На пути к теории государства

Мы уклонились от проблемы определения государства— отчасти потому, что это очень трудная задача. Кроме того, едва ли стоило браться за эту проблему до тех пор, пока нам не удалось представить полное описание предложенных концептуальных рамок. Начнем с двух требований: теория политики должна объяснить распределение и использование власти, насилия и принуждения внутри общества; теория правления должна объяснить как структуру правительственного аппарата, таки поведение чиновников и иных служащих государства. Теория государства должна включать в себя теорию политики и теорию правительства.

В естественных государствах власть, насилие и принуждение коренятся в господствующей коалиции. Господствующая коалиция ориентируется на угрозу применения насилия, поэтому ей приходится поддерживать баланс между элитами. Таким образом, дисперсия контроля над насилием — основная характеристика коалиционной структуры. Соответственно, формальная структура правительства редко замыкает на себя консолидированный контроль над военной силой. В результате в условиях порядков ограниченного доступа государство состоит отнюдь не только из формальной структуры правления. Могущественные акторы, способные прибегнуть к насилию и принуждению, зачастую никак не пересекаются с формальным правительством.

Признание различий между государством и правительством должно неизбежно повлиять на стратегию улучшения качества управления. Во многих естественных государствах, где правительство лишено монополии на власть, насилие и принуждение, попытки повлиять на стимулы правительственных акторов, скорее всего, упрутся в нехватку политической воли в деле реализации тех целей, которые должны были быть реализованы с помощью этих стимулов. Рычаги, определяющие поведение могущественных членов коалиции, находятся отнюдь не в руках правительства. В подобных ситуациях нет ничего удивительного в том, что внешние акторы, пересекающие границу естественных государств, — например иностранные правительства, международные финансовые организации или же НКО — полагают, что в их интересах усилить одну фракцию в рамках господствующей коалиции путем превращения ее в партнера по переговорам. Подобные вмешательства могут изменить отношения внутри коалиции и дестабилизировать издавна сложившуюся систему отношений. Когда этот внешний актор наконец-то уйдет, то конфигурация государства вновь изменится, не исключено, что она вернется в прежнее состояние. В некоторых редких случаях иностранное манипулирование стимулами естественного государства может оказать необратимое влияние, на саму структуру такого государства.

Если мы установили, что государство, как бы мы его ни понимали, отличается от формального правительства, то от этого мы еще не перешли к адекватной теории государства. Однако можно однозначно сказать, что подобная теория должна отражать факт тесной взаимосвязи между экономикой и политикой в порядках ограниченного доступа. Это подрывает ключевое допущение современной общественной науки, доминирующая парадигма которой выделяет политических и экономических акторов в отдельные, хорошо огороженные пространства. Наиболее качественные экономические и политические исследования посвящены развитому миру, где функционирование рынков и функционирование демократических институтов — очевидно независимые вещи. Обе дисциплины выработали утонченные теории, позволяющие понять очень многое о функционировании рынков и демократических институтов в порядках открытого доступа. Однако обе дисциплины так и не смогли создать теорию, объясняющую, почему рынки и демократические институты могут существовать лишь при соблюдении целого ряда условий. Кроме того, данные дисциплины не способны объяснить тесную историческую связь между развитием рынков и демократии.

Видимая независимость экономических и политических систем в порядках открытого доступа ввела современную общественную науку в заблуждение. В естественных государствах все крупные экономические организации с необходимостью являются политическими. В порядках открытого доступа большие экономические организации концентрируются прежде всего на рынках и затрагивают политику лишь по касательной. Способность фирм в порядках открытого доступа концентрироваться на экономике приводит к видимой независимости рынков от демократии. Эта видимая независимость позволила как экономистам, так и представителям политической науки изучать свои области так, чтобы никак не пересекаться друг с другом. Однако видимая независимость экономических и политических систем — фикция, не имеющая ничего общего с реальностью. На самом деле эти системы переплетены самым тесным образом.

Мы подчеркиваем важность куда более тесно интегрированной политической экономии. При этом мы отнюдь не первые, кто призывает к подобной интеграции, литература по политической экономии последних лет постоянно пополняется новыми и увлекательными работами[246]. Однако наш подход содержит в себе целый ряд новых прозрений, и одно из наиболее важных может быть сформулировано следующим образом: естественные государства не больны. У естественных государств есть своя собственная логика; они не дисфункциональны. Хотя они и менее устойчивы к шокам, они способны изыскивать внутренние резервы для выполнения как минимум двух основных функций любого общества: поддержания стабильности и поддержания порядка. С точки зрения норм и ценностей порядков открытого доступа естественные государства могут представляться коррумпированными, но эта коррупция является существенной частью функционирования социального порядка. Неспособность понять, как именно вполне зримая прямая связь между политическими, экономическими, религиозными и военными привилегиями способствует поддержанию социального порядка, — основное препятствие на пути лучшей политики развития и лучшей общественной науки. Отсюда также следует, что адекватная теория государства в применении к порядкам ограниченного доступа должна признать и объяснить тесную взаимосвязь политики и экономики; эта теория не может быть просто теорией правительства.

Большинство теорий государства считают существование формально определяемого лидера или правителя само собой разумеющимся. Барзель (Barzel, 2001), Буэно де Мескита и коллеги (Bueno de Mesquita et al., 2003), Леви (Levi, 1988), Майерсон (Myerson, 2006), Норт (North, 1981, Ch. 3), Олсон (Olson, 1993; Олсон, 2010) — все эти исследователи полагают, что государство — это единый актор, обладающий монополией на насилие, поведение которого можно изучать [247]. Это в корне неверный подход. Здесь постулируются разделение и специализация политики и экономики, что является существенным моментом процесса перехода. Монополия на насилие, которая характерна для всех правительств открытого доступа, — это современный феномен, отражающий логику пороговых условий и порядков открытого доступа, которые действительно создают консолидированный — и монопольный — контроль над насилием. Взгляд на естественное государство с позиций разных стратегий решения проблемы насилия заставляет нас увидеть эти государства в несколько ином свете.

Мы не стремимся предложить согласованную и прекрасно проработанную теорию государства. Вместо указания на монополию на насилие мы предлагаем сконцентрироваться на следующем тезисе, структуры управления обществом могут быть описаны в терминах организационной сложности. Прогресс от менее сложных структур к более сложным не подразумевает никакой телеологии, так как ничто не толкает общества к созданию более сложных организаций; многие общества движутся как вперед, так и назад. Организационная сложность подразумевает целое множество измерений. К этим соображениям мы прибавляем еще такой фактор, как насилие, обозначая три типа естественных государств: хрупкое, базисное и зрелое. Эти понятия были избраны нами для удобства; мы не предполагаем никакой пошаговой теории развития, которая якобы описывает последовательность процессов в порядках ограниченного доступа.

И тем не менее диапазон внутренних структур действительно предсказуемым образом различается в зависимости от обществ. Ключевым фактором развития в рамках естественного государства является совместная эволюция институциональных опор для организаций, находящихся как внутри, так и снаружи формальной структуры правительства. Хрупкие общества способны обеспечить порядок, лишь допустив расцвет множества общественных организаций. Эти организации нуждаются в институтах, которые бы поддерживали и защищали как их самих, так и контролируемый ими поток благ и услуг. Точно так же развитость жизнеспособных частных организаций увязана с институтами, которые оказывают этим организациям услуги — например, следят за соблюдением контрактных обязательств, а также гарантируют, что государство не станет экспроприировать стоимость, созданную этими организациями. Общественные и частные организации развиваются параллельными и взаимосвязанными курсами.

У политических ученых никогда не было никакого адекватного определения политического развития, среди них не сложилось ничего даже близко напоминающего тот консенсус, к которому пришли экономисты в вопросе экономического развития. Мы предлагаем новый способ мыслить политическое развитие, который предполагает акцент на таких способностях государства, как: поддержание сложных и специализированных организаций, установление обезличенных отношений, обеспечение работы бессрочно существующего государства, а также контроль над дисперсией и использованием насилия в обществе. Каждый из этих элементов возможностей государства существен для перехода от естественного государства к порядку открытого доступа.