Понятие административной реформы. Административная реформа в России. Типы органов исполнительной власти, образованные в России в ходе административной реформы.
Административная реформа в широком смысле слова:
- Разграничение полномочий и предметов ведения между федеральной, региональной и муниципальной властью
закрепление за каждым уровнем власти четких функций, обеспеченных финансовыми ресурсами, исходя из принципа субсидиарности, т.е. закрепления функции за минимально необходимым уровнем власти.
Эта часть реформы производна от определения функций, остающихся за государством и за исполнительной властью на всех уровнях
- Реформа государственной службы
пересмотр статуса государственных служащих и порядка прохождения ими государственной службы, что делает государство конкурентоспособным работодателем, а государственных служащих эффективными исполнителями функций государства
- Реформа функций и структуры исполнительной власти
состоит из 2 частей: оперативной и институциональной.
Оперативная: отказ от избыточных функций, совершенствование порядка реализации необходимых государственных функций, построение системы и структуры исполнительной власти, соответствующей новым функциям, исключающими между ними конфликт интересов.
Институциональная: создание механизмов предотвращения появления новых избыточных функций, закрепление процедур исполнения необходимых функций, обеспечение информационной открытости власти, закрепление стандартов качества оказания государственных услуг.
Административная реформа в России.
Первый этап реформы (1991–1993 гг.)
Происходившие изменения носили узко прагматичный характер, обусловленный начавшейся либерализацией экономики. Особенностипервого этапа:
· в связи с разгосударствлением некоторых отраслей (внутренняя и внешняя торговля, сырьевые отрасли) ряд министерств и государственных комитетов был упразднен. Вместо них возникли: АО с контрольными пакетами акций в руках государства (ОАО «Газпром», РАО «Единые энергетические системы»).), частные нефтяные компании («Лукойл»). Ликвидированы также Министерство внешней торговли, Госплан, Госснаб;
· с учетом специфики рыночной экономики возникли новые органы: Государственный комитет по управлению государственным имуществом; Государственный комитет по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур; Федеральная налоговая служба и Федеральная служба налоговой полиции, Федеральное казначейство;
· первые попытки упорядочить систему федеральных органов исполнительной власти. Указ Президента от 12 мая 1992 г. «Об упорядочении системы государственного управления» – 5 видов органов: 1) министерства, 2) государственные комитеты; 3) федеральные службы; 4) агентства; 5) комитеты (при Президенте, Правительстве, министерствах). Четких критериев выработано не было.
· политическая нестабильность (конфликт Верховного Совета и Президента): в отношении одних управленческих структур принимались законы, в отношении других – указы Президента.
Второй этап реформы (1994–1996 гг.)
12 декабря 1993 г. принята Конституция РФ, существенно изменившая как принципы м структуру государственной власти. Ранее сформированные институты (за исключением представительных органов и отчасти Конституционного Суда) сохраняли свою легислатуру.
6 июля 1995 г. – Указ Президента РФ «О разработке концепции правовой реформы в Российской Федерации». Попытка преобразовать государственно-правовую системы из постсоветской в демократическую. Варианты концепции разрабатывались научными институтами и Государственно-правовым управлением (ГПУ) Президента, но не приобрели характера официальных документов.
Третий этап реформы (1997–1999 гг.)
Разработана, но не была официально принята концепция административной реформы.
Осенью 1996 года по инициативе Службы помощников Президента РФ в Администрации Президента РФ принято решение полностью посвятить очередное президентское Послание (на 1997 год) вопросам реформирования механизмов публичной власти. Проблемы: а) слабость властных рычагов; б) низкий КПД реформ, социальная напряженность; в) неустойчивость конституционного строя. Бюджетный процесс отдан на откуп ведомствам, сильное влияние лоббистов.
Вскоре после оглашения Послания началась работа по составлению Программы государственного строительства. Ее основа – концепция правовой реформы. Состав комиссии по разработке программы (май 1997 г.): председатель – В.Б. Юмашев; работники Администрации Президента; от исполнительной власти – заместитель министра юстиции, руководитель административного департамента аппарата Правительства РФ.
Первые три варианта Концепции – август 1997 года. Всего было 12 вариантов (последний – март 1998 г.). 21 сентября 1997 г. – 4-й вариант, впервые названный «Концепция административной реформы».
Разработаны две анкеты: для всех федеральных министерств и ведомств; и для руководителей субъектов Федерации. Ответы показали, что органы неясно представляют свои функции и зачастую конкурируют между собой.
В сентябре 1997 г. вариант Концепции был направлен в Правительство РФ для оценки. К марту 1998 г. концепция признана в целом готовой, подготовлены дайджесты для журналистов. В результате политического кризиса не была реализована.
Четвертый этап реформы (с января 2000 г.)
В начале декабря 1999 года по инициативе Председателя Правительства В.В. Путина учрежден «Центр стратегических разработок» («Центр Грефа»). Идеи, заложенные в Концепции административной реформы 1997 г., были развиты и расширены.
В Послании Президента Федеральному Собранию РФ в 2003 году в качестве основного препятствия экономическим реформам названа недостаточная эффективность государственного аппарата, несоответствие количества его полномочий качеству власти. Приоритетная задача развития государственного управления на 2003 год – радикальное сокращение функций государственных органов, формирование эффективно работающего механизма разрешения споров между гражданином и государством.
Адмнистративная реформа
Указом Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 годах» определены приоритетные направления административной реформы:
· ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;
· исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;
· развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;
· организационное разделение функций регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;
· завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Решение указанных задач было возложено на Правительственную комиссию по проведению административной реформы, образованную постановлением Правительства Российской Федерации от 31 июля 2003 г. № 451.
Проведены инвентаризация, анализ и классификация функций федеральных органов исполнительной власти. Всего в рамках работы Правительственной комиссии по проведению административной реформы проанализировано 5634 функции, из них признано избыточными – 1468, дублирующими – 263, требующими изменения – 868 функций.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» образованы новая система и структура федеральных органов исполнительной власти. Функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию возложены на федеральные министерства, функции контроля и надзора – на федеральные службы, функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом – на федеральные агентства.
В соответствии с Концепцией административной реформы в РФ в 2006–2008 годах намечены следующие задачи реформы:
1. внедрение в органах исполнительной власти принципов и механизмов управления по результатам;
2. разработка и внедрение стандартов государственных услуг (регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним, выдача паспорта, регистрация и трудоустройство безработных граждан и др.), предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти. Административный регламент – нормативный правовой акт органа исполнительной власти, определяющий последовательность действий по осуществлению функций органа исполнительной власти (административные процедуры);
3. оптимизация функций органов исполнительной власти и введение особых механизмов регулирования в коррупционно опасных сферах деятельности органов исполнительной власти (контрольно-надзорные функции);
4. повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности и открытости деятельности органов исполнительной власти;
5. модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти;
6. формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.