Анализ целей управления государственным имуществом в РФ.
Если государство непосредственно участвует в процессе производства, являясь собственником средств производства и создаваемого продукта, то оно должно определять конечные цели функционирования принадлежащей ему собственности. Эти цели обычно согласуются с принятой стратегией развития страны.
В связи с этим возникает необходимость рассмотреть несколько вопросов: совпадают ли цели управления государственной собственностью в РФ в настоящее время с долгосрочными целями развития страны; какие факторы влияют на выбор целей; какие органы власти определяют цели управления государственной собственностью; учитываются ли при разработке целей управления государственной собственностью особенности российской цивилизации.
Цель – это осознанное, теоретически обоснованное видение на уровне правительства перспектив развития государственной собственности и совокупности мер по их реализации. Цели управления государственной собственностью тесно связаны с идеалами и ценностями власти. Проф. Г.В. Атаманчук писал, что те, кто находится у власти, всегда имеют выбор, как правильно использовать данную им власть: для собственного обогащения или для общественного блага[71]?
Цели управления государственной собственностью вытекают из общих целей развития страны. В России ключевые цели развития страны определяются Президентом, затем они находят отражение в законодательных актах, постановлениях, указах.
Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 года N 683 была утверждена новаястратегия национальной безопасности Российской Федерации, которая отражает национальные интересы и определяет стратегические приоритеты РФ в сферах внутренней и внешней политики, является основой для разработки всех видов экономической политики, в том числе и политики управления государственным имуществом. Среднесрочные цели определяются в ежегодных Посланиях Президента РФ Федеральному собранию.
Рассмотрим более детально, какие цели управления государственной собственностью являются приоритетными в современных правительственных документах.
В новой стратегии национальной безопасности указано, что должна быть усилена роль государства в качестве гаранта прав собственности, а среди важнейших национальных интересов России названы «укрепление обороны страны, обеспечение незыблемости конституционного строя, суверенитета, независимости, государственной и территориальной целостности Российской Федерации»[72].
Среди целей непосредственно касающихся государственной собственности отмечена необходимость «повышения эффективности управления принадлежащими государству активами»[73].
15 апреля 2014 г. Правительством Российской Федерации было принято Постановление № 327 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Управление федеральным имуществом»». Ответственным за выполнение программы является Министерство экономического развития, а соисполнителями – Федеральное агентство по управлению государственным имуществом и Федеральное агентство по государственным резервам. В программе выделено две подпрограммы: 1. Повышение эффективности управления федеральным имуществом и приватизации. 2. Управление государственным материальным резервом.
Основными целями реализации данной госпрограммы применительно к федеральному имуществу является «создание условий для эффективного управления федеральным имуществом, необходимым для выполнения государственных функций органами государственной власти Российской Федерации, и отчуждения федерального имущества, востребованного в коммерческом обороте»[74].
В программе обоснованы принципы, которые положены в основу при определении целей: цель формируется применительно к каждому объекту управления или группе объектов; определяются способы ее достижения и ответственные за результаты управления; регламентирован порядок принятия управленческих решений; разработан механизм контроля за реализацию целей (основной формой контроля является отчет); учет кратко- и долгосрочных целей; предусмотрены конкретные показатели их достижения (например, такие как % уменьшения государственного имущества или % роста доходов от управления имуществом).
Госпрограмма предусматривает два варианта достижения конечной цели управления объектами государственной собственности – разгосударствление или стратегическое развитие. Если при анализе объекта собственности приходили к выводу, что он не соответствует функциям государства, то принималось решение о приватизации объекта. Если объект собственности признается необходимым для выполнения государственных функций, то принимаются конкретные шаги по развитию данного объекта, вовлечению его в коммерческий оборот для привлечения инвестиций или технологической модернизации.
Следует отметить, что данные подходы используются на всех уровнях управления публичной собственностью (государственной и муниципальной), при этом учитываются стратегии и концепции развития российских регионов при определении целей управления. Очень широко при определении целей управления используется проектный метод, по каждому направлению или даже объекту управления составляются планы-графики или дорожные карты. Росимуществом разработаны Методические указания по определению целевой функции управления объектами федерального имущества.
Издан приказ, определяющий порядок работы по целевому назначению имущества[75].
Одна из целей составления всех этих методик и определения целевых функций – это снижение бюджетных расходов на содержание объектов государственной собственности и повышение бюджетных доходов.
На наш взгляд, такая цель управления государственной собственностью, как дальнейшая приватизация объектов государственной собственности противоречит таким долгосрочным целям развития страны как занять лидирующие позиции в международном разделении труда и повысить качество жизни населения. Раньше государство с помощью государственной собственности сглаживало многие социальные противоречия в обществе через систему социальных льгот, бесплатное образование и здравоохранение. В настоящее время в связи с повсеместной коммерциализацией и изменением финансирования бюджетных учреждений государство лишается такой возможности.
В результате проведенного исследования нами выявлены противоречия при разработке и реализации целей управления государственным федеральным имуществом:
Первое противоречие заключается в том, что органы управления в лице Министерства экономического развития и Росимущества планируют увеличить поступление доходов в федеральный бюджет за счет прибыли от объектов государственной собственности (это нашло отражение в планах и программе управления федеральным имуществом), с другой стороны, идет постоянный процесс сокращения всех объектов, находящихся в государственной собственности. Невозможно, сокращая количество объектов собственности, одновременно планировать рост доходов.
Второе противоречие состоит в том, что государство увязывает цели управления государственным федеральным имуществом с выполнением государственных функций органами власти Российской Федерации, и предусматривает отчуждение федерального имущества, востребованного в коммерческом обороте.
Вопрос о функциях государствах весьма спорный. Либеральная концепция предполагает минимальные функции государства. В связи с тем, что экспертами в государственных органах являются представители данного направления, то следствием этих представлений становится минимизация государственной собственности, а это противоречит уже и российским традициям, и современной ситуации в мировой экономике (возрастание угроз со стороны ТНК, кризисное состояние экономики).
Автор полагает, что при разработке целеполагания в системе управления государственной собственностью нарушена связь трех ключевых составляющих цель – средство – результат. На наш взгляд, нельзя конечным результатом управления считать просто уменьшение государственной собственности. Нельзя также в качестве конечной цели управления государственной собственностью считать доход, прибыль, дивиденды, завоевание новых рынков. Это может быть целями деятельности предприятий и организаций с государственной формой собственностью, но не государства. Государство с помощью своей собственности может добиваться следующих целей: интеграция (объединение всех слоев общества и структур управления в единое целое); защита национального суверенитета и территориальной целостности страны, поддержание правопорядка, сохранение контроля над материальными, финансовыми, энергетическими и информационными ресурсами; институализация (закрепление институтов и правил общественной жизни, определение границ законного);создание эталонов и примеров для подражания для всех хозяйствующих субъектов (государственные предприятия и учреждения должны быть образцом поведения для всех хозяйствующих субъектов);сохранение и укрепление нравственности, патриотизма, семьи и национальной культуры; формирование в людях ответственности.