает, что за ненадлежащее осуществление государственного управления предусматриваются различные виды юридической ответственности: дисциплинарной, административной, материальной, уголовной. Этот принцип нашел отражение в статье 59 Конституции Республики Беларусь, где за­писано, что «государственные органы, должностные и иные лица, которым доверено исполнение государственных функций, обязаны в пределах своей компетенции принимать необходимые меры для осуществления и защиты прав и свобод личности. Эти органы и лица несут ответственность за действия, нарушающие права и сво­боды личности». Принцип закреплен также в Законе Республики Беларусь «О милиции» (ст. 42), Таможенном кодексе Республики Беларусь (ст. 255), Законе Республики Беларусь «Об основах службы в государственном аппарате» (ст. 17) и других актах зако­нодательства, Например, в Таможенном кодексе записано, что та­моженные органы Республики Беларусь и их должностные лица, допустившие неправомерные действия в отношении граждан, предприятий, организаций и учреждений, несут ответственность в соответствии с законодательством. За неправомерные решения, действия или бездействия должностные лица и иные работники таможенных органов несут дисциплинарную, административную, уголовную или иную ответственность в соответствии с законода­тельством Республики Беларусь (ч. 2 п. 5 ст. 255 ТК).

Важным принципом является профессионализм в государственном управлении. Осуществление государственного управле­ния требует специальных знаний, профессиональной подготовки. Профессиональная подготовка предполагает наличие не только, например, экономического, юридического образования, и знания науки управления. По общему признанию, подготовить в учеб­ных заведениях управленца невозможно. Однако помочь ему по­знать то, что выработала наука управления и практика, можно. Для управленца преимущественно важным является обладание административными способностями. Поэтому очень правильным является особое выделение в статье 39 Конституции Республики

Беларусь наличия у управленца, в первую очередь, способностей, природной одаренности, а потом профессиональной подготовки. Это положение имеет отношение к претендентам на любые должности в государственных органах. Особую значимость оно приобретает в сфере государственного управления. Между тем, в некоторых правовых актах предусматривается в качестве преиму­щественного требования наличие образования (см., например, ч. 2 ст. 256 Таможенного кодекса Республики Беларусь).

На профессионализм в деятельности государственного аппа­рата, в том числе и в управленческой сфере, обращается внима­ние в статье 1 Закона Республики Беларусь «Об основах службы в государственном аппарате».

Государственное управление должно основываться на науке. Наука об управлении направлена на рациональность, экономич­ность, эффективность государственного управления, достижение наибольших результатов при наименьших затратах. Она занимает­ся вопросами наиболее рационального построения системы управ­ления, выработкой эффективных форм и методов управления, на­учной организацией управленческого труда и целым рядом других вопросов, связанных с повышением результативности государ­ственного управления¹. Наука способствует внедрению всего наи­более совершенного и прогрессивного в управление с целью созда­ния оптимального функционирования и развития управленческой системы и достижения поставленных целей². Изучение государ­ственного управления помогает обнаружить недостатки в управле­нии и подсказать пути их устранения³. На научной основе должны строиться и иные виды государственной деятельности, ибо без на­уки не может быть прогресса, и не только в области государствен­ного управления. Фактически наука присутствует на всех этапах управления, хотя бывают и субъективистские подходы, не прове­ренные на практике и не подтвержденные опытом.

К сожалению, принцип научности, один из важнейших прин­ципов государственного управления, не нашел четкого конституци­онного закрепления. Между тем всем известно, что, например, управленческая система, организационная структура каждого орга-

^[1] См.: Юсупов В.А., Волков Н.А. Научные основы государственного управления в СССР. Казань, 1972; Козлов Ю.М., Фролов Е.С. Научная организация управления и право. М., 1986. С. 23.

² См.: Афанасьев B.C. Научное управление обществом. М., 1973. С. 111.

³ Драго Р. Указ. соч. С. 6—7

на государственного управления, его штатная численность и пере­чень должностей должны формироваться строго на научной основе.

Указанные принципы государственного управления являют­ся ипринципами административного права, которое, выполняя служебную роль в отношении управления, не может базироваться иа каких-то особых принципах.

Основные принципы государственного управления оказывают влияние, на специальные (организационно-технические) принци­пы. Последние подчиняются основным принципам¹.

Специальные принципы делятся на два вида: принципы, построения системы управления и принципы деятельности аппара­та управления².

К первому виду принципов относятся:

1.отраслевой, линейный;

2.функциональный;

3.территориальный.

Принципами деятельности аппарата управления являются:

1.разделение труда и его нормирование;

2.авторитет и власть;

3.дисциплина;

4.единство руководства;

5.единство распорядительства;

6.подчинение личного интереса общему;

7.вознаграждение труда;

8.сочетание стабильности персонала с выдвижением наибо­лее достойных на высшие ступени;

9.единение персонала;

10.порядок (определенное место для каждого лица и каждое лицо на своем определенном месте — речь идет о гармонии субъ­ективных возможностей служащего и потребностей данного участка работы);

11.иерархия³.

^[1] См.: Научные основы государственного управления в СССР. С. 90—119.

²Подробно о них будет идти речь в разделе о субъектах административ­ного права.

³См.: Юсупов В.А., Волков Н.А. Научные основы государственного управ­ления в СССР. С. 30—32; Файоль А. Учение об управлении // Наука труда и управления. Изд. 2-е. М., 1966. С. 364—367.