Конституционное регулирование политических отношений и институтов

Конституция 1988 г. в отличие от многих современных конституций довольно подробно урегулировала основные принципы статуса политических институтов, образующих в своей совокупности политическую систему страны. Это регулирование содержится, в частности, в разд. I "Об основных принципах", гл. V второго раздела "Об основных правах и гарантиях", именуемой "О политических партиях", гл. V восьмого раздела "О социальном устройстве", именуемой "Об общественной коммуникации", и некоторых других поло­жениях. Взаимоотношения между политическими институтами регулируются в различных частях Конституции в связи с фун­кционированием органов публичной власти.

Анализ конституционного регулирования политической системы позволяет прийти к выводу, что организация этой системы направлена на обеспечение в стране демократичес­кого политического режима. Другими словами, для этого со­зданы необходимые конституционно-правовые условия, но реальный политический режим зависит не только от них, но также (пожалуй, в решающей степени) от метаправовых фак­торов, которые в Бразилии не всегда благоприятствуют фун­кционированию демократических отношений в государстве и обществе. Речь идет об уровне образованности общества, на­циональной психологии, традициях и т. п. Тем не менее мож­но констатировать преобладание демократического вектора в общественном развитии страны.

Мы не будем сейчас возвращаться к положениям преам­булы Конституции 1988 г. о целях бразильского государ­ства, которые изложены в п. 2 § 1 настоящей главы. Обратим­ся к разд. I Конституции, в котором определены основные принципы, лежащие в основе бразильского государства, то есть его главные руководящие идеи и основы его устройства. В ст. 1 установлено, что Федеративная Республика Бразилия, образованная неразрывным союзом штатов, муниципий и фе­дерального округа, представляет собой демократическое пра­вовое государство, основами которого являются: суверенитет, гражданство (a cidadania — политическое полноправие), дос­тоинство человеческой личности, социальная ценность труда и свободного предпринимательства, политический плюрализм. Здесь же содержится важнейшая норма об источнике всей власти — она исходит от народа, который ее осуществляет через посредство выборных представителей или непосред­ственно в соответствии с положениями Конституции. Соглас­но ст. 2 законодательная, исполнительная и судебная власти Союза независимы и находятся в гармоничном взаимодействии. Народный суверенитет реализуется путем всеобщего и прямо­го, равного и тайного голосования в соответствии с положени­ями, установленными законом (т. е. через избранных представи­телей), а также посредством плебисцита, референдума, народ­ной инициативы (ст. 14).

В п. 6 § 1 гл. V Общей части учебника мы приводили ос­новные цели внутренней политики бразильского государства, изложенные в ст. 3 Конституции. Однако не стоит сейчас за­ставлять читателя листать Общую часть, лучше мы эти цели еще раз повторим. Это:

1) построить свободное, справедливое и солидарное обще­ство;

2) гарантировать национальное развитие;

3) искоренить нищету и маргинальность и уменьшить со­циальное и региональное неравенство;

4) способствовать благу всех без предвзятости в отноше­нии происхождения, расы, пола, цвета кожи, возраста и лю­бой иной формы дискриминации.

Согласно ст. 4 Конституции в своих международных от­ношениях Бразилия руководствуется принципами:

1) национальной независимости;

2) приоритета прав человека;

3) самоопределения народов;

4) невмешательства;

5) равенства между государствами;

6) защиты мира;

7) мирного разрешения конфликтов;

8) неприятия терроризма и расизма;

9) сотрудничества между народами в интересах прогрес­са человечества;

10) предоставления политического убежища.

Бразилия, кроме того, стремится к экономической, поли­тической, социальной и культурной интеграции с народами Латинской Америки с целью образования Латиноамериканско­го содружества наций. И на практике после более чем веково­го традиционного соперничества с Аргентиной Бразилия пос­ле принятия Конституции 1988 г. стала ориентироваться на интеграцию со странами южной части Латинской Америки (Аргентина, Уругвай, Парагвай, Чили), имея в виду образо­вание Экономического сообщества по модели такого же со­юза в Европе. В соответствии со ст. 7 переходных положений Бразилия будет стремиться к созданию Международного суда по правам человека.

Организация бразильского государства рассматривается ниже. Здесь мы остановимся на таком весьма важном консти­туционном институте государства, как его силовая составля­ющая.

В последних двух главах разд. V "Оборона и демократичес­кие учреждения" определяется конституционный статус Воо­руженных сил и органов общественной безопасности.

Вооруженные силы состоят из Военно-морского флота, Сухопутных войск и Военно-воздушных сил и находятся под верховным командованием Президента республики. Они пред­назначаются для обороны Родины, гарантирования конститу­ционных властей и, по инициативе любой из них, закона и порядка. В отношении воинских дисциплинарных взысканий хабеас корпус не применяется. Конституционная поправка № 18 1998 г. урегулировала основные принципы статуса военнослу­жащих.

Военная служба обязательна, но Вооруженные силы мо­гут предоставлять альтернативную службу лицам, которые, будучи призваны в мирное время, ссылаются на веление со­вести, вытекающее из религиозной веры или философских или политических убеждений. Женщины и лица духовного звания освобождаются от обязательной военной службы в мирное вре­мя, однако несут другие обязанности, возложенные законом.

Общественная безопасность определяется Конституцией как обязанность государства, право и ответственность всех. Она осуществляется в целях сохранения общественного порядка, неприкосновенности лиц и имущества следующими органами:

.— федеральной полицией;

— федеральной дорожной полицией;

— федеральной железнодорожной полицией;

— гражданской полицией;

— военной полицией и корпусом военных пожарных.

Конституция определяет задачи каждого из этих органов. Конституционная поправка № 19 1998 г. уточнила разграниче­ние их компетенции.

Важный элемент политической системы гражданского об­щества в Бразилии — это политические партии, осно­вы конституционного статуса которых содержатся в заключи­тельной главе раздела об основных правах и гарантиях (ст. 17).

Как отмечалось, Бразилия провозглашается демократичес­ким правовым государством и имеет в качестве одной из сво­их основ политический плюрализм. В отличие от европейско­го подхода к конституированию политических партий бразиль­ское законодательство содержит значительно более строгие правила на этот счет. Образование, слияние, присоединение и прекращение деятельности политических партий свободны при уважении национального суверенитета, демократического ре­жима, многопартийности, основных прав человека и при соблю­дении следующих правил. Партии должны иметь национальный характер; им запрещается получать финансовые средства от иностранных организаций или правительств или подчиняться им. Партии должны представлять свои финансовые отчеты в органы избирательной юстиции и осуществлять парламентскую деятельность в соответствии с законом. Последние три условия не могут вызывать серьезных возражений; однако первое ус­ловие препятствует образованию и деятельности местных по­литических партий (на уровне штата, например), учитываю­щих специфику интересов своего электората.

Конституция гарантирует политическим партиям автоно­мию при установлении ими своей внутренней структуры, орга­низации и деятельности; их уставы должны содержать нормы о верности и партийной дисциплине. Политические партии после получения статуса юридического лица в соответствии с нормами гражданского права должны зарегистрировать свои уставы в Высшем избирательном трибунале. Они имеют право на получение финансовых ресурсов из Фонда партий и бесплат­ный доступ на радио и телевидение в соответствии с предпи­саниями закона. Им запрещена военизированная организация.

Принятие Конституции 1988 г. открыло возможность ре­организации партийной системы. В ст. 6 переходных положений установлено, что в 6-месячный срок после промульгации Кон­ституции парламентарии, избранные на уровне федерации, в числе не менее 30 могли ходатайствовать в Высшем избира­тельном трибунале о регистрации новой партии, приложив при этом манифест партии, ее устав и программу. Сначала такая политическая партия получала временную регистрацию и мог­ла пользоваться всеми правами действовавших политических партий; в течение 24 месяцев после своего сформирования ею должна быть получена окончательная регистрация. Если тако­вая не выдавалась, то временная регистрация аннулировалась.

В настоящее время в Бразилии действует множество по­литических партий*, важнейшими из которых являются сле­дующие:

* См.: Латинская Америка. Политические партии и социальные движения. Т. 3. М., 1994. С. 27—42; Страны мира: Справочник. М., 1999. С. 62—63.

Партия национальной реконструкции, образованная в феврале 1989 г. и занимающая неолиберальные, правоцентристские позиции. Она считает нужным привлечение иностран­ного капитала в страну и приватизацию предприятий. Будучи партией "новых правых", она опирается на традиционную эли­ту, ее лидер Ф, Коллор ди Меллу был первым Президентом после вступления в силу действующей Конституции;

Партия трудящихся, созданная в 1981 г., провозглаша­ет своей целью создание общества равноправия. Она выступает за демократический социализм и против бюрократического социализма восточноевропейского образца. Во время военного режима боролась за восстановление демократии и многопар­тийность, свободные и прямые выборы. Имеющая в своем со­ставе много фракций партия связана с Бразильской коммуни­стической партией. Имеет численность более полумиллиона человек;

Бразильская социально-демократическая партия, обра­зовавшаяся в 1978 г., была ведущей партией правившего в стране военного режима и имела в то время в своем составе около 3,5 млн. членов. В основе программы лежат идеи поли­тического либерализма. Социальная база партии — крупные предприниматели города и села, а также (примерно треть состава) лица свободных профессий;

Партия бразильской социальной демократии создана в 1988 г. Придерживается левоцентристской ориентации, счита­ется партией интеллектуалов. Лидер этой партии Ф. Э. Кардозо занимал пост Президента страны с 1 января 1995 г.;

Бразильская социалистическая партия существовала до военного режима и свою деятельность восстановила в 1985 г. Выступает за обобществление средств производства и другие традиционные для социалистов ценности. Социальная база — левая интеллигенция, средние слои;

Партия бразильского демократического движения, со­зданная в 1981 г., объединяет и правых, и левых, выражает интересы в основном среднего капитала;

Партия либеральный фронт, созданная в 1984 г., имеет правоцентристский характер, ее представитель М. Масиел в 1998 г. был избран Вице-президентом республики;

Бразильская трабальистская (т. е. трудовая) партия со­зданная в 1980 г., может быть отнесена к левому центру поли­тического спектра;

Бразильская прогрессивная партия, образованная в 1995 г., также имеет левоцентристский характер;

Бразильская коммунистическая партия — одна из старей­ших в стране. Много лет находилась в подполье, сыграла не­маловажную роль в восстановлении демократии, в сплочении антидиктаторских сил. После легализации в партии разверну­лась фракционная борьба. Обновленческое движение призва­ло отказаться от таких канонов марксизма-ленинизма, как диктатура пролетариата и демократический централизм в ее строении. В январе 1992 г. в г. Сан-Паулу X внеочередной съезд переименовал партию, которая стала называться Народ­ной социалистической партией. Принятая новая программа строится на основе принципов социал-демократии. Численность партии около 10 тыс. человек. Одновременно проходил съезд консервативного крыла партии, высказавшийся за соблюдение чистоты марксистско-ленинской теории. Было объявлено о создании новой Коммунистической партии (в ней около 5 тыс. человек).

В Бразилии действует еще одна Коммунистическая партия, образовавшаяся в 1962 г. в результате откола от Бразильской коммунистической партии вследствие обострения разногласий в то время в международном коммунистическом движении. Находилась на маоистской платформе, но в 1978 г. отошла от маоизма. С 1985 г. действует легально. Является партией ле­нинского типа. Социальная база — крестьянство и часть рабо­чего класса;

С 1988 г. действует "Зеленая партия", объединяющая экологистов.

Большинство упомянутых партий имеют своих представи­телей в палатах Национального конгресса, а некоторые — в администрации.

Что касается еще одной составной части политической системы — профсоюзов, то они могут образовываться сво­бодно. Закон не может требовать разрешения государства для их образования, за исключением их регистрации в соответству­ющем органе. Четко разделяются функции государства и проф­союзов, вмешательство и взаимодействие публичной власти с профсоюзной организацией запрещено (ст. 8 Конституции). Весьма оригинально требование о разрешении создавать не более одной профессиональной организации, не важно како­го уровня, для того, чтобы представлять одни и те же про­фессиональные или экономические категории в одной и той же территориальной зоне; такая зона, устанавливаемая заинте­ресованными трудящимися или работодателями, не может быть меньше территории муниципии. Названный принцип "профсоюз­ного единства" был установлен еще в 1937 г. Президентом-дик­татором Ж. Варгасом, осуществившим господствовавшие то время в нескольких странах Европы корпоративистские идеи (в Италии, например). Обязанности профсоюзов сводятся к защите коллективных и индивидуальных прав и интересов той категории лиц, которую они представляют, в том числе в су­дебной и административной областях. Участие профсоюзов в коллективных трудовых переговорах обязательно, причем и чле­ны профсоюза, находящиеся на пенсии, являются избирателями его органов и могут быть избраны на должность в профсоюзных организациях.

Конституцией установлено, что никто не может обязы­ваться вступать или продолжать находиться в профсоюзе; ус­тановлены также гарантии для представителей профсоюзов в руководящих органах предприятия или в представительстве, поскольку не может быть уволен член профсоюза со времени его регистрации в качестве кандидата на должность в руко­водстве или в представительстве профсоюза; если такой член избран даже как заместитель, такой запрет продолжает дей­ствовать до истечения срока его мандата, кроме случаев серь­езного нарушения, предусмотренного законом. Это положение также применяется к сельским профсоюзным организациям и к рыбацким поселкам, для которых закон может установить осо­бые условия.

В Бразилии действует большое число профсоюзов. На на­циональном уровне это Единый профцентр трудящихся (18 млн. членов), Всеобщая конфедерация трудящихся, Национальная конфедерация профсоюзных организаций металлургии, Наци­ональная конфедерация лиц свободных профессий, Нацио­нальная конфедерация трудящихся промышленности, Нацио­нальная конфедерация трудящихся торговли, Национальная конфедерация трудящихся морского, речного и авиационного транспорта, Национальная конфедерация трудящихся в сель­ском хозяйстве и др.

В Конституции не регулируется статус союзов пред­принимателей и работодателей; только в разделе о су­дебной системе говорится о представителях предпринимате­лей и трудящихся в трудовых судах (см. ниже). Из этого можно заключить, что предпринимательские организации подчиня­ются тем же конституционным правилам, что и профсоюзы. Можно назвать некоторые из этих организаций, действующих на национальном уровне. К ним относятся Ассоциация внешней торговли Бразилии, Конфедерация торговых ассоциаций Бра­зилии, Национальная конфедерация предпринимателей в сель­ском хозяйстве, Национальная конфедерация промышленнос­ти, Национальная конфедерация наземного транспорта и др.

Статус средств массовой информации излага­ется в Конституции в особой главе "Об общественной комму­никации" разд. VIII "О социальном устройстве". Их правовое положение зиждется на основополагающей норме о свободе выражения мысли. Согласно ст. 220 "проявление в какой-либо форме идей, творчества, выражения мнений и информации, каким бы способом они ни распространялись, не подлежит ни­какому ограничению при соблюдении предписаний настоящей Конституции". Ни один закон не может содержать положения, могущие стать препятствием для полной свободы журналист­ской информации при любом способе общественной коммуни­кации без ущерба для прав и свобод, провозглашенных в ряде пунктов ст. 5, а именно в п. IV (свобода выражения мысли; анонимность запрещается); V (право на пропорциональный от­вет), X (интимность, личная жизнь, честь, репутация лиц нерушимы); XIII (любой труд, занятие или профессиональная деятельность свободны при условии соблюдения профессиональ­ной квалификации, требуемой законом) и XIV (доступ к любой информации гарантирован; конфиденциальность источника со­храняется, когда это необходимо для осуществления профес­сиональной деятельности).

В Бразилии запрещена любая цензура политического, идеологического и художественного характера. В данном слу­чае имеется в виду предварительная цензура. В то же время на государство возложены некоторые обязанности в отноше­нии распространения информации. В частности, оно обязано регламентировать увеселительные мероприятия и публичные представления; публичная власть должна предоставлять ин­формацию о характере этих мероприятий и представлений; предельный возраст, которому они не могут быть рекомендо­ваны; время и места, в которых эти мероприятия и представ­ления не могут показываться; государство должно предостав­лять правовые средства, которые гарантировали бы лицу или группе лиц возможность защищаться от передаваемой инфор­мации в радио- и телепередачах, противоречащей положени­ям, специально указанным в ст. 221 Конституции (в частности, соблюдение этических и социальных ценностей лица и семьи), а также от рекламы продуктов, занятий и обслуживания, мо­гущих нанести вред здоровью и окружающей среде.

Важное положение содержится в § 5 ст. 220: "Средства общественной коммуникации не могут, прямо или косвенно, быть предметом монополии или олигополии", то есть господ­ства на рынке одной или небольшого числа фирм. Эта норма направлена на поддержание политического плюрализма, яв­ляющегося одним из принципов бразильского государства, о которых мы говорили.

Забота о недопущении иностранного вмешательства в дела государства и в формирование общественного мнения проявилась в норме ст. 222, согласно которой только бразильцы по рождению и бразильцы, натурализованные более 10 лет на­зад, могут быть собственниками предприятий печати и радио­вещания; они несут ответственность за управление ими и за их интеллектуальную ориентацию. Стремлением исключить влияние капитала на сферу информации можно объяснить запрещение участвовать какому-либо юридическому лицу в капитале таких предприятий, за исключением участия поли­тических партий и обществ, капитал которых принадлежит исключительно бразильцам. Но и их участие в капитале воз­можно только без права голоса и не может превышать 30%.

Предоставление и возобновление концессий, разрешений и уполномочий на трансляцию звука и звука с изображением при соблюдении принципа взаимного дополнения частной, пуб­личной и государственной систем входит в компетенцию ис­полнительной власти. Национальный конгресс также принима­ет участие в регулировании деятельности средств массовой информации, одобряя акты исполнительной власти. Решение о невозобновлении концессии и разрешения принимается по меньшей мере 2/5 голосов Национального конгресса при по­именном голосовании. Аннулирование концессии или выданно­го разрешения до окончания срока может происходить только по судебному решению. Срок концессии или разрешения со­ставляет 10 лет для радиостанций и 15 лет для телевизионных станций. Для реализации конституционных положений Нацио­нальный конгресс образует законом в качестве вспомогатель­ного органа Совет общественной коммуникации.

В стране наблюдается весьма слабое распространение печатной прессы, если учитывать численность ее населения. До сих пор отсутствуют общенациональные ежедневные га­зеты. Ежедневные газеты распространяются лишь на уровне одного или нескольких штатов или в более мелких террито­риальных единицах. В 1990 г. было всего 356 ежедневных га­зет. Крупнейшие из них — "Эстаду ди Сан-Паулу" (тиражом 240 тыс. экз.); "Фольяди Сан-Паулу" (свыше 500 тыс.); "Гло­бу" (350 тыс.); "Жорнал ду Бразил" (200 тыс.). Наиболее по­пулярен еженедельник "Вежа" (800 тыс.)*. Радио- и телевеща­ние — основной источник распространения информации, охва­тывающий 70% населения страны. В середине 1990-х гг. в стране было 61 млн. радиоприемников и 37 млн. телевизоров. В апреле 1993 г. работало около 2 тыс. частных радиостанций (притом, что только несколько радиостанций принадлежало государству и католической церкви), а также 237 телестанций (118 станций в столице и 6 других городах). Телевещание ведется по пяти каналам, крупнейшие телекомпании — "Глобу", "Маншети", СБТ, "Бандейрантис"**.

* См.: Страны мира: Справочник. С. 65.

** См.: Страны мира: Справочник. С. 65

Господствующая церковь в стране — католическая. Католицизм исповедуют более 100 млн. человек. В организацион­ном отношении эта церковь имеет 37 архиепископств, 196 епар­хий, 13 территориальных прелатур и два территориальных аб­батства. Кроме того, религиозный спектр представлен проте­стантскими конфессиями (методисты, евангелисты и др.) и буддизмом.

Со времени первой бразильской республики принцип свет­ского государства и раздельного существования государства и церкви — составная часть бразильской конституционной тра­диции. Согласно п. I ст. 19 Конституции Союзу, штатам, феде­ральному округу и муниципиям запрещается учреждать рели­гиозные культы или церкви, их субсидировать, стеснять их деятельность, поддерживать с ними или с их представителями отношения зависимости или союза без ущерба для сотрудни­чества в публичных интересах согласно предписаниям закона.