Демократия как процедура: выборы, модели избирательных систем, референдум, плебисцит.
«Выборы» - это способ наделения властью через волеизъявление тех людей, на которых эта власть затем будет направлена. Именно люди, обладающие соответствующим правом, составляют категорию «избиратели». Как правило, их волеизъявление осуществляется путем голосования – фиксируемых действий, совершаемых по установленной форме и предполагающих проведение подсчета. Однако выборы на очном собрании избирателей, особенно если речь идет о наделении неполитической властью, до настоящего времени могут иногда осуществляться и путем аккламации – возгласов, криков, аплодисментов и других внешних реакций без какой-либо единообразной формы и подсчета.
Именно через процедуру выборов в условиях современной демократии преимущественно происходит согласование интересов, обеспечение политического представительства. Й.Шумпетер, например, вообще полагал, что выборы составляют суть демократии. «Демократия обозначает только то, что народ имеет возможность принять или отвергнуть тех, кто управляет им» – утверждал он (хотя в такой постановке вопроса речь может идти и о рассмотренных выше вариантах референдумов).
Вслед за американским политологом Джин Кирпатрик в современной литературе обычно выделяют следующие критерии демократических выборов: конкурентность, периодичность, представительность, окончательность.
Периодичность означает, что выборы проводятся регулярно, в установленные законодательством сроки; представительность – что круг избирателей достаточно широк и охватывает различные слои общества; окончательность – что итоги выборов не могут быть отменены иначе как вследствие обнаружения нарушений, а победители станут обладателями реальной власти. Однако этим трем критериям формально могут соответствовать и выборы, проводимые в условиях диктатуры – например, в Советском Союзе. Ключевой характеристикой демократических выборов, таким образом, является конкурентность. Согласно Кирпатрик, конкурентность сводится к созданию равных условий для всех участников выборов, в том числе оппозиции. Но парадокс заключается в том, что в силу естественного неравенства участников политического процесса в реальности придать всем выборам конкурентный характер невозможно. Более того, иногда оппозиция отсутствует как таковая, иногда она по тем или иным причинам отказывается от всякой борьбы. Поэтому само понятие «конкурентность» зачастую трактуется по-разному, и речь идет, по сути, не об одном, а о нескольких пересекающихся признаках.
Для граждан другими, помимо выборов, формами участия в политике через голосование являются референдумы, плебисциты и процедуры отзыва ранее избранных на те или иные должности лиц.
Референдум, на котором граждане непосредственно принимают решение по какому-либо вопросу, касающемуся жизни страны, региона или местного сообщества, является наиболее характерным механизмом прямой демократии в современном мире. Сами выборы, которые, с одной стороны так же представляют собой непосредственное волеизъявление граждан, а, с другой, оказываются единственно возможным способом формирования представительных органов власти, часть исследователей относит к механизмам прямой, а часть – к механизмам представительной демократии.
Как отмечает В.Н.Руденко, институты, подобные референдуму, были известны во времена греко-римской античности. Само слово «референдум» впервые было введено в оборот в Швейцария. Еще в XV в. в Бернской республике проводились многочисленные «народные опросы». Однако голосование в ходе их не было всеобщим, а осуществлялось представителями народа.
В современном мире наблюдается общая тенденция к расширению практики реализации института референдума. Согласно данным приводимым В.Н.Руденко, с начала ХХ в. по 1986 г. только в Европе было проведено 365 национальных референдумов. Активно использовался институт референдума в странах Австралии и Океании, некоторых государствах Латинской Америки и Карибского бассейна. После Второй мировой войны в 16 азиатских государствах состоялось 44 референдума, в странах Африки – 88. За этот же период тысячи референдумов были проведены в разных странах мира на региональном и местном уровнях управления. В XIX столетии на общегосударственном уровне в мире проводился менее чем один референдум в год (0,74). Но уже на первое десятилетие ХХ в. приходилось 1,9 референдума в год, на середину 50-х гг. – 8,1, а в 80-е гг. этот показатель достиг 16,8.
Лидерами по числу проводимых референдумов остаются Швейцария и США. Например, в США с президентскими выборами 2004 г. в отдельных штатах было совмещено в среднем от 5 до 15 референдумов. Ключевые проблемы политической жизни и государственного устройства страны в середине - второй половине XX столетия особенно часто выносились на всенародное голосование в Италии.
Определенное сходство с выборами референдумы приобретают тогда, когда та или иная политическая сила, как правило, действующая власть, стремится превратить их в демонстрацию поддержки своей политики избирателями. Иногда на референдум выносится вопрос о том, кто будет осуществлять политическую власть. Примером может служить референдум о продлении срока полномочий действующего президента или действующего состава парламента либо, напротив, об утверждении вынесенного импичмента. Однако, референдум, служа способом решения «кадровой» проблемы, никогда не бывает тождествен выборам, поскольку предполагает очень ограниченное число вариантов ответа на жестко сформулированный организаторами голосования вопрос. По сути речь идет о согласии или не согласии с уже состоявшимся решением Выдвижение же кандидатов на выборах делает набор возможных альтернатив более широким.
Наряду с выборами референдум и плебисцит также являются средствами измерения общественного мнения, причем по гораздо более широкому кругу вопросов. Как отмечает В.Н.Руденко, в международном праве плебисцит нередко рассматривают в качестве формы референдума, в частности, как опрос населения при решении вопроса о принадлежности территории, на которой оно проживает. Расширительная трактовка понятия «плебисцит» предполагает, что речь идет о любом голосовании, которое лишь выявляет мнение избирателей по тому или иному вопросу. Принятие же публично-властного решения в конечном счете принадлежит органу государственной власти или высшему должностному лицу. «Не является в данном случае исключением и институт плебисцита в условиях плебисцитарной демократии, - пишет В.Н.Руденко - когда политические лидеры придают мнению граждан, выраженному в ходе народного опроса, императивный характер … на референдумах отдельные политические вопросы решаются путем принятия решений непосредственно электоратом, тогда как на плебисцитах народ выражает свое мнение относительно выбора, сделанного правительством или руководителем страны».
Совокупность правил, по которым проводятся выборы, называется избирательной системой. Правила эти, установленные законом или другим нормативным актом, регулируют способы подачи голосов и определения результатов голосования, порядок распределения мандатов между кандидатами и/или избирательными объединениями, а также порядок определения даты выборов, выдвижения и регистрации кандидатов и т.п.
Основные различия избирательных систем обусловлены тем, что как само избрание (результат выборов), так и голос избирателя может являться как неделимым, так и дробным. Из этого вытекают и важнейшие варианты классификации избирательных систем. В зависимости от основного принципа подведения итогов голосования, принято выделять мажоритарные и пропорциональные избирательные системы. В зависимости от способа подачи голосов особый тип составляют преференциальные избирательные системы.
Мажоритарные избирательные системы
В основе мажоритарных избирательных систем (их называют еще системами большинства) лежит принцип «победитель получает все». Голосование проводится по округам, в которых кандидаты оспаривают одно или несколько мест. Избранным или избранными (в многомандатных округах) считаются те, кто получит наибольшее число голосов избирателей.
Мажоритарные системы подразделяются на простые и сложные. Простая мажоритарная система предполагает голосование в один тур. Как правило, в таком случае для победы кандидату необходимо набрать простое большинство голосов (на один голос больше, чем ближайший соперник).
При сложной мажоритарной системе для победы первоначально требуется набрать абсолютное (больше, чем все остальные кандидаты вместе взятые) или квалифицированное (например, две трети от числа пришедших или треть от числа зарегистрированных избирателей) большинство голосов. Если этого не происходит (что более вероятно), то проводится второй тур голосования, в который выходят кандидаты, занявшие первое и второе место. Во втором туре может действовать как принцип простого, так и принцип абсолютного либо квалифицированного большинства. Например, предположим, что один из кандидатов во втором туре набрал 48% голосов, другой – 47% и 5% проголосовало против всех кандидатов. Если действует принцип простого большинства, то первый кандидат признается победителем. Если продолжает действовать принцип абсолютного большинства, то выборы считаются несостоявшимися и вся процедура запускается вновь, начиная с выдвижения кандидатов. При вступлении в силу принципа простого большинства кандидат, занявший первое место, считается избранным. Возможны ситуации, когда правила допускают, что во второй тур выходят не два, а большее число кандидатов и предусматривается возможность проведения последующих туров.
Любая мажоритарная система по природе своей абсолютно несправедлива, так как голоса, поданные за непрошедших кандидатов, не имеют никакого значения, по сути, поданы впустую. При простой мажоритарной системе таких голосов в некоторых округах может оказаться абсолютное и даже подавляющее большинство. Сложная мажоритарная система позволяет смягчить эту характеристику, но не меняет ее принципиально.
Исторически мажоритарная система возникла первой, так как является наиболее простой и отражает принцип подчинения меньшинства большинству. Однако осознание недостаточности этого принципа в условиях демократии породило поиски новых подходов к проблеме избрания органов власти.
Пропорциональные избирательные системы
Пропорциональные избирательные системы предполагают, что места в избираемом органе власти должны распределять между политическими силами пропорционально количеству полученных ими голосов. Если этот принцип действует в чистом виде, то партии, или избирательному объединению, получившему на выборах, например, 30% голосов, должно быть предоставлено 30% мест в избираемом органе власти, 17% голосов – 17% мест, 3% голосов – 3% мест и т.д. Квота голосов, необходимых для занятия одного депутатского места называется «избирательный метр» и определяется отдельно на каждых выборах от числа действительных поданных бюллетеней.
В чистом виде пропорциональная система исключает установление каких-либо процентных или количественных барьеров, ограничивающих участие части списков в распределении мест в формируемом органе власти. Если тот или иной список кандидатов набрал какую-то долю голосов достаточную для занятия всего одного депутатского места, это место должно быть предоставлено представителю данного списка. Установление же барьеров означает отступление в сторону принципа мажоритарности. Кроме того, список кандидатов, при действии пропорционального принципа в чистом виде, должен быть закрытым, т.е. кандидаты должны быть расставлены в нем в порядке, в котором они претендуют на избрание, и избиратель не должен быть в силах этот порядок изменить.
При таком подходе количество потерянных, поданных впустую голосов будет ничтожно малым, однако в избранном органе власти окажется представленным большое число различных политических сил и ни одна из них, скорее всего, не будет иметь прочного большинства. Справедливое представительство тем самым может обернуться политической нестабильностью. Кроме того, при использовании пропорциональной системы, как правило, возникают проблемы с решением вопроса о том, какой конкретно депутат должен представлять интересы того или иного конкретного избирателя.