Типы и средства воздействия групп давления

Эффективность воздействия групп давления на власть за­висит от ряда переменных: от средств, используемых организа­цией; от точки приложения усилий; от наличия специализирован­ных органов, способных влиять; от типа вмешательства (косвенное или непосредственное давление на власть).

Разные группы, отстаивающие интересы, по замечанию Г. Алмонда и Д. Пауэлла, используют различные способы ока­зания давленияв зависимости от характера конкретной орга­низации. Добиться от политической власти решений, удовле­творяющих группу давления, можно, например, используя насильственные методы. Обычно подобные средства приме­няют спонтанно возникающие группы (например, стихийные манифестации).

Неформальные и непостоянные группировки осуществляют давление, используя личные связи (семейные, общественные,

местные). Наконец, ассоциативные и институциональные группы предпочитают использовать представительские проце­дуры (например, добиваться избрания их представителей в парламент).

Деление групп давления по средствам воздействия в значи­тельной мере условно, поскольку конкретные организации не замыкаются на каком-то одном, а пытаются использовать весь набор формальных и организационных средств давления (средства массовой информации, партии, законодателей, ад­министрацию и т. д.). Обозначенные каналы коммуникации с политической элитой позволяют группам давления вступать с ней в контакт и влиять на характер и содержание принимае­мых ею политических решений.

Эффективность давления зависит и от точки его приложе­ния.Дело в том, что в политических системах различных стран значение тех или иных элементов, участвующих в принятии конкретных решений, неодинаково. В одних странах центр принятия решений находится в сфере законодательной власти, в других он располагается в структурах исполнительной вла­сти, в третьих немалую роль в этом процессе играют местные органы, обладающие, ввиду их известной автономии, значи­тельными полномочиями и ресурсами.

Знание того, с кем и как необходимо вступать в контакт, что­бы было принято решение, учитывающее интересы группы давле­ния, привело к образованию органов, специализирующихся на способах воздействия. Например, в США людей, входящих в та­кие органы, называют лоббистами, хотя в Европе предпочитают использовать термин «группы интересов». «Лобби» буквально оз­начает «кулуары», «коридор». Лоббизм заключается в том, чтобы в коридорах конгресса или администрации встретить нужного по­литического деятеля или государственного чиновника и побесе­довать с ним по поводу отстаиваемых интересов.

Постепенно «проталкивание» интересов определенных групп привело к образованию специализированных бюро и контор, которые предоставляют свои услуги тем, кто хочет оказать давление на власть. Их услугами пользуются различ­ные министерства и частные организации. Лоббисты осаждают и обхаживают тех политиков, от которых зависит принятие нужного той или иной группе решения; активно участвуют в обсуждении законопроектов, затрагивающих интересы пред­ставляемой ими организации, чтобы на ранних стадиях дис­куссии сформулировать требования к власти.

Возможности групп давления различны. Одни из них пользу­ются авторитетом в обществе, к ним прислушиваются, а потому они могут непосредственно обращаться к тем, кто принимает ре­шения. Другие же группы давления, которые не имеют каналов прямого доступа к элите, вынуждены влиять опосредованно. Пер­воначально они оказывают влияние на общественное мнение, чтобы затем уже оно воздействовало на тех, кто принимает поли­тические решения. В зависимости от характера влияния различа­ют три типа воздействия: воздействие на тех, кто принимает по­литическое решение (т. е. на власть); воздействие на партии, удерживающие или контролирующие власть; воздействие на об­щественное мнение, которое влияет на власть.

В первом случае объектами давления становятся законода­тели, министры правительства, административная элита. Они принимают важнейшие политические решения, которые в разной мере учитывают интересы социальных групп и общно­стей. Преобладание интересов той или иной группы в полити­ческом решении является нормальным явлением. Если есть интересы, значит, они требуют своей реализации. Однако по­скольку возможности групп давления оказывать влияние на принятие решений различны, постольку они используют как открытые средства воздействия, так и скрытые.

Преобладание тайных каналов воздействия на власть не только не позволяет понять логику принимаемых политиче­ских решений, но и расширяет возможности превращения официальной власти в ширму, за которой может действовать теневая власть кланов, мафиозных групп, криминальных структур. Для того, чтобы группы давления выполняли функ­цию отстаивания частных интересов и не превращались в ре­альную власть, в большинстве стран существует законодательство, четко определяющее возможности их открытой деятельности (например, федеральный закон о регулировании лоббизма, принятый в 1946 г. в США).

Группы давления, имеющие доступ непосредственно к тем, кто принимает политические решения, могут воздействовать на них в форме информирования, консультирования или угро­зы. Открытая деятельность групп давления в данном случае основана на принципах согласия и участия.

Для того, чтобы добиться преобладания интересов кон­кретной группы, необходимо проинформировать власть об их наличии. Подробная и аргументированная информация о справедливости требований группы способна изменить точку

зрения официальных лиц, главным образом парламентариев. Во многом убедительность представленных данных обусловли­вается не только внешне объективным и целенаправленно ориентированным характером информации, но и тем, что учи­тывает неискушенность законодателей в технических вопросах предлагаемых законопроектов.

Публичное выражение социальных устремлений в виде требований к власти представляет собой лишь начальную фазу процесса давления. Более непосредственное воздействие на администрацию и правительство группы давления оказывают посредством образования при них консультативных органов(советов экспертов, комитетов, комиссий). Так, в США при правительстве насчитывается две тысячи подобных консульта­тивных организаций. Государственные органы проводят кон­сультации с группами на постоянной основе (образуя посто­янно действующие структуры) либо взаимодействуют по обстоятельствам («круглые столы», встречи с министрами, слушания в парламенте). Результатами подобных контактов являются не только согласованные законопроекты, но и на­значения представителей заинтересованных групп на руково­дящие должности. Самоназначение руководителей групп дав­ления объясняется чаще всего нежеланием власти вызывать недовольство тех организаций, с которыми правительству в любом случае придется в будущем вести переговоры.

Крайней формой открытого давленияна власть является уг­роза либо парламентарию, либо государственному чиновнику. Угроза в адрес законодателя может принимать разные формы, в частности форму принуждения кандидата на выборах вклю­чить в свою программу необходимые группе обязательства; форму предупреждения о возможности начала кампании по перевыборам парламентариев накануне голосования по инте­ресующему законопроекту; форму организации манифестаций перед зданием парламента и т. д. Угроза в адрес государствен­ного служащего может содержать в себе прямое указание на потерю им престижной должности, нарушение его карьеры.

Средства скрытого давлениятакже многообразны: от шан­тажа и коррупции, как его крайних форм, до использования родственных связей. Эффективность тайного воздействия свя­зана с тем, что оно опирается на личные связи, которые члены групп давления имеют в руководящих кругах. Общность среды, языка, интеллектуальных взглядов, манеры поведения в значи­тельной степени облегчают обмен и сближение точек зрения.

Важным фактором власти является широкая сеть друже­ских отношений. Во многом преимущества определенных групп давления связаны с социальным происхождением, со­вместной учебой, наличием материальных ресурсов. Не следу­ет забывать о значении клиентелистских или родственных свя­зей, которые приводят к взаимодействию групп давления и администрации государства. Однако эффективность форм тай­ного воздействия на власть, основанных на «частных отноше­ниях», измерить чрезвычайно трудно.

Достаточно распространенным способом оказания скры­того давления является коррупция.Ее прямые формы (откро­венная покупка голосов, нужных решений) в демократических системах уступают место более изощренным и прикрытым.

Коррупция бывает индивидуальной и коллективной. Инди­видуальная коррупцияпроисходит с помощью небольших по­дарков, благодаря которым добиваются благосклонности поли­тически ответственного лица (это может выражаться в пригла­шениях на отдых, в организации поездок, отпусков). Коллек­тивная коррупцияпроявляется в финансировании партий и избирательных кампаний. Дороговизна избирательных кампа­ний заставляет многих кандидатов обращаться к бизнесу в по­исках средств финансирования. Частные фирмы рассматрива­ют свой взнос как своеобразное помещение капитала в надежде, что будущий законодатель отработает его, предоста­вив им различные льготы (налоговые льготы, льготные креди­ты и т. д.). Многие частные фирмы объединяются для созда­ния организации по распределению средств - она-то и оказы­вает скрытое эффективное давление на партию или кандидатов. Средствами борьбы с подобными злоупотребле­ниями является открытая публичная декларация о расходах на избирательную кампанию; финансирование ее за счет государст­ва; определение пределов затрат в расчете на одного избирателя.

Защита, отстаивание специализированными группами своих интересов может быть опосредованной - путем воздействия на политические партии, контролирующие власть. Возможности групп давления, их авторитет в обществе обусловливают опреде­ленные модели взаимодействия партий с группами интересов.

Модель первая: зависимое положение партии от группы дав­ления.Подобный тип взаимодействия существует в тех случа­ях, когда партия формировалась по инициативе различных объединений (профсоюзов, политических клубов). Подчинен­ное положение партии может быть официально закреплено в ее уставе, а может и камуфлироваться, тщательно скрываться.

В этих условиях политическая партия является филиалом группы давления, зависит от нее. Примером подобных отноше­ний может служить взаимодействие Лейбористской партии с Бри­танским конгрессом тред-юнионов. Сама партия была организо­вана в 1901 г. профсоюзами, кооперативами, страховыми пенсионными фондами и философскими обществами. Принад­лежность устанавливается не к самой партии, а к организации, в которую она входит как коллективный член. Лишь с 1918 г. пар­тия стала открытой для вступления в нее напрямую. Вступившие в партию напрямую составляют всего 15% ее состава, в то время как остальные 85% членов партии пришли из 68 профсоюзов, которые являются членами БКТ. Основная часть ресурсов и чле­нов партии обеспечивается профсоюзами, которые влияют на определение политического курса партии.

Однако не все партии стремятся афишировать свою зави­симость и связи с группами давления. Обычно побочные связи завуалированы.

Модель вторая: зависимое положение групп давления от партий.Данная модель была свойственна для стран «реального социализма». Группы давления оказывались неспособными отстаивать свои особые интересы, поскольку выступали в ка­честве «приводных ремней» в механизме властвовавшей пар­тии. Молодежные, профсоюзные и другие организации по­слушно выполняли указания партии.

Модель третья: равноправное сотрудничество групп давления и партий.В подобных случаях группы давления и партии вы­ступают потенциальными союзниками в решении текущих или долгосрочных целей.

Отстаивать корпоративные интересы можно, прибегнув к силе общественного мнения.Власти вынуждены считаться с этим важным фактором политической жизни, поэтому группе давления необходимо убедить общественное мнение в спра­ведливости требований и устремлений представляемой ею со­циальной группы.

Воздействовать на общественное мнение группа давления может путем пропаганды или информирования. Для этого ис­пользуются как крупные газеты, так и корпоративная пресса. Могущественные группы обычно контролируют солидные из­дания и определяют характер публикаций.

Однако наряду с мирными средствами давления использу­ется принуждение.Это забастовки, насильственные действия (организация массовых беспорядков, террористических актов). Правительство вынуждено реагировать на подобные действия,

характер же ответных действий властных структур определяется, как правило, отношением общественного мнения к требованиям трупп давления и средствам их декларирования. Благоприятное отношение общественного мнения к выдвигаемым группой тре­бованиям может означать отставку правительства, в то время как негативная оценка общественным мнением отстаиваемых органи­зацией интересов служит поддержкой властных структур при про­ведении даже непопулярных мер.

Логические задания и проблемные вопросы

1. В законе о регулировании лоббизма (США, 1946 г.) определяется ста­
тус лоббистских групп: «Любое лицо, которое за вознаграждение или
по иным мотивам занимается деятельностью, имеющей целью воздей­
ствовать на принятие или отклонение Конгрессом Соединенных Шта­
тов какого-либо законодательного акта, должно перед тем, как при­
ступить к каким-либо действиям по достижению указанной цели,
зарегистрироваться у клерка Палаты представителей и секретаря Се­
ната и представить под присягой письменное заявление, в котором
приводятся: фамилия и адрес учреждения регистрируемого лица, фа­
милия и адрес лица, которое его нанимает и в чьих интересах оно вы­
ступает, сроки найма. Сумма вознаграждения, сумма и цели выделен­
ных на расходы средств». Как следует относиться к деятельности
лобби - позитивно или негативно? Сформулируйте достоинства и не­
достатки данной формы представительства интересов.

2. Какие, на Ваш взгляд, лоббистские группы существуют в России?
Приведите примеры их воздействия на государственную власть.

3. Как Вы думаете, почему в России деятельность лобби не имеет право­
вой базы, хотя очевидно ее существенное влияние на политическую
жизнь общества?

4. Для выражения общезначимых и групповых интересов существуют
политические партии. Почему их наличие оказывается недостаточным
и возникают группы давления? Как следует относиться к много­
образию групп давления: позитивно или негативно? Как в этих усло­
виях реализовать «общий интерес»?

5. Французский историк А. Токвиль отмечал, что «в демократических
странах умение создавать объединения - первооснова общественной
жизни; прогресс всех остальных ее сторон зависит от прогресса в этой
области». Насколько справедливо это утверждение? В современной
России зарегистрировано более трех тысяч партий, групп, движений;
можно ли на этом основании считать ее демократической страной?