Развитие законодательства о гражданстве СССР и РФ (нормативно-правовых актов по вопросам гражданства с 1917 по 2002г.).

Тема гражданства в нашей стране приобрела исключительную актуальность. Распад СССР, необходимость формирования нового гражданства в России, затрагивающего судьбы миллионов людей, объединение государств в союзы стали предметом интереса и обсуждения широкой общественности страны.

Существенно возрос интерес к гражданству и в связи с провозглашением в нашей стране человека, его прав и свобод высшей ценностью.

Гражданство является звеном между народным суверенитетом и свободой личности. В свою очередь, в прямой зависимости и связи с гражданством находятся права, свободы и обязанности человека, их объем и содержание. Гражданство является непременной предпосылкой для обладания лицом всей суммой конституционных и иных прав и свобод, возложения на него, предусмотренных Конституцией и другим законодательством обязанностей. Для защиты его прав и интересов не только внутри данного государства, но и за рубежом в дипломатическом порядке и других установленных в межгосударственном общении формах.

Институт гражданства выполняет двоякую социально-юридическую функцию. С одной стороны, гражданство выступает как средство и способ защиты прав индивида, с другой - как институт защиты прав и интересов государства. Равновесие между этими двумя аспектами функциональной характеристики гражданства является отражением адекватного соотношения интересов и прав личности и интересов общества и государства. [10]

Таким образом, проблемы гражданства России, носившие в советский период формальный характер в силу поглощения их гражданством СССР, сегодня стали неотъемлемым атрибутом российской государственности, свидетельством обретения Россией реального суверенитета.

Социальную основу гражданства, по мнению Д.А. Паршенцева, составляет фактическая принадлежность лица к государственно-организационному обществу, в рамках которого осуществляется государственная власть, или, другими словами, принадлежность к государству. Эта принадлежность индивида к государству выступает в юридической форме, получает политико-правовое выражение в институте гражданства, нормы которого определяют основания и порядок приобретения и прекращения гражданства и т.д. [11]

Понятие гражданства закреплено в ст. 3 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации», и определяется как устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей.[6]

Для всестороннего и правильного понимания института гражданства, правильной оценки его значения для граждан, общества и государства, необходимо обратиться к историческому опыту законодательного регулирования в различные периоды развития России.

В научной литературе существует несколько мнений относительно этапов развития института гражданства в России. Основные отличия данных мнений касаются в основном «начального» этапа развития гражданства в нашей стране.

Так, по мнению А.В. Мещерякова, В.В. Полянского, началом первого этапа эволюции института гражданства следует считать октябрь 1917 года. Они отмечают, что именно с этой даты начинается не только история развития института гражданства, но и история нового государства на территории бывшей Российской империи.

Однако ряд исследователей считают, что процессы зарождения и оформления института гражданства необходимо относить к более раннему периоду.

Так, Д.А. Паршенцев выделяет в эволюции института гражданства:

1. Дореволюционный период (до 1917 года)

2. Советский период (1917-1991 г.г.);

3. Переходный период (1991-2002 г.г.);

4. Современный период (с 2002 года по настоящее время). [11]

В период до 1917 года в России происходили процессы развития и становления института гражданства, зарождался названный институт. В первой половине XVIII в. в законодательстве начинает применяться юридический способ вступления в русское подданство, именуемый натурализацией и связанный с принесением присяги на подданство. Иными словами, подданство принимает юридический характер.

До принятия в России в 1864 г. Закона «О правилах относительно принятия и оставления иностранцами русского подданства» вопросы подданства в царской России регулировались постановлениями, которое были обобщены в Своде законов.

Институту гражданства в «дореволюционной» России уделяли большое внимание такие отечественные ученые-юристы, как В.М. Гессен, Д.А. Градовский, Ф.Ф. Кокошкин, Н.М. Коркунов, Л.А. Шаланд и др.

Существенные изменения института гражданства в России связаны с установлением в стране советской власти, переход существования которой охватывает второй этап эволюции института гражданства.

После Февральской революции 1917 г. Временное правительство приняло законодательный акт, который имел непосредственное отношение к правовому положению граждан, - постановление от 20 марта 1917 года «Об отмене вероисповедных и национальных ограничений». [9]

Так, после революции 1917 г. было упразднено понятие «подданный», характерное для государств с монархической формой правления, и заменено понятием «гражданин».

Правовому закреплению норм о советском гражданстве способствовал Декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 11 ноября 1917 г. «Об уничтожении сословий и гражданских чинов». В нем провозглашалось, что все существовавшие доныне в России сословия и сословные деления граждан, сословные привилегии и ограничения, сословные организации и учреждения, все гражданские чины, различные звания, титулы и наименования гражданских чинов уничтожаются, и устанавливается одно общее для всего населения России наименование – гражданин Российской Республики.

1 апреля 1918 г. ВЦИК принял Декрет «О приобретении прав российского гражданства». Право принимать в российское гражданство иностранцев, проживающих в пределах РСФСР, было предоставлено Советам. Народный комиссариат по внутренним делам регистрировал принятых в гражданство иностранцев и публиковал их списки для всеобщего сведения. [2]

Положение о союзном гражданстве от 29 октября 1924 года в ст. 1 провозгласило, что гражданин одной из союзных республик, входящих в состав Союза ССР, является тем самым гражданином Союза ССР и имеет все права и несет все обязанности, установленные для граждан как Конституцией и законодательством Союза ССР, так и Конституцией и законодательством союза республики, на территории которой он проживает, установив тем самым единое союзное гражданство для граждан союзных республик. Это Положение заложило основу важнейшего института государственного права СССР.

Первый Закон «О гражданстве СССР» появился в 1938 году, который внес полную ясность в институт гражданства. Отсутствие доказательства иностранного гражданина не делало человека гражданином СССР. Данный Закон был знаменателен тем, что в нем впервые был употреблен термин «советское гражданство», тогда как в прежних законодательных актах говорилось о гражданстве СССР, гражданстве РСФСР, союзном гражданстве, гражданстве союзных республик. [3]

Через 40 лет после принятия первого Закона о гражданстве был принят второй закон – Закон СССР «О гражданстве СССР» в 1978 году, основанный на конституции СССР 1977 года. В Законе установилось, что «гражданство СССР является равным для всех советских граждан независимо от оснований его приобретения». [4]

При определении гражданства вместо формулы «принадлежность лица к государству» все чаще стала использоваться формула «правовая связь лица с определенным государством».

Таким образом, можно сделать вывод о том, что законодательство о советском гражданстве обновлялось, совершенствовалось в зависимости от внутренних и внешнеполитических условий развития государства.

Труды ученых-исследователей, таких как Ю.В. Боярев, Н.В. Витрук, Д.Л. Златопольский, С.В. Черниченко и др., занимавшихся вопросами советского гражданства, сыграли значительную роль в выработке основных концептуальных положений института гражданства и послужили методологическим фундаментом для развития данного института в целом.

Третий этап эволюции института гражданства в России следует охарактеризовать как переходный (1991-2002 г.г.).

Нормативный акт, впервые законодательно установивший институт гражданства России как суверенного государства, стал Закон о гражданстве 1991 года.[5] Он был разработан и принят в переходный период становления России после распада Союза ССР и образования на его территории новых независимых государств.

Указанный закон внес существенные изменения в содержание института гражданства, положил начало новому подходу к его пониманию как основы конституционного строя. В нем нашло закрепление и республиканское гражданство, до этого носивший формальный характер. Так же были четко регламентированы основания и порядок приобретения гражданства РСФСР. Закон был направлен на признание гражданами России всех граждан бывшего РСФСР, пожелавших иметь российское гражданство. Данный Закон о гражданстве, установил ряд новых демократических принципов, которые до этого не были закреплены в союзных законах, что существенно обогатило содержание института гражданства.

Он восполнил те пробелы, которые имелись в данной сфере российского законодательства, учел сложившуюся в международных отношениях практику регулирования вопросов гражданства, общепризнанные принципы и нормы международного общения.

Принципиальные установки Закона о гражданстве вошли в Конституцию РФ 1993 года, а наиболее важные нормы в этой области были отнесены к основам конституционного строя. В данном акте впервые на законодательном уровне было признано и закреплено двойное гражданство.[1]

Четвертый этап эволюции института гражданства в России охватывает современный период – с 2002 года по настоящее время, в течение которого была проведена комплексная работа по совершенствованию российского законодательства о гражданстве, а также миграционного законодательства.

Новый Закон «О гражданстве РФ» от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ, отражает преемственность основных положений института гражданства, обеспечивает приведение законодательства о гражданстве в соответствии с Конституцией РФ, а также с международными стандартами и традициями. В нем закреплены основания, условия и порядок приобретения и прекращения гражданства, определены полномочия органов, ведающих делами о гражданстве, установлен порядок производства по делам о гражданстве, а также регламентирован порядок обжалования решений полномочных органов. [6]

Главное нововведение Закона о гражданстве РФ коснулись условий приобретения российского гражданства. Вместе с тем в нем расширены основания отклонения заявлений о приеме в гражданство. Это нововведение направлено на обеспечение безопасности Российской Федерации.

Таким образом, новый Закон о гражданстве РФ 2002 года построен по модели классического национального гражданства с учетом обширного международного опыта. Он наиболее четко регламентирует вопросы гражданства и условия его получения, предусматривает эффективно действующие механизмы защиты прав, интересов граждан России.

Закон 2002 года принимался в новых историко-политических условиях, характеризующихся окончанием переходного периода российской государственности, в отличие от ранее действующего Закона 1991 года, который принимался в период распада союзного государства и образовании на его территории новых независимых государств. Эти факторы объясняют многие концептуальные различия в регулировании рассматриваемыми нормативными актами вопросов прекращения гражданства РФ. [12]

Кроме того, в Законе 1991 года, учитывалась общественно-политическая обстановка в государстве, Закон разрабатывался и принимался наспех, то у разработчиков нового Закона о гражданстве было время на четкую проработку норм права, учет международных принципов гражданства, изложенных, в частности, в Европейской конвенции о гражданстве. Последнее, к сожалению, не помогло избежать многих неточностей и пробелов, однако в целом позволяет сделать вывод: новый Закон о гражданстве более совершенен как с точки зрения содержания, так и с точки зрения законодательной техники его изложения.

Несомненное достижение Закона, является норма о соотношении национального законодательства и международных договоров России, что развивает положение ч. 4 ст. 15 Конституции РФ. [1] Государство, действуя во исполнение своих международно-правовых обязательств, наделяет человека, находящегося в пределах его юрисдикции, определенными правами и обязанностями, предусмотренными в актах международного права. Любой человек может воспользоваться преимуществами, вытекающими из норм международного права, через свое государство в качестве его гражданина. Общепризнанные нормы и принципы международного права, касающиеся вопросов гражданства, непосредственно не регулируют эти отношения. Они лишь устанавливают правовые рамки, в пределах которых каждое государство регулирует собственное гражданство, не затрагивая суверенитет другого государства.

Институт гражданства является одним из элементов суверенитета российского государства в целом. Согласно ст. 6 Конституции РФ гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом, является единым и равным независимо от оснований приобретения. Каждый гражданин России обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией РФ. Гражданин не может быть лишен своего гражданства или права изменить его. [1]

Закон в соответствии с Конституцией РФ исключил принцип гражданства Федерации и республик в ее составе. Оно провозглашается единым и равным независимо от оснований приобретения, что является основополагающим для статуса гражданина в нашем многонациональном государстве. Исключен принцип почетного гражданства, распространявшийся на лиц, не являвшихся гражданами Российской Федерации, имевших выдающиеся заслуги перед Россией или мировым сообществом. Теперь для указанной категории лиц предусмотрен прием в российское гражданство без соблюдения обычных условий. Исходя из того, что связь между гражданином и государством гражданства не прекращается на территории другого государства, в Законе закреплен принцип защиты граждан за пределами России.

Основополагающим является приобретение гражданства по рождению. Законом последовательно реализуется "принцип крови", согласно которому ребенок независимо от места рождения считается российским гражданином, если его родители являются гражданами России. В случае разного гражданства родителей вопрос решается так: если другой родитель - лицо без гражданства (признан безвестно отсутствующим), ребенок является российским гражданином независимо от места рождения; если другой родитель имеет иностранное гражданство, ребенок будет считаться российским гражданином при условии, что место рождения - Российская Федерация, или при ином решении этого вопроса он станет лицом без гражданства.

Сократился перечень оснований приема в гражданство: исчерпало себя его признание, вместо приобретения гражданства в порядке регистрации закреплен прием, в общем, и упрощенном порядке.

Общий порядок предусматривает проживание на территории страны в течение пяти лет непрерывно. Помимо увеличения срока проживания законом вводятся следующие условия: наличие законного источника средств к существованию; отказ от имеющегося иного гражданства; обязательство соблюдать Конституцию и законодательство Российской Федерации; владение русским языком. Наличие таких условий дает право характеризовать данное основание как натурализацию.

Лицо, претендующее на российское гражданство, должно законно находиться на территории государства, т.е. получить вид на жительство. Вид на жительство - это документ, выданный иностранному гражданину или лицу без гражданства в подтверждение их права на постоянное проживание в России, а также их права на свободный выезд из Российской Федерации и въезд в Российскую Федерацию. Срок проживания на территории России считается непрерывным, если лицо выезжало за пределы нашего государства не более чем на три месяца в течение одного года. [6]

Положение Закона, предусматривающее возможность восстановления в российском гражданстве лиц, ранее в нем состоявших. По сути, это сохранение права на приобретение гражданства без требования полного срока проживания. Известны многочисленные случаи восстановления в гражданстве лиц, ранее потерявших его в связи с событиями, носящими как внутренний, так и международный характер.

Предусмотрены и условия отказа в приеме в гражданство.

В Законе устанавливаются перечень и полномочия государственных органов, ведающих вопросами гражданства. К ним относятся Президент России, МВД РФ и МИД РФ.

Рассмотрев конституционно - правовые основы института гражданства РФ, можно сделать вывод, что наиболее важной составной частью института, составляющего основы правового статуса личности, которые утверждены в действующей Конституции РФ, является совокупность норм, регулирующих именно гражданство.

В нашей стране вопросы гражданства встают наиболее остро. В процессе движения за обретение суверенитета, в ходе которого достичь его иногда пытаются любой ценой, нарушаются, прежде всего, права и свободы некоренного населения, проживающего на территории бывших союзных республик.

Действующая Конституция РФ и Закон о гражданстве РФ, являются основными демократическими источниками, в которых заключены нормы, регулирующие устойчивую правовую связь человека с государством, выражающуюся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанная на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека. Помимо этого государство также защищает гражданские права человека: личные, экономические, социальные и другие. Такие права закреплены в Конституции РФ как основополагающие принципы правового демократического государства.

Государство не в праве допускать нарушения закрепленных в Конституции РФ демократических принципов, а в частности, связанных с гражданством, так как нарушают свою демократическую основу. Во избежание этого, государство должно вести политику, направленную на поддержание не только общедемократических принципов, но и вопросов, касающихся гражданства, путем создания нормативно-правовых актов, федеральных законов и международных договоров.

В заключение необходимо отметить, что в российском законодательстве основные международно-правовые проблемы гражданства нашли свое решение. Пути дальнейшего совершенствования законодательства о гражданстве будут длиться столько, сколько будут существовать межгосударственные отношения. Эффективность развития института гражданства будет, зависит от отношений между государствами, от экономических, политических, информационных, дипломатических и консульских взаимоотношений между ними.

Совершенствование института гражданства будет способствовать не только решению фундаментальных проблем государственного строительства, но и политических задач.

Проанализировав и сравнив законодательство о гражданстве можно смело утверждать, что Закон о гражданстве 2002 г. строится на концептуально иной основе и ознаменовывает возвращение к принципам регулирования "классического" национального гражданства. Благодаря этому государство обеспечивает качество своих граждан, вырастает престиж национального гражданства.

Действующий Закон о гражданстве проще и практичнее предыдущих. В нем гораздо лучше регулируются вопросы гражданства. Остались в прошлом республиканское гражданство, почетное гражданство.

Гражданство как государственно-правовой институт сроится на системе принципов, позволяющих отразить общую позицию государства в отношении своих граждан. Федеральный закон устанавливает, что принципы гражданства и правила, регулирующие вопросы российского гражданства, не могут содержать положений, ограничивающие права граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.

Институт гражданства это единственный в своем роде институт, являющийся универсальным по своему демократизму, охватывающий разнообразные области человеческих отношений и сферы интересов.

Мы можем говорить о том, что институт гражданства является одним из основных показателей здоровья всего государства. Из этого следует, что защита и развитие этого института есть обязанность не только государства, но и человека.