Порядок, цели и основания введения чрезвычайного положения

Приступая к анализу проблематики административно-правового режима чрезвычайного положения, представляется необ­ходимым детально рассмотреть некоторые его аспекты, имеющие существенное значение. В частности, - это цели, основания и поря­док введения чрезвычайного положения.

Специальные меры, применяемые при наступлении экстре­мальных условий, известны в практике большинства стран мира. Подобные меры направлены прежде всего на обеспечение нор­мального функционирования государственных и общественных ин­ститутов. В зависимости от конкретного характера экстремальных обстоятельств и других факторов указанные меры могут называться по-разному: «чрезвычайное положение», «военное положение», «осадное положение», «особое положение» и т.д.

Объединяющим признаком для рассматриваемых мер слу­жит то, что они вводятся при наступлении внутренней или внешней угрозы.

В связи с этим обратимся к семантике термина «угроза». В русском языке слово «угроза» означает возможную опасность¹, а также «намерение нанести физический, материальный и иной вред общественным или личным интересам»². Таким образом, можно сделать вывод, что угрозой в рассматриваемом контексте является возможность причинения ущерба государственному суверенитету, конституционному строю, территориальной целостности, общест­венной безопасности, нормальному функционированию государст­венных и общественных институтов, жизни и здоровью населения страны.

Внешняя угроза представляет собой опасность причинения вреда со стороны одного или нескольких государств или межгосу­дарственного союза. Обычно подобная опасность выражается в

­ ¹ См.: Ожегов СИ. Словарь русского языка. - М., 1983. С. 733.

² Большой энциклопедический словарь. - М., 2000. С. 1242.

4*

­51

­форме экономического давления, иных санкций, вооруженной агрес­сии.

С позиций административно-правового исследования наи­больший интерес представляет внутренняя угроза.

Внутренняя угроза государству, как правило, заключается в трех факторах, природном, техногенном и социальном. Подобное деление факторов внутренней угрозы используется и в Законе РСФСР «О чрезвычайном положении» в качестве оснований для его введения.

Необходимо отметить, что под понятием «чрезвычайное по­ложение», по нашему мнению, должна пониматься прежде всего форма реагирования государства на конкретные экстремальные об­стоятельства.

Обратимся к целям введения режима чрезвычайного поло­жения. В соответствии со ст. 2 Закона РСФСР «О чрезвычайном по­ложении» цель введения режима чрезвычайного положения заклю­чается в «скорейшей нормализации обстановки, восстановлении за­конности и правопорядка, устранении угрозы безопасности граждан и оказании им необходимой помощи»¹. В Указе Президента Россий­ской Федерации «О введении чрезвычайного положения в городе Москве»² в качестве цели введения чрезвычайного положения ука­заны защита гражданского населения и пресечение массовых бес­порядков, сопровождающихся насилием. В Проекте федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении»³ говорится,

¹ См.: Закон РСФСР «О чрезвычайном положении» // Ведомости РСФСР. 1991. №22. Ст. 773. ^гСААПРФ. 1993. №40.

³ Необходимо отметить, что проектов федерального конституционного зако­на «О чрезвычайном положении» было несколько. Пристального внимания из них заслуживают, по нашему мнению, проект, внесенный в порядке зако­нодательной инициативы Президентом Российской Федерации Б.Н. Ельци­ным 22 мая 1997 года, и проект, направленный на рассмотрение Государст­венной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в порядке за­конодательной инициативы группой депутатов (Воробьевым Э.А., Похмел­киным ВВ., Степашиным СВ., Юшенковым С.Н.) 11 апреля 2000 года. С нашей точки зрения указанные проекты разнятся между собой в основном порядком изложения статей и некоторыми другими особенностями, которые не имеют принципиального значения. В связи с этим, по ходу изложения, нами не уточняется,какой именно из проектов федерального конституцион­ного закона «О чрезвычайном положении» используется в конкретном слу­чае.

­что целями введения чрезвычайного положения являются устране­ние обстоятельств, послуживших основанием для его введения, обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, основ конституционного строя, интересов общества и государства, восста­новление законности и правопорядка, нормализация обстановки на соответствующей территории.

Основываясь на положениях Конституции Российской Феде­рации, представляется возможным констатировать, что цель введе­ния режима чрезвычайного положения - обеспечение безопасности граждан и защита конституционного строя. Поэтому в экстремальных условиях органы государственной власти принимают чрезвычайные меры.

Вместе с тем необходимо отличать понятие «устранение уг­розы безопасности» от понятия «нормализация обстановки и вос­становление законности». В частности, причины, породившие необ­ходимость принятия чрезвычайных мер, могут быть нейтрализованы достаточно быстро. Однако разрешение социальных коллизий и приведение нормативно-правовых актов в соответствие с новыми реалиями занимает значительно больше времени.

Цель введения режима чрезвычайного положения во многом определяет его содержание. Так, согласно ст. 2 Закона РСФСР «О чрезвычайном положении» целью введения чрезвычайного положе­ния является скорейшая нормализация обстановки, восстановление законности и правопорядка, устранение угрозы безопасности граж­дан и оказание им необходимой помощи.

Режим чрезвычайного положения вводится для защиты госу­дарственного и общественного строя, прав и интересов граждан от угрожающих им различного рода внутренних посягательств. Отсюда цель введения режима чрезвычайного положения заключается в ли­квидации потенциальной возможности возникновения или рецидива любой чрезвычайной ситуации.

Представляется необходимым сразу уточнить, что под чрез­вычайной ситуацией нами понимается система конкретных экстре­мальных обстоятельств, возникающих вследствие неблагоприятного воздействия факторов природного, техногенного, политического, во­енного и иного социального характера. В условиях режима чрезвы­чайного положения органам государственной власти предоставля­ются особые полномочия, которые необходимы для нормализации сложившейся обстановки, восстановления законности и правопоряд-

­ка, устранения обстоятельств, послуживших основанием для введе­ния указанного режима на соответствующей территории.

Вопрос о необходимости введения режима чрезвычайного положения решается в зависимости от конкретных обстоятельств, сложившихся на той или иной территории, государства в целом. Вместе с тем, как справедливо отмечает В.М. Гессен, «каковы бы ни были широки полицейские полномочия чрезвычайной власти, эти полномочия не должны выходить за пределы той цели, ради которой объявляется исключительное положение»¹.

В Проекте федерального конституционного закона «О чрез­вычайном положении» в качестве обстоятельств, которые могут по­служить основаниями для введения режима чрезвычайного поло­жения, указываются:

1. Чрезвычайные ситуации социально-политического и кри­миногенного характера, выразившиеся в попытках захвата или при­своения власти, насильственного изменения конституционного строя или его основ; террористические акты, блокада отдельных местно­стей; массовые беспорядки; межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насилием, угрожающие жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности государственных и общественных институтов.

2. Чрезвычайные ситуации техногенного, экологического и природного характера, в том числе эпидемии и эпизоотии, сложившиеся в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущих повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения, требующие масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ..

В ст. 4 Закона РСФСР «О чрезвычайном положении» указы­ваются следующие обстоятельства, могущие служить основаниями для введения режима чрезвычайного положения:

а) социальные конфликты криминогенного характера, такие, как «попытки насильственного изменения конституционного строя, массовые беспорядки, сопровождающиеся насилием, межнацио­нальные конфликты, блокада отдельных местностей, угрожающие

¹ Гессен В.М. Исключительное положение. - СПб., 1908. С. 101. 54

­жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности госу­дарственных институтов»;

б) природные и техногенные катастрофы: «стихийные бедст­вия, эпидемии, эпизоотии, крупные аварии, ставящие под угрозу жизнь и здоровье населения...».

Представляется, что в Проекте федерального конституцион­ного закона о чрезвычайном положении перечень обстоятельств, по­служивших основаниями для введения режима чрезвычайного по­ложения, является более полным и учитывает опыт, появившийся в России за последнее десятилетие.

Чрезвычайные ситуации могут возникать в самых разнооб­разных сферах государственно-социальной деятельности. Спектр их сущности и внутреннего содержания необычайно широк. В каждой сфере общественной жизни чрезвычайная ситуация того или иного рода конкретизируется применительно к окружающим условиям. Ис­ходя из сферы жизнедеятельности и проведенной нами системати­зации конкретных оснований и условий введения режима чрезвы­чайного положения в разные годы и в различных регионах россий­ского государства их можно подразделить на следующие группы:

- В сфере деятельности органов законодательной (представительной) и исполнительной власти:

а) органы местного самоуправления не обеспечивают надлежащее осуществление своих функций;

б) блокируется выполнение решений федеральных органов государственной власти, предпринимаются попытки насильственного изменения установленного конституционного строя.

- В хозяйственной сфере:

а) организация забастовок; прекращение работы предприятий, в том числе связанных с жизнеобеспечением населения;

б) перебои в снабжении продуктами, водой, электричеством, газом; прекращение работы транспорта.

- В социально-политической сфере:

а) значительная активизация деятельности националистических и сепаратистских объединений различного толка, подрывных групп;

б) разжигание национальной розни и вражды, втягивание в­противоборство широких слоев населения;

в) эскалация напряженности в обществе;

­- В сфере охраны правопорядка и обеспечения обществен­ной безопасности:

а) массовые погромы, поджоги, убийства и другие беспоряд­ки, охватывающие весь регион в целом;

б) блокирование работы правоохранительных органов; за­хват заложников из числа сотрудников правоохранительных органов;

в) постоянная угроза жизни, здоровью населения и сотрудни­ков правоохранительных органов¹.

Согласно ст. 38 Закона РСФСР «О чрезвычайном положе­нии» чрезвычайное положение не может иметь целью изменение Конституции и законов России, а также изменение состава выбор­ных органов государственной власти.

В соответствии с названным Законом основания введения режима чрезвычайного положения можно разделить на два блока:

а) попытки насильственного изменения конституционного­строя;

б) природно-техногенные катастрофы.

В первом случае чрезвычайная ситуация может носить как реальный, так и потенциальный характер. Во втором случае, как правило, можно говорить только о реальной угрозе, которая способ­на, вместе с тем, усиливаться по мере развития экстремальной си­туации.

Если возникшие на той или иной территории социальные конфликты сопровождаются насилием, блокадой деятельности госу­дарственных органов, то это означает, что реальная угроза общест­ву и государству возникла и требуется в кратчайшие сроки принять решение о введении или не введении режима чрезвычайного поло­жения. С.Г. Хазанов отмечает по этому поводу, что «неизбежность угрозы при социальных конфликтах просчитать на основе физиче­ских и физиологических законов природы невозможно. Здесь вывод о неизбежности во многом зависит от субъективной оценки ситуации тем или иным органом государственной власти. Но в любом случае чрезвычайное положение не может быть введено или продолжено на основании возможной, потенциальной угрозы безопасности граж­дан. Такая угроза означает отсутствие чрезвычайной ситуации, а

Подобная классификация в той или иной мере поддерживается рядом ав­торов. В частности, схожее мнение высказывалось в работах С.А. Аникиен-ко, Б.М. Емельянова, Б.П. Кондрашова, С.Г. Хазанова и других ученых-пра­воведов, занимавшихся данной проблематикой. 56

­значит, возможность и необходимость применять обычные юридико-управленческие средства»¹.

Грань между рассматриваемыми разновидностями угрозы, возникающей при социальных конфликтах, может быть малозамет­ной для органов или должностных лиц, принимающих соответст­вующее решение. Поэтому режим чрезвычайного положения может быть введен с существенным запозданием, что, как показывает практика, влечет за собой гибель людей, значительные материаль­ные потери. В качестве примера можно привести экстремальные си­туации в Ингушетии и Северной Осетии в 1992 году и в Москве в 1993 году.

Вместе с тем режим чрезвычайного положения может дей­ствовать сверх реально необходимого срока. При этом основанием выступает тезис о том, что ситуация на той или иной территории до конца не стабилизировалась, отмена режима чрезвычайного поло­жения может вновь спровоцировать экстремальную ситуацию².

Система указанных в п. «а» ст. 4 Закона РСФСР «О чрезвы­чайном положении» социальных факторов не до конца логична. Как справедливо отмечает С.Г. Хазанов, необходимо разработать типо­логию социальных конфликтов, возникновение которых влечет за собой введение чрезвычайного положения. В частности, им выделя­ются насильственные столкновения между:

- различными социальными группами населения;

- социальной группой населения и органами охраны правопорядка;

- силами и средствами органов государственной власти раз­личных субъектов Федерации, субъекта Федерации и федеральных органов власти с вовлечением в конфликт населения соответствую­­щей территории или без такового³.

Как правило, при любой разновидности социального кон­фликта имеет место угроза правопорядку и общественной безопас­ности, здоровью и жизни населения. Непосредственная угроза безо­пасности государства появляется лишь в тех ситуациях, когда пре-

Хазанов С.Д. Правовое регулирование чрезвычайного положения в Рос­сийской Федерации: Автореф. дис... канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 1996.

См. подробнее: Аникиенко С.А. Административно-правовой режим чрезвы­чайного положения, вводимого в связи социальными конфликтами: Авто­реф. дис...канд. юрид. наук. - М., 1994.

См.: Хазанов С.Д. Указ. раб.

­следуется цель прекращения функционирования органов государст­ва, захват власти в государстве, изменение территориальной цело­стности страны.

Степень угрозы безопасности во многом определяет систему чрезвычайных мер управленческого характера, которые в данный момент являются необходимыми для устранения обстоятельств, вы­звавших появление угрозы.

Существенное значение при рассмотрении оснований введе­ния режима чрезвычайного положения имеет то обстоятельство, что реальная и непосредственная угроза основам конституционного строя и безопасности граждан не может быть устранена без приме­нения чрезвычайных мер. Необходимо отметить, что далеко не все последствия событий и явлений, указанных в ст. 4 Проекта феде­рального конституционного закона «О чрезвычайном положении» и аналогичной статьи Закона РСФСР «О чрезвычайном положении», обусловливают обязательное введение режима чрезвычайного по­ложения. Фактически одни виды чрезвычайных ситуаций могут быть ликвидированы путем проведения экстренных мероприятий органи­зационного характера. Другие - успешно разрешаются в ходе реали­зации различных режимов особого положения. В крайне «тяже­лых» случаях необходимо введение чрезвычайного положения. Только тогда временное ущемление прав граждан может быть оп­равдано.

В пользу сказанного выше говорит и классификация чрезвы­чайных ситуаций, данная в Положении о классификации чрезвычай­ных ситуаций природного и техногенного характера (утверждено по­становлением Правительства Российской Федерации от 13 сентября 1996 г. № 1094)¹. В частности, в нем говорится о том, что чрезвы­чайные ситуации классифицируются в зависимости от количества людей, пострадавших в этих ситуациях, людей, у которых оказались нарушены условия жизнедеятельности, размера материального ущерба, а также границы зон распространения поражающих факто­ров чрезвычайных ситуаций.

В соответствии с названным Положением чрезвычайные си­туации подразделяются на локальные, местные, территориальные, региональные, федеральные и трансграничные.

¹ СЗ РФ. 1996. № 39. Ст.4563.

­Разрешение вопроса о необходимости введения режима чрезвычайного положения находится в зависимости прежде всего от оценки тяжести чрезвычайной ситуации Президентом Российской Федерации и Советом Федерации Федерального Собрания Россий­ской Федерации. При этом, указанные органы могут по разному от­носиться к необходимости введения режима чрезвычайного положе­ния в конкретной чрезвычайной ситуации. В качестве примера мож­но привести случай, когда Совет Федерации в 1995 году не утвердил Указ Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения в Республике Северная Осетия и Ингушской Республике.

Во многом подобное положение обусловливается слабой теоретической разработкой вопроса о реальных основаниях, кото­рые указывают на необходимость введения режима чрезвычайного положения.

Представляется, что такая необходимость должна оцени­ваться по содержанию конкретной чрезвычайной ситуации.

В частности, чрезвычайная ситуация социального характера должна рассматриваться в качестве основания для введения режи­ма чрезвычайного положения по следующим аспектам:

1. Возникновение существенной угрозы общественной безо­пасности, жизни и здоровью населения, появление возможности на­рушения условий жизнедеятельности людей, уничтожения имущест­ва различных форм собственности.

2. Характеристика поражающих факторов:

- число участвующих в столкновениях людей;

- применение ими оружия;

- значительное количество пострадавших;

- парализованность работы государственных органов, обще­­ственных организаций и учреждений и т.д.

В подобных ситуациях, по нашему мнению, необходимость введения режима чрезвычайного положения очевидна. Определен­ное ограничение прав граждан в данном случае оправдано тем, что действиями государства предотвращается значительно больший Ущерб интересам населения. При этом действительно необходимы исключительные меры. Следует согласиться с мнением Ю.А. Тихо­мирова о том, что «острое противостояние сторон, сопровождаю­щееся вооруженным столкновением, свидетельствует об исчерпан-

­ности юридических средств, хотя закон всегда должен быть гасите­лем пожара»¹.

Представляется, что создание закрытого исчерпывающего перечня ситуаций, служащих основаниями для введения режима чрезвычайного положения, нецелесообразно. В юридической лите­ратуре по этому поводу существуют различные точки зрения. Их можно условно разделить на две группы:

1. Правоведы, считающие, что детальное и исчерпывающее перечисление оснований, влекущих введение правового режима чрезвычайного положения, даст возможность не допустить произвола государственной власти.

2. Ученые, утверждающие, что исчерпывающий перечень не позволит адекватно реагировать на быстро меняющуюся ситуацию в стране. Всегда может возникнуть чрезвычайная ситуация, выходя­щая за рамки указанного перечня.

Как справедливо отмечает по этому поводу С.Г. Хазанов, «выход будет легко найден путем внесения соответствующих изме­нений в закон, что, однако, противоречит основным принципам зако­нодательства о чрезвычайном положении. Думается, что перечень явлений и обстоятельств, выступающих в качестве основания объ­явления чрезвычайного положения, сам по себе должен носить ре­комендательно-ориентировочный характер, показывающий принцип отнесения тех или иных событий к основаниям введения чрезвычай­ного положения»². По нашему мнению, в законе следует указать в обобщенном виде наиболее характерные для данного этапа разви­тия российского государства чрезвычайные ситуации.

Вместе с тем необходимо напомнить, что в истории России имели место ситуации, когда, несмотря на реально существующие правовые основания для введения режима чрезвычайного положе­ния, чрезвычайные меры не применялись. В качестве примера мож­но привести Указ Президента РСФСР «О введении чрезвычайного положения в Чечено-Ингушской Республике» от 7 ноября 1991 г. и? Указ Президента Кабардино-Балкарии от 27 сентября 1992 г. «Oi введении чрезвычайного положения в г. Нальчике». Так, Указом Президента РСФСР в числе оснований введения режима чрезвы­чайного положения в Чечено-Ингушской Республике указывается та-

Тихомиров Ю.А. Юридическая коллизия, власть, правопорядок // Государ­ство и право. 1994. № 1. С. 4. ²Хазанов С.Д. Указ. раб.

­кой фактор, как резкое обострение обстановки в Республике, вы­званное незаконными действиями определенных социальных групп, стремящихся путем организации массовых беспорядков, с примене­нием насилия отстранить от власти законно действующие государ­ственные органы, что создает реальную угрозу безопасности граж­дан и конституционному строю Республики. В Указе отмечалось, что, поскольку политические и юридические средства урегулирова­ния конфликта исчерпаны, ситуация в Чечено-Ингушской Республи­ке не контролируется властями, необходимы мероприятия чрезвы­чайного характера.

Вместе с тем, несмотря на наличие человеческих жертв, Верховный Совет РСФСР не утвердил Указ Президента РСФСР «О введении чрезвычайного положения в Чечено-Ингушской Республи­ке». В постановлении Верховного Совета РСФСР по данному вопро­су говорилось, что, несмотря на то, что действия Президента РСФСР правомерны и основания для введения чрезвычайного положения на территории Чечено-Ингушской Республики имеются, урегулирование указанной чрезвычайной ситуации целесообразно проводить поли­тическими, а не чрезвычайными мерами.

Обратимся к зарубежному опыту. В подавляющем большин­стве стран прерогатива введения режима чрезвычайного положения закреплена за правительством или главой государства. Вместе с тем в некоторых государствах высший государственный орган пред­ставительной власти обладает правом самостоятельного введения режима чрезвычайного положения¹. К числу таких стран можно отне­сти Анголу, Болгарию, Германию, Израиль.

Проблема соотношения полномочий исполнительной и зако­нодательной ветвей власти в вопросе о введении режима чрезвы­чайного положения и его обеспечении является довольно сложной. Эта сложность обусловливается несколькими факторами. Так, зако­нодательный порядок введения и обеспечения режима чрезвычай­ного положения в наибольшей степени соответствует исключитель­ному характеру чрезвычайных мероприятий, возможному ущемле­нию прав граждан. Вместе с тем, органы исполнительной власти об­ладают необходимой степенью мобильности и оперативности как в принятии решений в условиях режима чрезвычайного положения, так и в обеспечении их реального исполнения. Именно поэтому пол-

' См., в частности. Чрезвычайное законодательство ФРГ. - М., 1970.

­номочия по введению режима чрезвычайного положения в различ­ных государствах, как правило, принадлежат исполнительной ветви власти.

Тем не менее функции законодательной власти в рассматри­ваемом аспекте чрезвычайно важны. Законодательная власть при­звана ограничивать административный произвол, который может проистекать вследствие предоставления исполнительной ветви вла­сти максимального количества полномочий. В связи с этим, большое значение имеет контроль высшего законодательного органа госу­дарства за деятельностью органов исполнительной власти в усло­виях режима чрезвычайного положения.

Указывая на контроль законодательной власти в рассматри­ваемой сфере, необходимо, вместе с тем, отметить, что контроль­ные функции представительной власти должны ограничиваться рег­ламентацией полномочий исполнительной власти в условиях режи­ма чрезвычайного положения, а также в решении вопроса о введе­нии, продлении или отмене режима чрезвычайного положения. Пар­ламент страны не обладает правом на ограничение мобильности и • оперативности органов исполнительной власти при разрешении! чрезвычайных ситуаций¹.

Так, в ст. 88 Конституции Российской Федерации говорится:! «Президент Российской Федерации при обстоятельствах и в пс рядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, вводит на территории Российской Федерации или в отдельных местностях чрезвычайное положение с незамедлительным нием об этом Совету Федерации и Государственной Думе».

В соответствии с действующим законодательством Сое Федерации обязан утвердить или отклонить Указ Президента Р< сийской Федерации о введении режима чрезвычайного положения течение двадцати четырех часов.

С момента введения режима чрезвычайного положения соответствующей территории начинают действовать чрезвычайнь методы государственного управления. В частности, на время дейст^ вия режима чрезвычайного положения изменяется компетенция ганов государственной власти. В Российской Федерации указаннь процессы характеризуются увеличением объема полномочий ор

См.: Архипова Н.И., Кульба В.В. Управление в чрезвычайных ситуациях. -М., 1998.

­нов власти федерального центра в отношении органов власти субъ­ектов Российской Федерации.

Это правило действует в том случае, если режим чрезвычай­ного положения будет введен на территории субъекта Российской Федерации. В качестве примера можно привести ситуацию с введе­нием чрезвычайного положения в Москве в октябре 1993 года.¹. В этой связи уместно отметить, что в ст. 15 Закона РСФСР «О чрезвы­чайном положении» говорится, что «высшие органы государствен­ной власти и управления РСФСР и республик, входящих в состав РСФСР, вправе отменить любое решение нижестоящих органов, действующих на территории, где введено чрезвычайное положе­ние». В ст. 27 Проекта федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» также говорится, что Президент Россий­ской Федерации вправе приостанавливать действие актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления на территории, где введено чрезвычайное положение, в случае противоречия этих актов Конституции Россий­ской Федерации и федеральным законам, международным обяза­тельствам Российской Федерации, Указу Президента Российской Федерации о введении на данной территории чрезвычайного поло­жения или в случае нарушения этими актами прав и свобод челове­ка и гражданина.

В связи с вышеизложенным Президент Российской Феде­рации получает дополнительные императивные прерогативы в большинстве сфер общественной жизни. На территории, где введен режим чрезвычайного положения, может вводиться прямое прези­дентское правление.

В теории чрезвычайного положения очень важным нам пред­ставляется вопрос о том, кто вправе вводить в действие режим чрезвычайного положения. Известно, что федеральный закон мо­жет быть изменен, приостановлен либо отменен лишь федеральным законом.

¹ См.: Указы Президента Российской Федерации от 3 октября 1993 г. № 1575 «О введении чрезвычайного положения в городе Москве»; от 4 октября 1993 г. № 1578 «О безотлагательных мерах по обеспечению режима чрезвычай­ного положения в городе Москве»; от 4 октября 1993 г. № 1580 «О дополни­тельных мерах по обеспечению чрезвычайного положения в городе Моск­ве»; от 9 октября 1993 г. № 1615 «О продлении режима чрезвычайного поло­жения в городе Москве» // СЗ РФ. 1993. № 40.

­В соответствии с этим правилом отношения, по своей значи­мости подпадающие именно под законодательную регламентацию, не могут регулироваться законами субъектов Российской Федерации или подзаконными актами. Исходя из того что режим чрезвычайного положения неизбежно приостанавливает действие федеральных за­конов, регламентирующих вопросы, связанные с правами, свобода­ми и законными интересами граждан, логично было бы предполо­жить, что указанный особый режим должен вводиться только феде­ральным законом.

Вместе с тем в Конституции Российской Федерации сделано отступление от рассматриваемого правила. В соответствии со ст. 88 Президенту Российской Федерации дано право вводить режим чрез­вычайного положения на всей территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях. Об этом он должен незамедлитель­но известить верхнюю и нижнюю палаты Федерального Собрания.

Думается, что рассматриваемое нами изъятие из правовой практики вполне закономерно и обусловлено стремлением законо­дателя обеспечить максимум эффективности и оперативности в реа­гировании на чрезвычайные ситуации. Очевидно, что оптимальными возможностями в данной сфере обладает только Президент Россий­ской Федерации. Кроме того, сам характер режима чрезвычайного положения свидетельствует о том, что эта мера является экстраор­динарной и временной. Отсюда введение режима чрезвычайного положения федеральным законом нецелесообразно, так как феде­ральный закон рассчитан на долгосрочную перспективу. Времен­ному характеру указанного нормативного акта в большей степени отвечает Указ Президента Российской Федерации. Данный норма­тивно-правовой акт отличается от других указов Президента Россий­ской Федерации следующими чертами:

а) указ о введении режима чрезвычайного положения огра­ничен в действии сроком чрезвычайной ситуации;

б) максимальные сроки режима чрезвычайного положения установлены в законодательном порядке;

в) указ Президента Российской Федерации о введении режи­ма чрезвычайного положения в обязательном порядке утверждаетсяСоветом Федерации.

Утверждение указа Президента Российской Федерации Со­ветом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации призвано:

- ­во-первых, предотвращать необоснованное введение режима чрезвычайного положения по соображениям политической конъюнктуры;

- во-вторых, рассматриваемая процедура позволяет повы­сить его юридическую значимость.

Процедура издания и утверждения указа Президента Рос­сийской Федерации о введении режима чрезвычайного положения в определенной степени сродни процедуре принятия федеральных законов, только в сокращенном варианте, однако в отличие от по­следней в ней отсутствует стадия обсуждения Государственной Ду­мой Федерального Собрания Российской Федерации. В научно-правовой литературе указываются следующие причины такого по­строения анализируемой процедуры:

- соблюдение законодательного порядка может затянуть утверждение указа;

- Государственная Дума в соответствии со ст. 111 и ст. 117 Конституции Российской Федерации может быть распущена, в то время, когда понадобится утверждение указа о введении чрезвы­чайного положения;

- чрезвычайное положение существенно затрагивает права субъектов Российской Федерации, поэтому и утверждать его должен Совет Федерации¹.

«Чрезвычайные» нормы Конституции Российской Федерации явились некоторым регрессом по сравнению с соответствующими нормами Закона РСФСР «О чрезвычайном положении». Нормы За­кона в гораздо большей степени соответствовали международно-правовой практике по данной проблеме. Согласно последней важ­ную роль в процедуре введения режима чрезвычайного положения должен играть центральный законодательный орган государствен­ной власти страны. В отличие от Закона РСФСР «О чрезвычайном положении» в Конституции Российской Федерации не предусмотре­но право парламента:

- на принятие решения о продлении срока действия режима чрезвычайного положения;- на принятие решения о прекращении действия режима чрезвычайного положения;

­ См., в частности: Аникиенко С.А. Указ. раб.

5-580

­65

­- на изменение (дополнение или минимизацию) пределов и перечня чрезвычайных мер.

Представляется, что в Законе «О чрезвычайном положении» необходимо закрепить следующие положения, касающиеся права Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации:

- на утверждение указов Президента Российской Федерации о продлении действия режима чрезвычайного положения, об изме­нении перечня применяемых чрезвычайных мер, об увеличении тер­ритории, находящейся в сфере действия режима чрезвычайного по­ложения;

- на принятие решения об отмене режима чрезвычайного по­ложения;

- на изложение собственной редакции при несогласии с ре­дакцией отдельных пунктов указа о введении режима чрезвычайногоположения, а также право не утверждать эти пункты.

Действующее в настоящее время на территории России за­конодательство и положения отечественной правовой науки относят указы Президента Российской Федерации к числу административно-правовых актов. Думается, что указ Президента Российской Федера­ции о введении режима чрезвычайного положения не составляет ис­ключения.

Указ Президента Российской Федерации по всем параметрам соответствует признакам (характерным чертам) административно-правового акта, признанным в науке административного права. Это государственно-властный акт, который принимается в односторон­нем порядке, обладает творческим характером, является подзакон­ным актом и др.¹.

Во-первых, указ Президента Российской Федерации о введе­нии режима чрезвычайного положения обязателен для исполнения и его реализация гарантируется принудительной силой государства.

Во-вторых, рассматриваемый указ издается в одностороннем порядке. То есть для принятия Президентом Российской Федерации решения по вопросу о введении режима чрезвычайного положения не требуется согласия стороны, которой адресованы нормы указа.

¹ См., в частности: Коренев А.П. Административное право России: Ч. 1. - М.,2000; Бахрах Д.Н. Административное право. - М., 1996; Алехин А.П., КозловЮ.М. Административное право Российской Федерации: Ч. 1. - М., 1994.

66 ;

­В-третьих, творческий характер указа Президента Россий­ской Федерации выражается в направленности на оптимальное и эффективное решение управленческих вопросов.

В-четвертых, указ Президента Российской Федерации изда­ется на основе и во исполнение федерального законодательства.

Особенность указа Президента Российской Федерации о введении режима чрезвычайного положения состоит в том, что огра­ничение прав и свобод граждан может применяться только на осно­вании закона. Вместе с тем, рассматриваемая специфическая черта частично компенсируется обязательным утверждением указа Пре<