Функции органов государственного управления

Являясь элементом системы исполнительной власти, органы государственного управления обладают всеми ее признаками. В том числе и функциональными. Следовательно, исследуя функции исполнительной власти, мы уясняем содержание и сущность функций органов государственного управления.

Анализ современной правовой литературы позволяет сделать вывод о том, что несмотря на весьма обширную научную литературу, посвященную функциям исполнительной власти, эту проблему еще нельзя считать решенной. На мой взгляд, это явление обусловлено рядом причин, среди которых можно отметить следующие:

а) долговременное отсутствие в национальной правовой науке

истинного содержания понятия «исполнительная власть»;

б) сведение содержания. деятельности исполнительной власти к

функциям государственного управления [26, с. 157].

К счастью, в последние годы появились обнадеживающие работы, посвященные этой проблеме. К одной из них можно отнести работу К.С. Бельского «О функциях исполнительной власти». В ней достаточно убедительно сформулирована классификация функций, раскрыты их содержание и сущность. Согласно выдвинутому им положению функции исполнительной власти имеют двухуровневую систему. К первому уровню он относит основные функции исполнительной власти, обусловленные ее субстанциональной природой и имеющие глобально значение для жизни общества. Ко второму уровню автор относит функции, имеющие вспомогательный (инструментальный) характер.

К первой группе относятся функции охраны общественного порядка и обеспечения национальной (государственной) безопасности и регулятивноуправленческая. Ко второй - нормотворческая, оперативно-исполнительная, юрисдикционная. Автор считает, что основные функции исполнительной власти могут служить научно обоснованным критерием объективной и отвечающей запросам общества классификации органов исполнительной власти всех уровней на две группы:

1) органы государственного управления, осуществляющие руководство всеми отраслями социальной действительности (например, министерства экономики, финансов, образования, здравоохранения, обороны и др.);

2) образуемые ими, но выделяемые в самостоятельную группу надзорно-контрольные или полицейские органы в широком смысле слова (органы внутренних дел, служба безопасности и др.).

Основываясь на предложенной классификации, выскажем и свое мнение по поводу функций исполнительной власти.

Как показало изучение исполнительной власти, ее сущность и содержание указывают на то, что она заключена в обеспечении исполнения принятых гражданами государства, его представительными и законодательными органами социально значимых правовых решений.

Это положение нашло свое отражение и в законодательстве. Подтверждением тому служат, например, пункт 7 статьи 107 Конституции Республики Беларусь [1] и статья 3 Закона Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь» [4], статья 1 Регламента Совета Министров Республики Беларусь [10] и др.

В частности, согласно статье 3 Закона Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь», Совет Министров Республики Беларусь в пределах своей компетенции обеспечивает исполнение Конституции Республики Беларусь, законов Республики Беларусь, актов Президента Республики Беларусь [4].

Исходя из этого, а также основываясь на высказанном нами выше положении, о том, что функция есть конкретизированное, основное направление деятельности, можно сделать заключение, что в данном случае эта деятельность связана с исполнением законов и актов Президента, или иначе «исполнительская деятельность». Таким образом, одним из основных направлений деятельности Совета Министров, представляющего исполнительную власть Республики Беларусь, является деятельность по исполнению Конституции Республики Беларусь, законов Республики Беларусь, актов Президента Республики Беларусь, т.е. исполнительская деятельность. Следовательно, мы имеем «исполнительную функцию».

Анализ содержания предложенной функции, ее правовая характеристика позволяют высказать мнение и о том, что этим оно не ограничивается. Ведь вполне очевидно, что состояние исполнительной власти как системы органов, обеспечивающих исполнение законов и актов главы государства, принятых во благо всех граждан, общества и государства, детерминирует необходимость этих органов самим соблюдать и исполнять их.

«Исполнительский» характер деятельности органов исполнительной власти вытекает из их конституционного положения. Подтверждением тому могут служить статьи 2, 3, 106 и др. Конституции Республики Беларусь.

Например, согласно статье 106 Правительство в своей деятельности подотчетно Президенту Республики Беларусь и ответственно перед Парламентом Республики Беларусь.

Таким образом, первой названной функцией исполнительной власти является «исполнительная» функция. Суть этой функции заключается в исполнении и обеспечении исполнения законодательства.

Обеспечение исполнения норм права, в том числе и применение в случае их нарушения соответствующих мер, требует наличия необходимых государственно-властных полномочий, присущих органам государственного управления. Как показывает анализ, особое место среди них занимает Правительство. Об этом свидетельствует практика и законодательство. В частности, упомянутая нами выше статья 106 Конституции Республики Беларусь [1], а также Закон Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь» [4]. Управление как одно из основных направлений деятельности органов, входящих в систему исполнительных, подтверждается практически всеми юристами-правоведами.

На этом основании мы выделяем функцию по управлению, или «управленческую» функцию. Относя ее к основным, мы считаем необходимым вспомнить и о том, что в отличие от «исполнительной» функции, характеризующей природу исполнительной власти и определяющей ее место в системе разделения властей, «управленческая» носит более широкий характер. Она выходит за рамки системы исполнительной власти. Функция управления присуща и органам законодательной и судебной властей. Однако в этих случаях она носит не основной определяющий сущность той или иной системы власти характер. Ее назначение обеспечить выполнение основных функций. В названных случаях это законодательная и судебная функции. Выделяя «управленческую» функцию, следует также упомянуть и о том, что мы имеем в виду осуществление органами исполнительной власти внешнего управления, связанного с выполнением основных возложенных на них задач. В частности, задач по обеспечению общественного порядка и общественной безопасности.

Изучение законодательства и практики позволяет высказать мнение и о том, что наряду с названными выше функциями органами исполнительной власти реализуются и иные функции. К их числу отнесем упомянутые К.С. Бельским юрисдикционную и нормотворческую. Они являются вспомогательными.

В процессе достижения стоящих перед органами исполнительной власти задач ими осуществляется и иная значимая деятельность. К ней можно отнести контроль и надзор.

Останавливаясь на контроле, отметим следующее. Во- первых, основываясь на том, что контроль является обязательным атрибутом управления, одной из его функций, укажем на то, что ой носит универсальный характер, т.е. присущ всем ветвям власти.

Во-вторых, учитывая его системную принадлежность к управленческой функции, выделение его в качестве одного из основных направлений деятельности органов исполнительной власти является вполне логичным и обоснованным.

Изучение роли и места контроля в системе исполнительной власти позволяет говорить и о правовой природе контроля. Об этом можно судить исходя, например, из статей 46, 129 Конституции Республики Беларусь, а также иных правовых актов. Их анализ позволяет сделать вывод о сосредоточении основных контрольных функций в рамках Комитета государственного контроля. За Правительством, представляющим органы исполнительной власти, согласно статье 46 закреплен контроль за рациональным использованием природных ресурсов. О контроле в системе исполнительной власти можно судить и исходя из научной и учебной правовой литературы. Значимость контроля в деятельности ее органов подтверждается практикой.

Таким образом, в числе не основных функций органов исполнительной власти можно назвать и «контрольную» функцию.

Несколько иным представляется положение надзора, в частности, административного. Как показывает анализ Конституции Республики Беларусь, надзор за точным и единообразным исполнением законов, декретов, указов и иных нормативных актов министерствами и другими подведомственными Совету Министров органами, местными представительными и исполнительными органами, предприятиями, организациями и учреждениями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами возлагается на Генерального прокурора Республики Беларусь и подчиненных ему прокуроров. Таким образом, надзор сосредоточен в рамках прокуратуры.

В литературе высказана мысль о том, что прокуратура обладает определенной частью исполнительной власти. То есть в определенной мере может быть отнесена к ней. Безусловно, эта позиция имеет право на существование. Аналогично, например, той, согласно которой органы прокуратуры могут быть отнесены к органам государственного управления.

Вместе с тем более точным, на мой взгляд, является позиция, согласно которой прокуратуре присущи некоторые функции, осуществляемые органами исполнительной власти. В частности, «управленческие».

Однако в Конституции имеются и другие положения, основываясь на которых мы можем сделать заключение о том, что и в деятельности органов исполнительной власти (Правительства) имеет место надзор. Об этом можно судить, например, исходя из пункта 5 статьи 107 Конституции Республики Беларусь, согласно которой Правительство Республики Беларусь принимает меры по обеспечению прав и свобод граждан, защите интересов государства, национальной безопасности и обороноспособности, охране собственности и общественного порядка. Как показывает законодательство и практика, в числе таких мер значительную роль играет и деятельность органов, осуществляющих административно-надзорную деятельность [1]. Об этом свидетельствует многочисленный правовой материал, посвященный их работе, а также соответствующая практика. Правовой основой характеристики административного надзора в системе исполнительной власти служат многочисленные правовые акты. Объективность обособления надзора в функциях исполнительной власти обусловливается наличием развитой системы надзорных органов. Следовательно, сегодня можно, говорить о наличии у органов исполнительной власти «административно-надзорной» функции.

Таким образом, мы можем сделать вывод о том, что функции исполнительной власти, а следовательно, и органов государственного управления включают в себя: основные — исполнительную и управленческую; вспомогательные:нормотворческую, юрисдикционную, контрольную, административно-надзорную.

По итогам первой главы следует сделать следующие выводы:

1. Понятие органа государственного управления (исполнительной власти) в основном совпадает с понятием органа государства, но это совпадение не является полным. Понятие органа государства является более широким.

Орган государственного управления (исполнительной власти) представляет собой такую организацию, которая, являясь частью государственного аппарата, призвана в порядке исполнительно-распорядительной деятельности осуществлять от имени государства и в объеме предоставленных ему государственно-властных полномочий повседневное и непосредственное руководство объектами хозяйственного, социальнокультурного и административно- политического строительства.

2. Правовое положение органов управления находит свое конкретное выражение в их компетенции. В ней закрепляются цели, задачи, функции, права и обязанности, формы и методы деятельности этих органов, т. е. их административная правоспособность и дееспособность.

Компетенция органов государственного управления закрепляется в Конституции Республики Беларусь, законах, декретах и указах Президента Республики Беларусь, положениях о конкретных ведомствах.

3. Функции исполнительной власти, а следовательно, и органов государственного управления включают в себя:

• Основные: исполнительную и управленческую;

• Вспомогательные: нормотворческую, юрисдикционную, контрольную, административно-надзорную.

ГЛАВА 2