Практика работы с персоналом гражданской службы

Комплектование состава государственных служащих

Управление персоналом гражданской службы отражало ос­новные цели, задачи и принципы официальной правительствен­ной кадровой политики, несло на себе печать ее особенностей и противоречий, связанных с монархическим типом государства и абсолютной властью царя. Уже первые, относящиеся к началу XVIII в. регламенты и другие законодательные акты определяли главные цели кадровых служб:

— полное обеспечение всех административных органов го­сударства служащими в соответствии с установленными для них штатами;

— комплектование канцелярий, контор и других управлен­ческих структур, как предписывалось Генеральным Регламентом (1720 г.) и прочими уставными документами, профессионально подготовленными чиновниками, которые бы «должность свою знали», были бы «сведущими в юриспруденции», принимали бы во всех отношениях «исправные», т. е. квалифицированные, ре­шения;

— определение потребности в государственных служащих со­ответствующего профессионального профиля с учетом перспек­тивы количественного и качественного развития их состава и др.

В процессе достижения этих целей решались такие важные за­дачи, как подбор и расстановка государственных служащих, повы­шение их образовательного уровня, развитие профессионализма, обеспечение карьерного движения чиновников, усиление эффек­тивности их управленческой деятельности, стимулирование от­ветственного отношения к должностным обязанностям и др.

Созданию дееспособного корпуса государственных служащих способствовало пусть непоследовательное, но все большее утверж­дение с начала XVIII в. базовых принципов его формирования и функционирования, а именно:

— подбор кандидатов на вакантные должности по политиче­ским, профессиональным, деловым и нравственным качествам;

— законность в системе служебных отношений;

— строгая соподчиненность лиц различного уровня государ­ственных органов на основе централизма;

— ответственность служащих за исполнение должностных обязанностей;

— контроль за качеством управленческой деятельности госу­дарственных служащих и пр.

Комплектование органов государственного управления дли­тельное время регулировалось петровскими Генеральным Рег­ламентом (1720 г.) и Табелью о рангах (1722 г.), а также группой других законодательных актов. В XIX — начале XX в. основным нормативным документом, регламентировавшим формирование персонала государственной службы, был Устав о службе по опре­делению от Правительства, который чаще назывался Уставом о службе гражданской.

Прием на государственную службу связывался с рядом требо­ваний — российское подданство, образовательный уровень, со­словная принадлежность, возраст и пол. Правила приема отдавали предпочтение представителям дворянского сословия. Созданием дворянской основы бюрократии высшего и среднего должност­ного уровня обеспечивалось политическое господство дворянства в государстве. Дворянам были созданы льготные условия для по­ступления на службу, повышения в чине и должности.

Однако проблемы полного комплектования штатов адми­нистративных органов, особенно замещения низших вакантных должностей, вынуждали правительство принимать на государ­ственную службу лиц недворянского происхождения. По Уставу о гражданской службе в государственные учреждения разрешался прием лиц из среды канцелярских служителей, ученых, художни­ков, учителей, фельдшеров, купцов первой гильдии, детей духо­венства не ниже сана священника или дьякона.

Российское законодательство запрещало прием на службу крестьян, мещан, купцов второй и третьей гильдий и их детей, от­ставных нижних чинов, иностранцев (кроме учреждений науки, образования и искусства). Это запрещение не распространялось на тех граждан указанных категорий, которые получили образова­ние в учебных заведениях, дававших право занимать должности в системе государственной службы «независимо от рода и звания».

Используя такие правила приема на службу, правительство регулировало социальный состав государственных служащих в интересах правящего сословия. Однако, несмотря на «загради­тельные» меры при приеме на службу лиц недворянского про­исхождения и усложнение механизма их повышения в чинах, во второй половине XVIII-XIX в. наметилась тенденция роста удельного веса выходцев из разночинцев и податных сословий, прежде всего в составе служащих IX—XIV классов, а также сре­ди чиновников VI—VIII классов. Это было обусловлено политиче­ским и экономическим развитием России, а также недостатками правительственной кадровой политики. В результате периодиче­ски возникала острая нехватка персонала государственной служ­бы. На рубеже XIX-XX вв. выходцы из непривилегированных со­словий стали доминировать в составе табельного чиновничества, кроме I—IV классов. Тем не менее, хотя в конце 90-х гг. дворяне по происхождению составляли всего 30% российской бюрократии, подавляющее большинство высших государственных должностей (75%) занимали представители дворянства. Сословный подход к формированию персонала государственной службы был отменен указом Николая II лишь в октябре 1906 г.¹

Непременным требованием, которым определялось право приема на государственную службу и служебное продвижение, яв­лялся уровень образованности. Этот признак всегда был важным критерием пригодности к службе. Уставные документы ставили должностную и чиновную карьеру в зависимость от образователь­ной подготовки чиновников. Положение о порядке производства в чины по гражданской службе (1834 г.) подразделяло служащих на лиц с высшим, средним и начальным образованием, т. е. на три разряда. Для каждого разряда устанавливались особые правила поступления на службу и различные сроки производства в чины. Если чиновники с высшим образованием (I разряда) получали право повышения в чине через 3-4 года, то служащие II и тем бо­лее III разряда должны были служить в каждом чине значительно более длительные сроки. Общие сроки выслуги лет для табельных чиновников были введены только во второй половине XIX в.

В практике формирования административного персонала за­служивает внимания то, что правительство поощряло поступление на службу лиц с высшим образованием. Выпускники университе­тов, Александровского лицея, Высшего училища правоведения и ряда других высших учебных заведений в зависимости от степени аттестата об их окончании (1-й или 2-й) могли начинать службу с должностей соответственно X—XII классов.

Особенно благоприятные служебные условия создавались для лиц, получивших в университете ученую степень. По Уставу о гражданской службе кандидаты наук принимались в админи­стративные органы с производством в чин не ниже коллежского секретаря и, следовательно, становились чиновниками X класса. Вышедшие из университета с ученой степенью магистра получали в государственных учреждениях сразу чин IX класса и начинали службу в звании титулярного советника. Что касается граждан, пришедших на службу со степенью доктора, то специалисты та­кой квалификации становились чиновниками VIII класса и при­обретали сословные права потомственного дворянства¹.

В то же время следует отметить, что образованность не была решающим фактором приема на гражданскую службу и карь­ерного движения. Даже в 80-х гг. XIX в. для получения первого классного чина было достаточно представить аттестат об окончании уездного училища или сдать экзамен в объеме его учебной программы. Естественно, такое правило начального чинопроиз­водства не способствовало повышению общего уровня образо­ванности российского чиновничества и сохраняло остроту этой проблемы вплоть до падения самодержавия в феврале 1917 г.

Порядок приема предусматривал определенный возраст кан­дидата на государственную должность. Начало действительной службы допускалось с 16 лет. Право поступления на службу имели граждане, не лишенные этого права по суду. Юридические пре­имущества при занятии должностей были предоставлены муж­чинам. Лица женского пола еще впоследней четверти XIX в. до­пускались к службе лишь в учебном, финансовом, медицинском, почтово-телеграфном и ряде других ведомств, причем на низших должностях ис ограничением права на государственную пенсию, повышение оклада за выслугу лет, присвоение почетных званий и другие социальные гарантии и льготы.

В правилах формирования персонала государственной служ­бы правительство провозгласило отказ от каких-либо привиле­гий и ограничений, связанных с национальной принадлежнос­тью и религией. В Уставе о гражданской службе с 30-х гг. XIX в. содержалось положение о том, что «различия вероисповедания или племени» немогут быть препятствием для приема на госу­дарственную службу. Однако в действительности на получение права государственной службы оказывали влияние известные принципы официальной правительственной политики, испове­довавшей «православие, самодержавие и народность». Отсюда исходили определенные ограничения для поступления на службу лиц еврейской национальности и «инородцев».

Прием на службу, присяга и требования к государственным служащим

Со времени выделения гражданской службы в самостоятель­ную сферу профессиональной служебной деятельности прави­тельство России рассматривало формирование персонала государ­ственной службы в качестве важнейшего условия эффективного государственного управления. Неслучайно эти вопросы являлись предметом постоянного и всестороннего внимании верховной власти, о чем свидетельствует обширная законодательная база.

Внормативно-правовых актах были определены цели, задачи и принципы формирования корпуса государственных служащих; механизм отбора кадров в административные учреждения; пра­вила приема в органы государственного управления; порядок на­значения на должности; основные требования к поступающим на государственную службу.

Принятые на государственную службу приводились к прися­ге. В марте 1711 г. Петр I подписал составленный им текст прися­ги, согласно которой вступающие в должность давали клятву «до последней своей силы» верно служить государству, повседневно и энергично отстаивать государственные интересы, «честно и чисто, неленостно, но паче ревностно» исполнять должностные обязанности при условии ответственности перед гражданским и Божьим судом в случае нарушения ими взятых на себя обяза­тельств. В специальном указе «О присяге на верность службе» (1719 г.) правительство предписало привести к присяге чинов­ников Сената и коллегий, губернаторов, воевод и всех других «управителей и служителей»¹. Присягу давали члены возникших позднее Государственного совета, Комитета министров, Госу­дарственной думы, чиновники высших, центральных и местных органов государственного управления.

В регулировании служебных отношений российское законо­дательство придавало большое значение разработке требований к персоналу государственной службы. В своих распорядительных документах создатель государственной службы нового типа Петр I неоднократно указывал, что чиновники должны направлять всю их деятельность на проведение успешной государственной поли­тики, руководствоваться «пользой государственной», «радеть за Отечество», неуклонно соблюдать «верность службе», проявлять служебное усердие для «блага и славы России». В соответствии с его указом от 24 апреля 1713 г. должностные лица и все гражда­не, действия которых наносили «повреждение интересам государ­ственным», подлежали строгому наказанию в судебном порядке².

Гражданские чиновники были обязаны детально знать госу­дарственные законы, регламенты и другие установления, рас­сматривать их соблюдение как главное условие «правого и благо­намеренного управления». Им предписывалось глубоко усвоить содержание и объем полномочий доверенной должности, «при­лежно» относиться к служебному поручению, принимать ква­лифицированные решения, вести дела «по точной силе и словам законов», строго хранить государственную тайну, не допускать «во­локитства», «небрежения» и неоправданного «поспешения» в делах. Законы о государственной службе предостерегали чиновников от злоупотребления властью, «мздоимства и лихоимства», неполной или неправдивой отчетности, дисциплинарных нарушений и т. д.

Наиболее полную разработку требования к деловым и нрав­ственным качествам чиновников получили в Уставе о службе по определению от Правительства (1832 г.) и его более поздних мо­дификациях, а также в уставных документах министерств и ве­домств, составивших Свод уставов о службе гражданской (1835 г.). Среди качеств, необходимых служащему для успешного выполне­ния служебного долга, в Уставе о службе по определению от Пра­вительства — главном нормативном акте о государственной служ­бе вплоть до 1917 г. — указывались «верность службе», «радение о должности», «добрая воля в отправлении поручений», «усердие к общему добру», «честность, бескорыстие и воздержание от взя­ток», «правый и равный суд всякому состоянию», «человеколю­бие», «покровительство невинному и скорбящему».

«Все служащие возложенные на них должности обязаны ис­правлять согласно присяге с усердием, нелицемерно и добросо­вестно... — предписывалось в Уставе, — не позволяя себе ни из вражды, ни из свойства или дружбы, а тем более из корысти или взяток ничего противного долгу присяги, честности и возложен­ного на них служения. Посему леность, нерадение и неприлеж-ностъ к порученному долгу да почтутся наивящим для них сты­дом, упущение же должности и нерадение по части блага общего, им вверенного, — главнейшим поношением»¹.