Гражданства в Российской Федерации

Гражданство является важной составной частью института, закрепляющего основы правового статуса личности. Обладание гражданством является предпосылкой полного распространения на данное лицо всех прав и свобод, призна­ваемых законом, защиты лица государством не только внутри страны, но и за ее пределами.

В настоящее время основные отношения, связанные с граждан­ством, регламентируются Конституцией РФ и Федеральным законом от 31.05.2002 № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации».

На основе данного Закона Указом Президента РФ от 14.11.2002 № 1325 утверждено Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации. Действует По­ложение об Управлении по вопросам гражданства Админи­страции Президента Российской Федерации.

Основные международно-правовые нормы о гражданстве содержатся в таких документах, как Всеобщая декларация прав человека (1948 г.), Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.), Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 г.), а также в целом ряде деклараций и конвенций, принятых международными организациями по широкому кругу важных проблем, затрагивающих права и интересы значительной части населения, проживающего в разных регионах мира.

Отношения, связанные с гражданством республик РФ, регламентируются в их Конституциях и соот­ветствующих законодательных актах.

Действующая Конституция РФ расширила число норм, регули­рующих гражданство РФ. Причем наибо­лее важные нормы в этой области отнесены к основам кон­ституционного строя (ст.6 Конституции РФ).

Понятие гражданства сформулировано в ст.3 Федерального закона «О гражданстве Российской Федера­ции». Оно определяется как устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей.

В статье 3 Конституции РФ, в частности, прямо указано, что вся власть в нашей стране принадлежит многонациональному народу РФ и что именно народ осуществляет государственную власть.

Особое правовое положение граждан основывается, прежде всего, на том, что именно граждане, и только граждане, составляют ту часть населения государства, которая имеет с ним устойчивую правовую связь, практически никогда не прерываемую в течение всей жизни человека. Таким образом, именно граждане обеспечивают преемственность государства и государственной власти от поколения к поколению. Исходя из этого под гражданством понимается устойчивая, закрепленная в праве связь человека с государством. Эта связь характеризуется тем, что человек - гражданин - обладает в отношении государства правами и обязанностями, а государство защищает своего гражданина, где бы он ни находился.

В действующей Конституции РФ закреплены основные положения о российском гражданстве. Если мы обратимся к статье 36 Конституции РФ, то увидим, что в ней определены следующие основные положения.

Во-первых, установлено, что каждый имеет право на приобретение и прекращение гражданства в соответствии с законом РФ. Это означает, прежде всего, что российское гражданство - гражданство открытое. Его приобретение или прекращение не зависят от расы, национальности, языка, отношения к религии, а также других обстоятельств, поскольку, как указано в статье 19 Конституции РФ, все равны перед законом. Конечно, приобретение или прекращение российского гражданства не является односторонним актом, зависящим от усмотрения только самого гражданина. Для этого необходимо и согласие государства. Таким путем, в частности, обеспечивается одно из важнейших условий института гражданства, а именно - закрепление устойчивой связи между гражданином и государством.

Во-вторых, гражданин РФ не может быть лишен ее гражданства или выслан за ее пределы. Эта конституционная норма положила конец тому политическому беспределу, когда граждане нашей страны, не разделявшие взгляды правящей верхушки, лишались возможности жить в своей стране, лишались ее гражданства и высылались за границу, с тем чтобы не иметь возможности, даже самой малой, оказывать воздействие на общественную жизнь своей Родины. Ведь высылка за пределы страны, как и лишение гражданства, использовалась для того, чтобы фактически отнять у гражданина принадлежащие ему по закону и в соответствии с международными нормами политические и иные гражданские права, включая прежде всего свободу слова и даже самой мысли.

В-третьих, в той же статье 61 Конституция РФ установила, что гражданин РФ не может быть выдан другому государству иначе, как на основании закона или международного договора РФ. Тем самым гражданин берется своим государством под защиту. По общему правилу, могут быть выданы иностранному государству лица, совершившие на его территории преступления против человечества. К таким преступлениям не применимы никакие сроки давности.

Наконец, статья 61 Конституции РФ устанавливает, что РФ гарантирует своим гражданам защиту и покровительство и за ее пределами. Это означает, в частности, что за границей обязанность охраны и защиты интересов граждан и российских юридических лиц возлагается на должностных лиц, дипломатических и консульских представителей, которые в своих действиях должны руководствоваться российским законодательством и международным правом, а также международными договорами России с государствами пребывания гражданина.

Принципиально важное значение для института гражданства в нашей стране имеют также положения статьи 62 российской Конституции.

Устойчивый характер отношений гражданства за­ключается в их постоянном характере, длящемся обычно от рождения до смерти гражданина, в установлении особого по­рядка их прекращения, не допускающего расторжения граж­данином в одностороннем порядке. Прекращение отношений по ходатайству гражданина требует согласия государства, оформляемого в соответствующем индивидуальном акте уполномоченного на это органа. По инициативе государства в настоящее время они вообще не могут быть расторгнуты. Новый подход к содержанию отношений, связанных с гражданством, исходит из признания примата общечеловече­ских ценностей, означает признание человека и государства равноправными, равнообязанными субъектами, наделенными взаимной ответственностью.

Среди принципов гражданства надо выделить следующие.

1. Запрет включения в нормы о гражданстве РФ положений, ограничивающих права граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. Данный принцип вытекает из конституционного положения о равенстве всех перед законом и судом (ч. 1 ст. 19 Конституции РФ). В соответствии с ч. 2 ст. 19 Конституции РФ государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина, независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Аналогичный запрет устанавливают и нормы международного права (ст. 14 Конвенции о защите прав человека и основных свобод).

2. Гражданство Российской Федерации является единым. В силу федеративного устройства России этот принцип является важнейшим и закрепляется в Конституции (ст. 6). Конституция не определяет понятие единого гражданства Российской Федерации. Значение этой нормы состоит не только в установлении единого российского гражданства, но и в определении усло­вий принадлежности граждан Российской Федерации к граж­данству республики в составе Федерации. Тем самым восполняется пробел, кото­рый был в прошлом союзном законодательстве. Единое гражданство в федеративном государстве являет­ся необходимым условием его суверенного статуса, сохране­ния целостности. Принцип единства и равенства гражданства обуславливает независимость и целостность России как многонационального государства.

Равенство гражданства подразумевает, что все граждане России наделены одинаковым комплексом конституционных прав и обязанностей, вне зависимости от способа приобретения гражданства и от длительности обладания статуса "гражданин России". Таким образом, лицо, являющееся гражданином РФ по рождению (например, ребенок, родившийся на территории России от родителей-россиян), имеет одинаковый правовой статус с иностранцем, принятым в российское гражданство за особые заслуги перед РФ. Равные права и обязанности имеют граждане, проживающие в различных субъектах страны, причем объем таких прав и обязанностей не зависит от времени приобретения гражданства.

3. Принцип сохранения гражданства РФ лицами, проживающими или пребывающими за рубежом (принцип экстерриториальности гражданства) означает, что обладание российским гражданством не обусловливается обязательным проживанием в РФ. Выезд российского гражданина на постоянное место жительства за рубеж не повлечет автоматического прекращения его гражданства. С другой стороны, гражданин может выйти из российского гражданства, не выезжая из страны.

Принцип обусловлен правом гражданина России, установленным ст. 27 Конституции РФ, свободно выезжать за пределы РФ и беспрепятственно возвращаться обратно.

4. Конституция Российской Федерации и ФЗ «О гражданстве Российской Федера­ции» закрепляют, что гражданин РФ не может быть лишен своего гражданства.

Лишение - это расторжение гражданских связей по инициативе государства, в одностороннем порядке, не пред­усматривающее в качестве условия согласие гражданина.

Запрет на применение лишения гражданства в Конститу­ции Российской Федерации и в Законе о гражданстве Россий­ской Федерации вытекает из права человека на гражданство, двустороннего характера связей по гражданству между чело­веком и государством, предполагающего недопустимость рас­торжения этих связей как той, так и другой стороной без вза­имного согласия.

В полном соответствии со ст. 15 Всеобщей декларацией прав человека ФЗ «О гражданстве Российской Федера­ции» определяет, что "гражданин РФ не может быть лишен гражданства РФ или права изменить его". Здесь имеется в виду лишение или изменение гражданства РФ по воле государства или каких-то иных органов и/или лиц, поскольку ст. 19 ФЗ «О гражданстве Российской Федера­ции» предоставляет гражданину право выйти из гражданства РФ в любое время на основании его добровольного волеизъявления. Такое право может быть ограничено лишь на основании ст. 20 ФЗ «О гражданстве Российской Федера­ции».

5. Запрет высылки граждан РФ за ее пределы и их выдачи иностранному государству. В системе принципов российского гражданства это положение занимает особое место, так как ограничивает роль государства в отношениях гражданства и защищает российских граждан от уголовного преследования по законодательству иностранных государств.

Российское государство при помощи своей правовой системы защищает как свои интересы и своих граждан, изымая граждан РФ из юрисдикции других государств, так и защищает интересы другого государства.

Вместе с тем административную и иные виды юридической ответственности (штраф за нарушение правил дорожного движения, возмещение причиненного вреда) гражданин РФ несет за границей по законам страны пребывания.

Принудительная высылка граждан России за ее пределы по воле государства запрещена, однако в отношении иностранных граждан предусмотрена депортация в тех случаях, когда ими нарушены сроки пребывания или проживания в РФ (ст. 31 Закона от 25.07.2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в РФ".

Запрет выдачи государством своих граждан представляет собой важную правовую гарантию, защищающую права и свободы граждан. Он предусмотрен законодательством большинства стран, и как исключение из этого правила рассматривается только возможность привлечения к уголовной ответственности лиц, совершивших преступление на территории другой страны при условии пресечения их преступной деятельности правоохранительными органами этого государства.

6. Поощрение государством приобретения гражданства РФ лицами без гражданства, проживающими на ее территории.

В соответствии с ч. 6 ст. 3 закона лицо без гражданства - это лицо, не являющееся гражданином РФ и не имеющее доказательства наличия гражданства иностранного государства. В тоже время ч. 3 ст. 62 Конституции РФ определяет, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в России правами и несут обязанности наравне с гражданами России, кроме случаев, установленных российским законодательством или международным договором РФ.

Российская Федерация поощряет приобретение гражданства РФ лицами без гражданства, а особенно бывшими гражданами СССР, которые в силу сложившейся в результате распада Союза геополитической ситуации вынужденно стали лицами без гражданства. Так, в соответствии с п. "б" ч. 1 ст. 14 закона для лиц без гражданства, проживавших (проживающих) в государствах, ранее входивших в состав СССР, но не получивших гражданства этих государств, предусмотрен упрощенный порядок приема в гражданство РФ при наличии у таких лиц вида на жительство.

7. Закрепленные в ч. 7 ст. 4 ФЗ «О гражданстве Российской Федера­ции» положения можно назвать принципом преемственности гражданства, поскольку при определении наличия у лица российского гражданства в настоящем или в прошлом следует применять законодательные акты СССР, РСФСР, РФ и международные договоры России и СССР, которые действовали на момент, с которым связывается обладание лица соответствующим гражданством. В прежнем Законе 1991 г. гражданство РФ признавалось (ст. 13) по факту принадлежности к гражданству бывшего СССР и постоянному проживанию на территории РФ на день вступления в силу закона о гражданстве; а состоявшими в гражданстве РФ по рождению считались лица, родившиеся 30.12.1922 г. и позднее и утратившие гражданство бывшего СССР, если родились на территории РФ или если хотя бы один из родителей на момент рождения был гражданином СССР и постоянно проживал на территории РФ. Закон о гражданстве 1991 г., принятый сразу же после распада СССР, был призван создать институт гражданства в России и отделить граждан РФ от граждан отделившихся союзных республик, т.к. в период существования СССР по - существу гражданство союзных республик "поглощалось" гражданством СССР. Существовал единый для всех паспорт гражданина СССР.

Ныне действующий Федеральный закон базируется на положениях прежнего закона о гражданстве РФ и является его правопреемником, поэтому в нем заложен порядок определения гражданства РФ. А определить наличие у лица российского гражданства невозможно без изучения обстоятельств его жизни (даты и места рождения, проживания, и т.д.) и без применения норм законодательства, действовавшего на момент изучаемых фактов.

Как правило, проверка по определению принадлежности к гражданству проводится в случае отсутствия у лица документа, удостоверяющего гражданство РФ (утеря, кража, порча паспорта и т.д.); при возникновении сомнений в подлинности или обоснованности выдачи паспорта гражданина РФ, а также при обстоятельствах, позволяющих предполагать наличие либо отсутствие у лица гражданства РФ. В соответствии с п. 51 Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 14.11.2002 г. N 1325, такая проверка проводится Федеральной миграционной службой, осуществляющей государственную функцию по осуществлению полномочий в сфере реализации законодательства о гражданстве Российской Федерации

Таким образом, при определении принадлежности к российскому гражданству выясняется факт проживания проверяемого лица на территории РФ по состоянию на 06.02.1992 г., т.е. на дату вступления в силу Закона "О гражданстве РФ" 1991 г.

8. Конституционным принципом гражданства является предоставляемая гражданину Российской Федерации воз­можность иметь гражданство иностранного госу­дарства (двойное гражданство) в соответствии с феде­ральным законом или международным договором Российской Федерации.

Двойное гражданство по закону не может возникнуть автоматически. А такие основания появле­ния у гражданина Российской Федерации иностранного граж­данства в жизни бывают нередко: рождение на территории государства, признающего таких лиц своими гражданами, ав­томатическое распространение гражданства мужа на его жену и т. д. Такого рода двойного гражданства российское законо­дательство не признает. Признание двойного гражданства, которое закреплено в Конституции, основывается на определенных условиях: тре­буется ходатайство лица; разрешение на это государства; наличие соответствующего договора Российской Федерации с тем государством, в гражданстве которого состоит или хочет его принять ходатайствующее лицо. Решение о разрешении двойного гражданства принимает Президент Российской Фе­дерации. Граждане Российской Федерации, имеющие также иное гражданство, не могут на этом основании быть ограничены в правах, уклоняться от выполнения обязанностей или осво­бождаться от ответственности, вытекающих из гражданства Российской Федерации.

9. Принципы защиты и покровительства граждан Российской Федерации, находящихся за пределами Рос­сийской Федерации закреплен в Конституции Российской Федерации (ст. 61) и в Законе о гражданстве (ст. 7). В послед­нем закреплено, что государственные органы Российской Фе­дерации, дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, их должностные лица обязаны содействовать тому, чтобы гражданам Российской Федерации была обеспечена возможность в полном объеме пользоваться всеми правами, установленными законодательством государства их пребывания, международными договорами Российской Федерации, международными обычаями, защи­щать их права.

10. Гражданство Российской Федерации основано на от­рицании автоматического его изменения при заключе­нии или расторжении брака гражданином Российской Федерации с лицом, не принадлежащим к гражданству Российской Федерации, а также при изменении граж­данства другим супругом. Этот принцип отражает сущность гражданства как индивидуальной, персональной связи лица с государством, недопустимость автоматического прекращения гражданства без должного волеизъявления лица и соблюде­ния установленного порядка. Кроме того, подобная норма исходит из признания брака равноправным союзом, не допус­кающим безусловного следования жены (мужа) гражданству мужа (жены).

В равной мере, брак, заключенный гражданином Россий­ской Федерации с иностранным гражданином, не предостав­ляет последнему российского гражданства без надлежащей процедуры.