Совершенствование деятельности органов

Внутренних дел в обеспечении

Режима особого положения

Необходимость совершенствования управления органами внутренних дел в обеспечении режима особого положения является актуальной проблемой. Она вызывается объективными обстоятель­ствами, связанными с состоянием общественной безопасности в стране.

Во всех звеньях, составляющих общественную безопасность государства, применительно к режиму особого положения природно­го, техногенного и социального характера наблюдается возрастание негативных факторов, что, приводит к росту напряженности в стра­не.

Причины возникновения указанных факторов различны. Они зависят как от внешних, так и от внутренних условий развития обще­ства.

В связи с этим главным направлением развития научной мысли в данной области должно стать не только проникновение в природу экстремальности, но и прогнозирование будущего с целью разработки научно обоснованных рекомендаций по предупреждению возникновения особых условий и их негативных последствий.

На наш взгляд, следует обратить внимание на математиче­ское описание катастроф как скачкообразных изменений, возникаю­щих в виде внезапного ответа системы на плавное изменение внеш­ней среды. К ним относятся следующие:

- постепенное движение в сторону лучшего состояния сразу же приводит к ухудшению. Скорость ухудшения при равномерном движении к лучшему состоянию увеличивается;

- по мере движения от худшего состояния к лучшему соп­ротивление системы изменению ее состояния растет;

- максимум сопротивления достигается раньше, чем самое плохое состояние, через которое нужно пройти для достижения лучшего состояния. После прохождения максимума сопротивления состояние продолжает ухудшаться;

- ­по мере приближения к самому плохому состоянию соп­­ротивление с некоторого момента начинает уменьшаться. Как только­самое плохое состояние пройдено, полностью исчезает сопротивле­­ние, и система начинает притягиваться к лучшему состоянию;

- величина ухудшения, необходимого для перехода в лучшее­состояние, сравнима с финальным улучшением и увеличивается по­мере совершенствования системы. Слаборазвитая система может­перейти в лучшее состояние почти без предварительного ухудше­­ния, в то время как развитая система в силу своей устойчивости на­постепенное, непрерывное улучшение не способна.

Для МВД РФ в условиях режима особого положения актуаль­ны следующие основные задачи:

- обеспечение охраны общественного порядка и борьбы с­преступностью;

- оказание содействия иным структурам жизнеобеспечения­людей в осуществлении своих функций;

- участие в спасении граждан и материальных ценностей.­Каждое из указанных направлений может быть поделено на

более мелкие. В ведомственных нормативных актах они обозначены и сгруппированы следующим образом:

1) пресечение массовых беспорядков в населенных пунктах;

2) пресечение массовых беспорядков в местах лишения сво­­боды и учреждениях исполнения наказания;

3) розыск и задержание вооруженных преступников;

4) ликвидация бандитских формирований;

5) пресечение захвата военных объектов;

6) освобождение заложников;

7) участие в предупреждении и пресечении захвата воздуш­­ных судов и иных актов незаконного вмешательства в деятельность­гражданской авиации;

8) участие в пресечении террористических актов;

9) участие в ликвидации чрезвычайных ситуаций природного­и техногенного характера.

Эффективное решение вышеназванных задач во многом за­висит от успешного управления силами и средствами органов внут­ренних дел, основными недостатками которого в настоящее время являются:

- ­громоздкость структуры аппарата управления центра и ма­­ломощность низовых управленческих звеньев в горрайлинорганах­внутренних дел;

- параллелизм и дублирование функций управления в центре­и на местах, превращающих работу системы вхолостую, увеличи­­вающих документооборот и обрастание второстепенными планами;

- множественность внутриаппаратных согласований;

- смешивание управленческих и исполнительских функций на­верхних и нижних уровнях управления;

- низкий профессионализм сотрудников аппарата управ­­ления;

- слабое взаимодействие внутрисистемных подразделений и­низкий уровень внесистемных контактов;

- отсутствие целевых специально подготовленных структур,­способных в автономном режиме, в обстановке отрыва от пунктов­постоянной дислокации успешно решать поставленные задачи.

Все указанные обстоятельства затрудняют выполнение по­ставленных задач. В качестве иллюстрации можно привести недос­татки в обеспечении охраны общественного порядка и безопасности во время акции протеста студентов в Екатеринбурге (апрель 1998 г.), вызвавшей большой общественный резонанс.

Вот некоторые из них, выявленные в процессе анализа и оценки происшедшего:

- не были внесены соответствующие предложения в органы­исполнительной власти о порядке проведения указанной акции и от­­ветственности организаторов и участников за его нарушение, о вы­­делении соответствующей территории, изменении режима до­­рожного движения (п. 1 указания МВД РФ от 12 апреля 1998 г. №­212);

- подготовка велась без прогноза возможного осложнения­обстановки;

- с организаторами планируемого мероприятия не была от­­работана схема действий на период проведения митинга и в случае­осложнения обстановки;

- не был осуществлен комплекс оперативно-поисковых и­профилактических мероприятий по выявлению лиц, вынашивающих­намерения совершать групповые нарушения общественного поряд­­ка, зачинщиков (и подстрекателей) и документированию нарушений­закона;

- ­ сотрудники ОМОН не были психологически подготовлены к­действиям в случае осложнения обстановки и активного противо­­действия со стороны правонарушителей, что привело к необосно­­ванному применению силы и специальных средств при вытеснении­собравшихся от Дома правительства области;

- оперативный штаб ГУВД области несвоевременно реагиро­­вал на складывающуюся обстановку, неправильно оценил ситуацию,­неверно расставил силы и средства (резервы), не предусмотрел их­мобильность при выдвижении к местам осложнения обстановки;

- не были приняты меры по оцеплению периметра здания­Дома правительства области и установке металлических огражде­­ний;

- разъяснительная работа среди студентов на подступах к­Дому правительства проведена на низком уровне, без привлечения к­ней авторитетных людей, ректоров, преподавателей, руководителей­города и области.

Следует отметить, что действия органов внутренних дел могли быть гораздо успешнее, если бы были своевременно решены следующие задачи:

1. Просчитаны возможности правоохранительных структур,­моральные и материальные последствия готовящейся акции, учтен­возможный общественный, включая международный, резонанс и­приняты с учетом этого соответствующие превентивные меры.

2. Обеспечена готовность сил и средств к действиям в об­­становке, резко отличающейся от обычной, с криминологической,­этнографической, экономической, политической позиций, а также с­учетом негативного отношения значительной части коренного на­­селения и местных правоохранительных органов к деятельности­федеральных сил в указанном регионе.

3. Создана система организации непрерывного и надежного­управления (и связи) подразделениями, привлекаемыми к вы­­полнению служебно-боевых задач в особых условиях, тесного взаи­­модействия, как внутреннего, так и внешнего.

4. Обеспечена надежная информационная поддержка дей­­ствий правоохранительных органов, в частности органов внутренних­дел, средствами массовой информации.

5. Отработаны новые организационные и тактические схемы­проведения специальных операций с учетом прежнего опыта

6. ­Решены вопросы правового обеспечения действий сило­­вых структур в указанной обстановке, правовой защищенности их­личного состава при выполнении оперативно-служебных задач. В­этих целях должны были быть внесены соответствующие изменения­и уточнения в Закон РФ «О милиции», Закон РФ «Об оперативно-­розыскной деятельности», Закон РФ «О внутренних войсках МВД­Российской Федерации», Закон РФ «О защите населения и террито­­рий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характе­­ра», Закон РСФСР «О чрезвычайном положении», в Положение о­Министерстве внутренних дел Российской Федерации, а также в За­­кон РФ «Об основах государственной службы Российской Феде­­рации», предусмотрев в них обязательную подготовку глав ад­­министраций всех уровней по проблемам предотвращения и ликви­­дации последствий социальных, в частности, вооруженных конфлик­­тов.

7. Четко определены границы действий органов внутренних­дел с учетом их правового положения, места и роли этого государ­­ственного института в выполнении поставленных перед силовыми­структурами задач.

Указанные меры являются особенно значимыми для дея­тельности не только правоохранительных структур, но и многих дру­гих органов исполнительной власти.

Все вышеизложенное позволяет обозначить два основных направления совершенствования управления органами внутренних дел в условиях режима «особого» положения:

1) совершенствование системы управления;

2) совершенствование процесса управления.­Совершенствование системы управления органами внутрен­­них дел в условиях «особого» положения включает:

- разработку, экспериментальную апробацию и внедрение наиболее эффективных организационных структур на всех уровнях управления. Таковыми в настоящее время являются штатные и опе­ративные штабы и их внутриструктурные подразделения. Основные их недостатки проявляются в отсутствии прочных межструктурных связей (внутренних и внешних) и должных профессиональных навы­ков штабной деятельности, профессионализма в работе. Очевидно, требуются время и большие усилия, чтобы штабы приобрели не только опыт, но и авторитет среди сотрудников органов внутренних дел. Кроме авторитета власти им необходима власть авторитета;

­1

­

- уточнение функций подразделений штатных и оперативных­штабов на этапах обеспечения готовности к действиям в особых ус­­ловиях и в процессе решения оперативно-служебных и служебно-­боевых задач, устранение элементов параллелизма и дублирования­в их работе;

- создание группировок сил и средств, способных в авто­­номном режиме в отрыве от пунктов постоянной дислокации успеш­­но решать задачи повышенной сложности по обеспечению правопо­­рядка и законности в стране (типа ОМОН, СОБР, ОСН);

- создание единой отраслевой автоматизированной системы­управления ОВД и ВВ в особых условиях с использованием имею­­щихся локальных сетей ПЭВМ;

- улучшение профессионального отбора, подготовки, обуче­­ния и воспитания кадров для действий в особых условиях, отказ от­принципа «каждой сестре по серьге» и переход к принципу «побеж­­дает лишь умелый», к четко выраженной дифференциации в подбо­­ре и подготовке кадров;

- улучшение материально-технического положения подраз­­делений специального назначения, их перевооружение современной­техникой, средствами связи, оружием;

- совершенствование правового обеспечения деятельности­ОВД и ВВ в особых условиях: вхождение в международное правовое­поле, разработка и уточнение нормативных актов по наиболее акту­­альным проблемам деятельности ОВД и ВВ в особых условиях при­­родного, техногенного и социального характера.

Совершенствование процесса управления органами внутрен­них дел в условиях особого положения предполагает решение трех основных задач:

- улучшение обеспечения подготовки сил и средств к дей­­ствиям в названных условиях;

- повышение качества управления группировкой сил и­средств непосредственно при наступлении и протекании особых ус­­ловий;

- рационализацию управления силами и средствами при­обеспечении ликвидации последствий особых условий.

При решении задачи улучшения обеспечения подготовки сил и средств к действиям в особых условиях основное внимание долж­но быть обращено на повышение уровня анализа оперативной об­становки и ее прогнозирования; корректировку ранее разработанных

9-580 129

­планов действий в обозначенных условиях; систематическую про­верку состояния и уровня готовности сил и средств; повышение уровня работы оперативных штабов на данном этапе с учетом вида и характера прогнозируемых особых условий.

Повышение качества управления группировкой сил и средств непосредственно при наступлении и протекании особых условий включает: улучшение сбора и анализа информации о возникших особых условиях, месте и характере их протекания, действиях орга­нов внутренних дел, принимаемых решениях по стабилизации поло­жения, состоянии связи и организации взаимодействия используе­мых сил и средств, осуществлении скрытого управления.

Не должны оставаться без внимания и вопросы улучшения организации тылового и технического обеспечения, воспитательной работы, оказания помощи пострадавшим, учета потерь личного со­става, боевой техники, оружия и других специальных средств. Важ­ным является также повышение уровня информирования различных (включая вышестоящие) инстанций о складывающейся обстановке и принимаемых мерах.

Рационализация управления силами и средствами при обес­печении ликвидации последствий особых условий предполагает ак­центирование усилий на следующем: организации охраны об­щественного порядка в период ликвидации последствий чрез­вычайных происшествий, вызвавших наступление особых условий; содействии иным структурам, участвующим в ликвидации негатив­ных последствий; организации сбора и возвращения личного соста­ва в места постоянной дислокации; анализе и оценке действий лич­ного состава; разработке и организации выполнения мероприятий по повышению готовности сил и средств к действиям в особых услови­ях с учетом проведенной работы; организации изучения и расследо­вания причин и условий, вызвавших названную обстановку (усло­вия); информировании населения, средств массовой информации и вышестоящих инстанций о происшедшем событии (особых услови­ях), его причинах и действиях органов внутренних дел; организации мероприятий по недопущению повторения особых условий, которые могут быть предотвращены.

Названные мероприятия, безусловно, не являются исчерпы­вающими. Они скорее служат лишь ориентиром, направлением в работе органов внутренних дел. С их учетом следует разрабатывать

­и осуществлять конкретные меры с учетом вида особых условий и региональных особенностей оперативной обстановки.

Перечисленные меры связаны с явлениями социального свойства и главным образом криминального характера. К их числу, помимо описанных выше проявлений межэтнического характера, можно отнести этноэгоизм, этноцентризм и шовинизм, появляющие­ся в деятельности некоторых национальных общественных форми­рований сепаратистского толка и создающих благоприятные условия для межнациональных конфликтов.

Сюда же можно отнести массовую миграцию и неуп­равляемый характер воспроизводства рабочей силы в ряде ре­гионов страны как следствие распада СССР, провалов нацио­нальной и экономической политика России и стран СНГ, распростра­нение и эскалацию конфликтных ситуаций на национально-этнической почве.

Особую опасность представляет угроза криминализации об­щественных отношений, включая такой вид преступности, как терро­ризм. Именно преступность является в настоящее время одной из главных составляющих, формирующих и образующих особые усло­вия в обществе.

Как справедливо отмечается в Концепции национальной безопасности Российской Федерации, преступный мир, по существу, бросил вызов государству, вступив с ним в открытую конкуренцию, посягает на национальную безопасность нашей страны.

Поэтому борьба с преступностью и коррупцией носит не только правовой, но и политический характер. Это борьба за право жить не в особых, а в нормальных условиях, позволяющих обществу поступательно развиваться, совершенствовать свои демократиче­ские институты, без насилия решать возникающие в процессе эво­люции проблемы.

Однако состояние и уровень преступности в настоящее вре­мя таковы, что не позволяют рассчитывать в ближайшее время на улучшение обстановки.

Прогноз развития криминальной ситуации свидетельствует не только о дальнейшем увеличении общего числа совершаемых преступлений, но и о возрастании количества отдельных наиболее тяжких деликтов, таких, как убийства, разбойные нападения органи­зованных преступных формирований, захваты заложников, преступ­ления, совершаемые с помощью оружия и взрывчатых веществ

­Особенностью криминальной ситуации в стране является, как отмечалось, и то, что в последние годы резко увеличилось коли­чество террористических актов, совершаемых с помощью взрывных устройств (до 1990 года такие преступления совершались крайне редко). Именно они чаще всего создают особые условия и способны «взорвать» обстановку, вызвать массовые волнения среди населе­ния.

Все это заставляет не только по-иному оценивать используе­мые ранее приемы и способы борьбы с преступностью, но и вносить существенные коррективы в общую систему управления органами внутренних дел и прежде всего применительно к особым условиям обстановки.

Осуществляемые в настоящее время меры по совершенст­вованию организационной структуры МВД РФ направлены на реше­ние именно этой задачи.

­Глава IV. АДМИНИСТРАТИВНО • ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ВОЕННОГО ПОЛОЖЕНИЯ

§ 1. Понятие, содержание и правовые основы введения режима военного положения

В современной юридической литературе военное положение трактуется как особый правовой режим, вводимый при чрезвычайной обстановке и характеризующийся установлением чрезвычайных мер в интересах обороны государственной безопасности или для обес­печения общественного порядка¹. Отмечается также, что режим во­енного положения вводится всегда по решению уполномоченного органа государственной власти при обстоятельствах, связанных с возникновением военных действий или угрозой агрессии, как в от­дельных местностях страны, так и на всей ее территории.

В административном праве под режимом военного положе­ния понимается установление на основании законов военного вре­мени повышенной ответственности за неподчинение приказам и распоряжениям военных властей, а также введение комплекса мер, связанных с ограничением прав граждан и установлением дополни­тельных обязанностей различного характера².

По мнению С.Н. Бабурина, исследование сущности и призна­ков режима военного положения является составной частью про­блемы территориальных режимов государств в целом³ и потому ак­туально. Административно-правовой институт режима военного по­ложения имеет глубокие исторические корни в военном законода­тельстве большинства зарубежных стран. Эволюция данного режи­ма в средневековой Европе проходила в два этапа. Первый этап оз­наменовался появлением осадного положения, а второй - военного положения. Эти режимы продолжительное время не регламентиро-

См., например: Большой юридический словарь / Под ред. А Я Сухарева. В.Д. Зорькина, В.Е. Крутских. - М., 1997. С. 92-93.

См.: Там же; Додонов В.Н., Румянцев О.Г. Энциклопедический юридиче­ский словарь. - М., 1996. С. 43; Юридический энциклопедический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева. - М., 1984. С. 44.