Центральное государственное управление

Временное правительство, исходя из преемственности государственной власти, сменив собой высшие органы управления бывшей российской империи, сохранило механизм центрального государственного управления. Из центральных ведомств было упразднено лишь Министерство императорского двора и уделов.

Наибольшей чистке подверглось Министерство внутренних дел, где были заменены практически все высшие чиновники, уже в первые дни были упразднены Департамент полиции, Штаб отдельного корпуса жандармов, Главное управление по делам печати.

Для подготовки реформ местного управления было учреждено 26 марта Особое совещание по местной реформе, а затем открыт Отдел по делам местного управления, в ведении которых находились комиссары Временного правительства, осуществлявшие функции оперативного руководства.

При Министерстве юстиции 4 марта была учреждена Чрезвычайная следственная комиссия для расследования противозаконных по должности действий бывших министров, главноуправляющих и других высших должностных лиц». К расследованиям привлекались бывшие министры, сенаторы, губернаторы, придворные, чиновники тайных политических служб, целый ряд крупных общественных и политических деятелей.

Юридическое обеспечение деятельности самого правительства выполняло Юридическое совещание, председателем которого был историк права Ф.Ф. Кокошкин. Это учреждение должно было давать «предварительные юридические заключения на мероприятия Временного правительства», выполняя функции экспертизы во взаимодействии правительства и министерств.

В Юридическом совещании в октябре 1917 г. была создана Особая комиссия по составлению проекта Основных государственных законов, которая работала над проектом Конституции России как парламентской республики во главе с президентом, избранным Учредительным собранием на один год. Президенту предполагалось предоставить широкие полномочия в управлении государством, что отражало представление о необходимости сильной власти в тогдашней России.

Комиссия разработала три варианта создания парламента:

1. Двухпалатный парламент, в котором верхняя палата обладает правом абсолютного вето;

2. Двухпалатный парламент, в котором верхняя палата обладает правом суспензивного (отлагающего решения) вето;

3. Однопалатный парламент.

Новым министерством стало Министерство труда, деятельность которого была связана с решением проблем взаимоотношений труда и капитала, конфликтов в производственной сфере, изучения и управления рынком труда. Стихийные массовые движения и возникшие фабрично-заводские комитеты, профсоюзы, Советы на практике сами решали многие из вопросов, находящиеся в компетенции Министерства труда.

Среди центральных учреждений выделяются образованные 21 июня при правительстве Экономический совет, «для выработки общего плана организации народного хозяйства и труда, а также для разрешения законопроектов и общих мер по регулированию хозяйственной жизни» и Главный экономический комитет, «для проведения отдельными ведомствами и учреждениями всех мероприятий по регулированию хозяйственной жизни страны». В Экономический совет входили министры, представители предпринимательских организаций, съездов промышленности, банков, кооперации, бирж, Советов, профсоюзов.

Но управление Временного правительства в экономической сфере было непоследовательным и хаотичным. Беспомощность, неэффективность хозяйственного управления усиливались самочинными действиями самих членов кабинета.

Так, министр путей сообщения Н.В. Некрасов (член бюро Прогрессивного блока) 27 мая выпустил «Приказ №1 путейского ведомства», который поручал железнодорожному союзу служащих контроль и наблюдение над всеми отраслями железнодорожного хозяйства, с правом отвода на два месяца любого начальствующего лица.

Вновь учрежденное в августе 1917 г. Министерство исповеданий,ведало в двух своих департаментахделами православной церкви и делами иноверческих исповеданий. Первым и последним министром был назначен видный историк церкви А.В. Карташев, до этого две недели он занимал пост обер-прокурора Синода, став, таким образом, последним российским главой этого ведомства. Исходя из представлений о правительстве как светском по своему характеру, министр А.В. Карташев провозгласил, чтобы «под эгидой Временного правительства и его помощью Русская Православная Церковь вернула себе присущее ей по природе право самоуправления по ее каноническим нормам». В качестве министра вероисповеданий А.В. Карташев открывал Церковный Собор,который начал работу 15 августа 1917 г. в Москве, решил насущные вопросы церковной жизни и организации, восстановил Патриаршество,упраздненное Петром I. Собор продолжал работу до конца 1918 г., и 5 ноября 1918 г. избрал Патриарха Всея Русимосковского митрополита Тихона (В.И. Белавина).

Для решения провозглашенной главной задачи – конституирования государственного устройства России – 7 августа начала действовать Всероссийская по делам о выборах в Учредительное собрание комиссия. В обстановке обостряющихся кризисов Временное правительство перенесло срок выборов в Учредительное собрание с 17 сентября на 12 ноября, а его созыв – с 30 сентября на 28 ноября 1917 г.

Местное управление

Первые преобразования Временного правительства включали в себя мероприятия по обеспечению управления на местах в условиях широкого стихийного процесса ликвидации местных органов власти и должностных лиц.

Уполномоченными Временного правительства на местах стали губернские, городские, уездные комиссары, заменившие упраздненные должности и учреждения. Распоряжением от 5 марта временно эти обязанности возлагались на председателей губернских и уездных земских управ и городских голов.

Наиболее характерной чертой развития системы местного управления после Февраля было усиление роли существующих органов местного самоуправления; расширению полномочий и компетенции городских и земских органов самоуправления содействовали законодательные акты Временного правительства.

23 марта 1918 г. Постановлением Временного правительства было создано Особое совещание по реформе земского и городского самоуправления,возглавляемое министром-председателем (он же министр внутренних дел) князем Г.Е. Львовым. Была принята серия законодательных актов (совещание разработало 46 законопроектов). В соответствии с ними по Временным Городовому и Земскому положениям от 9 июня 1917 г. значительно расширялась компетенция органов самоуправления:

– было дано право заведования милицией,

– предоставлялись обязанности по охране труда и т.п.,

– органы местного самоуправления получили право издавать обязательные постановления.

Важнейшей новацией стало создание земств на уровне волости,что на практике рождало массу проблем, в частности, наталкивалось на нежелание населения идти на укрупнение волостей.

Мероприятия Временного правительства решали задачу, не выполненную земской реформой 1864 г.: были введены земства в тех губерниях и областях, где их не существовало, в первую очередь, на Европейском Севере, Сибири и Дальнем Востоке.

Наряду с земствами, значительную роль в местном управлении играли и вновь возникающие структуры – Комитеты общественных организаций, в которые входили гласные городских и земских органов самоуправления, представители различных общественных организаций, словом, те, кто не отождествлял себя с управлением Временного правительства и, тем более, Советами. По данным МВД, весной 1917 г. в России были созданы 79 общественных комитетов в губерниях и областях и 651 – в уездах. В момент их создания они характеризовались представительством интересов широких социальных слоев. В городских комитетах были представлены, главным образом, средние слои и интеллигенция, а в сельских быстро набирала силу тенденция изменения разнородного в сословном отношении состава к односословному, крестьянскому представительству.

Общественные исполнительные комитеты не были органами, подотчетными Временному правительству, они отличались от более демократичных по составу Советов и, представляя в определенной степени «третью силу», настойчиво подчеркивали «внепартийно-надклассовый характер работы». Но «третий путь» в местном самоуправлении не был пройден: распоряжением Временного правительства городские комитеты должны были прекратить свое существование «с момента конструирования новых городских дум, а волостные по образованию волостных земств».

Решающие причины упадка общественных исполнительных комитетов состояли в усилении социального размежевания, обострении борьбы за власть, отходе представителей средних слоев от активной политической деятельности.

Для подготовки земельной реформы и для неотложных временных мер, впредь до разрешения земельного вопроса Учредительным собранием законом от 21 апреля 1917 г. учреждались губернские, уездные и волостные земельные комитеты. Их состав формировался из представителей местных органов самоуправления и чиновников центральных ведомств – Министерства земледелия и Министерства финансов.

В целом, местное управление, как это закономерно происходит в условиях слабой и неустойчивой государственной власти, более всего отражало ее кризисное состояние. В условиях нарастающей анархии санкционированные правительством учреждения и должностные лица не могли сдерживать самочинных действий на местах, сами комиссары Временного правительства констатировали, что их власть на местах без опоры на Советы «равна нулю».

Советы как органы власти