Предоставления государственных и муниципальных услуг
Одним из ключевых факторов успешного экономического развития России в сегодняшнем мире является качество государственного управления. Новые рыночные условия предъявляют более высокие требования к эффективности государственного аппарата и самой исполнительной власти. Для создания современного успешного на международной арене государства важно не только правильно оптимизировать экономическую политику, но и выстраивать соответствующую специфике и масштабам страны систему государственного управления, быть восприимчивым к прогрессивным технологическим и коммуникационным решениям, а главное – отвечать потребности общества в удобном, открытом государстве.
С целью создания конкурентоспособного, социально-ориентированного государства руководством страны были поставлены следующие приоритетные задачи: ограничить вмешательство государства в экономическую деятельность, исключить чрезмерное регулирование, снизить административные барьеры для бизнеса, повысить качество и доступность государственных и муниципальных услуг населению, уровень открытости деятельности органов власти и степень участия граждан в выработке государственной политики.За последнее десятилетие тематика совершенствования государственного управления по сложившейся практике и особенностям правового регулирования разбивалась на несколько базовых блоков: административная реформа, реформа государственной службы, электронное правительство, бюджетная реформа. Как показал опыт реализации данных реформ, их содержательное пересечение по составу мероприятий, подходам, идеологии больше не позволяет их разделять на отдельные частные реформы. Объектом реформирования становится государственный сектор со всеми его компонентами – государственной службой, финансами, системой управления, информационными ресурсами.
Стержневые направления совершенствования системы государственного управления обозначены в программных документах – «Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных услуг на 2011–2013 годы» и Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления».При этом центральными направлениями совершенствования системы государственного управления, по которым ведется систематическая работа, остаются:
- снижение избыточного государственного регулирования;
- повышение качества государственных услуг;
- повышение эффективности органов власти;
- повышение информационной открытости.
Проведенная работа позволила существенно усилить и расширить проблематику механизмов государственного регулирования (лицензирование, аккредитация, государственный (муниципальный) контроль и надзор и т.д.) для комплексного анализа отдельных отраслей экономики, а также контролировать качество государственных услуг, формулировать требования к услугам, исходя из интересов общества, т.е. приблизиться к осязаемым для населения результатам, главной цели реформирования – повышения уровня и качества жизни россиян.
Все решения, которые принимаются в области совершенствования государственного управления, снижение административных барьеров, повышение качества предоставления государственных услуг, вырабатываются в рамках работы Правительственной комиссии по проведению административной реформы. Правительственная комиссия по проведению административной реформы образована в 2003 году в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 31 июля 2003 года № 451.«Комиссия является координационным органом Правительства Российской Федерации по обеспечению реализации приоритетных направлений административной реформы».
Владислав Юрьевич Сурков, заместитель Председателя Правительства Российской Федерации – Руководитель Аппарата Правительства Российской Федерации, председатель Правительственной комиссии по проведению административной реформы.На Комиссию возложено предварительное обеспечение согласованных действий федеральных органов исполнительной власти, взаимодействие с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также с заинтересованными организациями и общественными объединениями при проведении административной реформы, предварительное (до внесения в Правительство Российской Федерации) рассмотрение проектов федеральных законов, других нормативных правовых актов и предложений в этой области.
В задачи Комиссии также входит сокращение административного давления на предпринимательские структуры, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования, исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти и другие задачи в сфере проведения административной реформы. Правительство Российской Федерации также назначило Комиссию ответственной за оценку эффективности руководителей федеральных органов исполнительной власти и глав субъектов Российской Федерации.
Изменения структуры и функций органов исполнительной власти, а также порядка ее отношений с обществом (частными лицами, бизнесом и т.д.) непрерывно идут под воздействием самых разных факторов в большинстве стран мира, как федеративных, так и унитарных. Таких изменений очень много, но отнести к классу административных реформ возможно лишь те из них, которые организованы и на законных основаниях проводятся высшими органами власти в виде коренных и всеобщих преобразований административных отношений и институтов исполнительной власти. Только совокупность всех этих признаков, а именно: инициирование и проведение «сверху»; законность и связанная с этим всеобщая обязательность; специальная организация и фундаментальность перемен и отличают административную реформу от частных улучшений и ситуативных изменений в структуре и порядке работы органов исполнительной власти[4].
Проведение административных преобразований направлено на придание нового облика государству, а в условиях России оно выступает и способом легитимного встраивания всех прочих реформационных преобразований (от приватизационных процессов и трансформации федеративных отношений до «монетизации льгот») в административные механизмы государственного управления. Признаки административной реформы полностью соответствуют аналогичным признакам реформ как особому классу радикальных преобразований. В то же время, административные реформы – это такой тип реформ, в котором во-многом совпадают и субъект и объект реформирования. Ход проведения административной реформы в России показал, что главным субъектом и инициатором ее проведения выступает Президент страны, а объектом преобразований являются органы испонительной власти.
Ни одна из реформ, проводимых в России в последние 15 лет, не была так плотно вписана в контекст зарубежной практики, как административная.Начав эту реформу с относительно малым отставанием от зарубежных стран (бум «западных» административных реформ пришелся на первую половину 90-х годов), и уже получив опыт проведения глубоких политических, экономических и социальных перестроек, приближающих общественное устройство к зарубежным образцам, Россия выбрала идеологию административного реформирования тех стран, в которых PublicAdministration зримо переходит в NewPublicManagement («Новый государственый менеджмент»), и где в государственные институты активно привносятся принципы и технологии стандартного бизнес-управления.
В общем случае состав российской административной реформы включает следующие компоненты:
- изменение места исполнительной власти в системе государственного управления;
- изменения соотношения централизации и децентрализации этой власти;
- перемены в структуре органов исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях;
- перераспределение полномочий и ресурсов для их исполнения по территориальным уровням власти;
- уточнение и унификацию содержания государственных услуг, их стандартизацию и изменение порядка предоставления;
- обновление внутренних регламентов деятельности различных органов власти;
- укрепление взаимодействия государства и бизнеса, государства и граждан.
Каждый из перечисленных компонентов затрагивает всю совокупность федеративных отношений в Российской Федерации, весь реформационный комплекс экономического «разгосударствления» и перераспределения собственности. Не менее серьезное отношение к предмету административной реформы имеет процесс реализации принципов субсидиарности (закрепление предмета ведения и соответствующих общественных финансов за тем уровнем власти, который наиболее для этого приспособлен, с передачей этого предмета «наверх» или «вниз» только по таким основаниям). Административная реформа оказывает влияние на реформирование бюджетного федерализма и бюджетного процесса, а также на социальные и экономические реформы. Проведение административной реформы неотъемлемо и от реформирования государственной службы – ключевого звена в системе государственного управления. Есть прямая зависимость между эффективностью деятельности конкретного чиновника и оптимизацией обеспечиваемых им функций ведомства. Именно государственные служащие во многом и определяют сам ход реформы.
Если в западном варианте административные преобразования, как правило, четко замкнуты в границах «государственного менеджмента» и его институтов, то в Российской Федерации отдельные компоненты административной реформы проникают в структуру других реформ, становятся институциональным условием их реализации. Следует отметить и две важнейшие составляющие административной реформы в Российской Федерации – государственные услуги и обеспечение прозрачности и подотчетности исполнительной власти.
Административные реформы основываются на принципах целесообразности, прагматизма и экономичности. Все мероприятия в рамках административных реформ призваны способствовать укреплению законности, развитию открытости и доступности информации о деятельности государственных органов. Их цель – сделать государство более эффективным, «приблизить» его к гражданину и обеспечить всеобъемлющую конкурентоспособность страны. Опыт проведения административных преобразований в ряде ведущих зарубежных стран свидетельствует о невозможности их проведения в сжатые сроки и радикальными методами. Поскольку речь, в том числе, идет о корректировке культуры государственного управления, административное реформирование может рассматриваться в качестве постоянной функции государства. При этом проведение реформы может рассматриваться как некоторая последовательность сменяющих друг друга этапов.
Основными критериями периодизации административных преобразований в новейшей истории России выступают, с одной стороны, политические установки высшего руководства страны, а с другой, – целевая функция и глубина концептуальной проработки замысла проводимых реформационных мероприятий. С этой точки зрения административные преобразования в период с 1991 года по настоящее время можно условно разбить на три периода: административные преобразования 1991–1999 гг., политическим мотивом которых выступала необходимость радикальнаой перестройки советской системы государственного управления экономикой и формирование новой структуры и системы органов государственной власти Российсой Федерации; первый этап административной реформы, проведенный в 2003–2005 гг., преследующий политическую цель укрепления государственной власти в стране и определяемый соответствующим замыслом, выработанным в период 2000–2002 гг.; второй этап административной реформы, начавшийся в 2006 году, политически ориентированный на построение эффективного и компактного государства на основе специально разработанной Концепции административной реформы.
Административные преобразования в период1991 – 1999 гг.Изменение принципов и характера деятельности государственного аппарата, всей системы исполнительной власти в Российской Федерации началось сразу после распада СССР. В период до принятия Конституции Российской Федерации 1993 года была произведена департизация государственного аппарата и сформированы новые структуры для управления процессами реформирования экономики страны.
Так, во-первых, ряд «промышленно-экономических» министерств и государственных комитетов был упразднен и на их месте возникли смешанные государственно-частные акционерные компании («Газпром», «Единые энергетические системы» с контрольными пакетами акций в руках государства), частные нефтедобывающие компании (например, «Лукойл»). Были ликвидированы Министерство внешней торговли, Госплан, Госснаб и др.
Во-вторых, в связи с новыми задачами, стоящими перед либерализуемой экономикой, были созданы новые государственные органы, а именно: Государственный комитет по управлению государственным имуществом (главная задача - приватизация государственной собственности); Государственный комитет по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур; Федеральная налоговая служба и Федеральная служба налоговой полиции; Федеральное казначейство.
В-третьих, к этому периоду относятся первые попытки упорядочивания системы федеральных органов исполнительной власти. 12 мая 1992 года был подписан Указ Президента РФ № 511 «Об упорядочении системы государственного управления», согласно которому в эту систему входили: 1) министерства; 2) государственные комитеты; 3)федеральные службы; 4) агентства; 5) комитеты (при Президенте РФ, Правительстве РФ и министерствах)[5]. Необходимо отметить отсутствие четких критериев при отнесении указанных органов к тому или иному виду. Об этом, в частности, свидетельствует Указ Президента Российской Федерации от 30 сентября 1992 года № 1148 «О структуре центральных органов федеральной исполнительной власти», посвященный укрупнению одних ведомств путем их слияния и повышению статуса других.
В-четвертых, на этом этапе были предприняты первые попытки ввести новые принципы управления, соответствующие характеру правового государства. В качестве примера следует отметить Указ Президента Российской Федерации от 21 января 1993 года №104 «О нормативных актах центральных органов государственного управления Российской Федерации». В нем отмечалось, что «в целях усиления защиты прав, свобод и законных интересов граждан, совершенствования правового регулирования и обеспечения соответствия законодательству актов, издаваемых министерствами и ведомствами Российской Федерации», нормативные акты министерств и ведомств, «затрагивающие права, свободы и законные интересы граждан или носящие межведомственный характер, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут за собой правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить законным основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения каких бы то ни было санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний; на указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров».
В-пятых, необходимо отметить, что до введения принципа разделения властей Конституцией Российской Федерации 1993 года можно говорить о структурной неупорядоченности системы управления государственными функциями, рассредоточенной между законодательной и исполнительной ветвями власти. Это приводило к воспроизводству перманентной борьбы между ветвями власти за контроль над этими структурами. При этом в отношении одних управленческих структур принимались законы, а в отношении других – указы Президента.
Тем не менее, именно в этот период были проведены наиболее массовые и глубокие преобразования системы и структуры исполнительной власти, задавшие основные направления совершенствования всей системы государственного управления Российской Федерации.
Дальнейшие административные преобразования, проведенные в период 1994–1996 гг. (вплоть до выборов Президента Российской Федерации в июле 1996 года), были обоснованы, прежде всего, принятием Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года. Это не могло не повлиять на исполнительную власть и на ее отношения с другими ветвями власти.
Основные меры по модернизации госаппарата в этот период можно разделить на несколько направлений. Так, Конституция 1993 года провозгласила принцип разделения властей, в связи с этим появилось несколько актов, регулирующих вопросы взаимодействия ветвей власти. Кроме того, одним из главных направлений деятельности федеральной власти (Президента и Правительства) было обеспечение единства системы исполнительной власти в сфере отношений Федерации и субъектов Федерации. В значительной степени это были попытки обеспечить единство управления в привычном, иерархическом понимании. Необходимо добавить, что выстраиванию взаимоотношений в правовом режиме препятствовал сам способ разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами, а также общая политическая слабость федеральной власти. Ее действия в этот период характеризуют два Указа Президента Российской Федерации. В Указе от 3 октября 1994 года № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» утверждалось Положение о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации. В этом Положении впервые после принятия Конституции 1993 года была предпринята попытка упорядочить место и компетенцию региональных руководителей. Положение носило временный характер, так как было рассчитано не только на избранных, но и назначенных Президентом глав администраций. Кроме того, правовой статус глав субъектов должен был определяться уставами этих субъектов и рамочным федеральным законом[6].
Важными пунктами в Положении были нормы о том, что главы исполнительной власти субъектов Федерации, «независимо от того, назначены они или избраны, обладают полномочиями, установленными Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, соглашениями с федеральными органами власти, уставами и законами субъектов Российской Федерации, и в равной степени несут ответственность зареализацию этих полномочий», а также, что глава администрации входит в единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, образуемую федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в части осуществления полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а равно и в рамках реализации полномочий, переданных федеральными органами исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации» и что глава администрации подчиняется Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации». Этот указ хотя и нельзя отнести к реформаторским для системы исполнительной власти, но для политической стабилизации он, безусловно, имел важное значение.
Второй Указ Президента Российской Федерации от 5 октября 1995 г. № 1007 «О мерах по обеспечению взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Российской Федерации». Его появление связано с распространившейся в тот период практикой – принятием органами власти субъектов Федерации нормативных правовых актов, противоречивших Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Необходимо отметить, что само это явление свидетельствовало о фактическом отсутствии правового единства исполнительной власти. Решающего значения в упорядочении правового пространства этот Указ не имел. В нем содержалась констатация нарушений законодательства и Конституции, предлагалось устранить нарушения и образовать «Комиссию при Президенте Российской Федерации по взаимодействию федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Российской Федерации. Комиссия была создана, но эффективность ее работы была невысокой.
Отсутствие целостной концепции административной реформы в тот период обусловило отсутствие и концепции реформы государственной службы, задачей которой должно было быть превращение этой системы в публичную гражданскую службу. В то же время было очевидно, что без закона, упорядочивающего вопросы правового статуса чиновников, предоставляющего государственным служащим социальные гарантии, накладывающего на них необходимые ограничения, невозможно было рассчитывать на приток свежих сил в государственные органы и на удержание в аппарате квалифицированных работников.
31 июля 1995 года был принят Федеральный закон № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации». Появление этого закона означало, что власть уходит от советского номенклатурного принципа кадровой политики (следует сказать, что в советское время просто не существовало подобного закона).
Необходимо учитывать, что в этот период происходила подстройка исполнительной власти под экономические преобразования.В этой сфере были приняты важные решения, хотя они не носили системного характера.
Так, Указ Президента Российской Федерации от 10 июня 1994 года № 1200 «О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой» фактически был направлен на разведение собственно государственного управления и осуществления экономической деятельности от лица государства. Это означало отказ от прямого государственного управления экономическими объектами, даже находящимися в государственной собственности.
Вторая новелла этого Указа состояла в установлении порядка того, как представители государства назначаются и осуществляют свою деятельность в органах управления акционерных обществ, акции которых закреплены в федеральной собственности. При этом, в соответствии с данным Указом, такими представителями могли быть не только граждане на основе заключения соответствующих контрактов, но и государственные служащие.
В рассматриваемый период предпринимались и шаги, направленные на упорядочение структурно-функционального статуса институтов исполнительной власти – Правительства и специализированных федеральных органов исполнительной власти. Суть их сводилась к стремлению сохранить и законодательно закрепить statusquo. Речь идет, прежде всего, об Указе Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 года № 1177 «О структуре федеральных органов исполнительной власти». Указ появился после того, как впервые в новейшей истории России Правительство в соответствии с Конституцией официально сложило полномочия перед вновь избранным Президентом Российской Федерации. После утверждения Думой Председателем Правительства B.C. Черномырдина, началось формирование нового Кабинета. Для этого и потребовался Указ о структуре исполнительных органов власти, который в основном воспроизвел и законсервировал существовавшую правительственную структуру, а именно виды и перечень федеральных органов власти.
В связи с тем, что структура федеральных органов исполнительной власти является одним из самых подвижных механизмов в институте власти, данный Указ неоднократно редактировался. Изменчивость структуры органов исполнительной власти вызвала появление Указа Президента от 6 сентября 1996 года № 1326 «Вопросы федеральных органов исполнительной власти», который вносил изменения в принятый за три недели до этого Указ Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 года № 1177 «О системе федеральных органов исполнительной власти».
Можно сказать, что основные действия Президента и Правительства в этот период в целом сводились лишь к некоторой структурно-функциональной корректировке системы исполнительной власти, необходимость чего была обусловлена принятием Конституции, а также потребностями оптимизации управления экономикой страны.
Следует отметить, что начиная с 1994 года Президент страны стал осуществлять свое новое полномочие – обращение с ежегодными посланиями к Федеральному Собранию. Первые Послания Президента (1994, 1995 и 1996 годов) фактически не затрагивали проблем административного реформирования. Послание же 1996 года имело предвыборный характер, поэтому его, видимо, следует рассматривать в совокупности с предвыборной программой Б.Н.Ельцина «Россия: человек, общество, государство». В этой программе фактически впервые было сформулировано некое целостное представление о наиболее актуальных проблемах административной реформы. Так, было подчеркнуто, что «всю полноту ответственности за экономический блок вопросов должно нести Правительство страны»; что требуется упрощение структуры Правительства и его аппарата, устранение дублирования функций; что нужна реформа системы государственной службы. Таким образом, из текста раздела «Правовой порядок» и подраздела «Структура и кадры государственной власти» идеология проведения административных преобразований становилась яснее.
Так, в период 1997–1999 гг. были предприняты первые шаги по выработке концептуальных основ административной реформы. Они оказали существенное влияние на последующее отношение к государственному строительству.В сентябре 1996 г. Президенту РФ была представленная аналитическая записка «О проблеме слабой управляемости государственными процессами». В ней в качестве основной проблемы выделялась и обосновывалась необходимость подготовки концепции новой системы исполнительной власти и обеспечения правового порядка в государственном управлении[7]. Ключевые идеи этой записки нашли отражение в Послании Президента РФ на 1997 г. «Порядок во власти – порядок в стране».В этом Послании был сделан анализ состояния властных институтов и определялись направления их развития, но основную часть работы в этом направлении предполагалось проводить вне рамок Послания: «Решение перечисленных задач по созданию современной эффективной системы государственного управления требует продуманного подхода. Поэтому в нынешнем году под непосредственным руководством Президента будет разработана и принята Программа государственного строительства. Основную часть Программы составит новая концепция системы исполнительной власти в Российской Федерации». Но разработка Программы оказалась на периферии политического внимания основных властных институтов и политической элиты.
Принимаемые в этот период нормативные правовые акты, относящиеся к вопросам государственного строительства слабо соотносились с положениями Посланий Президента Российской Федерации и не были направлены на изменение самих принципов построения и функционирования исполнительной власти. 17 марта 1997 года был подписан Указ Президента Российской Федерации № 249 «О совершенствовании структуры федеральных органов исполнительной власти» – речь шла об очередном изменении структуры федеральных органов исполнительной власти.Чуть позже был принят Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». В нем отдельная глава посвящена аппарату Правительства. По оценкам специалистов, закон фактически законсервировал существующее положение вещей, не решая ни одного принципиального вопроса, в частности о механизме обеспечения единства исполнительной власти.
Тем не менее, положительным и осязаемым результатом выполнения приоритетов Послания Президента 1997 года стала целенаправленная разработка концептуальных основ административной реформы. Эта работа проводилась 5-ю группами экспертов. Всего вариантов Концепции было 12 (последний датируется мартом 1998 г.). В качестве основных разрабатываемых элементов обозначались следующие: гражданин и власть; исполнительная власть: новые функции; проблемы государственной службы; коррупция в системе государственного управления. Один из вариантов Концепции был представлен в Правительство для оценки. К весне 1998 года Концепция была признана готовой. 13 марта 1998 года в Администрации Президента РФ состоялось обсуждение проекта Концепции административной реформы. При этом участники совещания высказали убеждение, что до 2000 г. к ее практической реализации преступать нецелесообразно. В этот же период Правительство РФ, возглавляемое B.C. Черномырдиным, было отправлено в отставку. Текст концепции административной реформы был представлен новому Председателю Правительства РФ С.В. Кириенко с целью опубликования, но не был опубликован. Идеи, заложенные в этой концепции административной реформы, были учтены, развиты и расширены в документах «Центра стратегических разработок» (который возглавил Г.О. Греф, в дальнейшем Министр экономического развития и торговли), легших в основу стратегии развития страны, предназначенной уже для нового Президента Российской Федерации.
Таким образом, в период с 1991 по 1999 гг. в стране было проведено радикальное преобразование структуры и системы исполнительной власти. Были произведены департизация государственного аппарата, организация смешанных (частно-государственных) компаний на основе прежних государственных органов. Были созданы новые государственные органы исполнительной власти для организации и управления приватизационными процессами, а также реализовано упорядочение существовавшей системы государственной власти (Указ Президента РФ от 30.09.1992 г. №1148 «О структуре центральных органов исполнительной власти»).
Основным субъектом административных преобразований в рамках этого периода выступил Президент РФ. Основные усилия были сосредоточены на сохранении управляемости страны за счет «косметических», прежде всего, структурных мер коррекции исполнительной власти с ярко выраженными «советскими» признаками. Впервые были решены проблемы разделения властей и разграничения полномочий между уровнями исполнительной власти. При этом не были учтены различия в темпах либерализации экономики, перестройки экономических укладов, формирования гражданских, общественных институтов в стране и темпах адаптации системы исполнительной власти к этим процессам. Указанное противоречие предстояло разрешить в дальнейшем.
Разработка замысла проведения административной реформы в РФ (2000–2002 гг.).С осени 1999 г. центр разработки проблем административной реформы перемещается из Администрации Президента РФ в «Центр стратегических разработок» (т.н. Центр Г.Грефа) – предвыборный штаб В.В. Путина как действующего Председателя Правительства РФ. В начале 2000 г. Центр подготовил Концепцию государственного строительства, вобравшую основные идеи концепции административной реформы 1998 г.
Весной 2000 года обозначились основные направления внутренней политики нового Президента. К их числу можно было отнести: 1) реорганизацию государства, преследующую цель укрепления ее центра, а также вертикали власти; 2) создание новой диспозиции во взаимоотношениях государства и бизнес-элиты, означающей отстранение «олигархов» от принятия политических решений; 3) либерально-рыночные нововведения в экономическую и социальную политику[8].
Не случайно возвращение к теме административной реформы отмечается уже в Послании Федеральному собранию в 2000 году. В этом Послании основной упор был сделан на функции органов государственного управления, которые, по мнению Президента, «оказались смешаны с функциями коммерческих организаций». «Вакуум власти» был использован для «перехвата государственных функций частными корпорациями». Подчеркивалось, что государственные функции и государственные институты «тем и отличаются от предприятий, что не должны быть куплены или проданы, приватизированы или переданы в пользование и лизинг».
Одной из задач административной реформы виделось «выведение» государственных функций из орбиты прямого использования их коммерческими структурами, что вписывалось в общую логику преобразований, направленных на уход от олигархической модели взаимоотношений государства и бизнеса и «равноудаление» крупных финансово-промышленных групп от государственной власти. Вторым важным фактором, повлиявшим на содержание административных преобразований, стала необходимость создания институциональных условий для длительного экономического роста, который, в свою очередь, рассматривался как основа для сохранения и развития российской государственности.
Тезис об административной реформе как важном условии экономического роста наиболее последовательно был отражен и в президентских посланиях Федеральному Собранию 2001 и 2002 года. Так, в Послании 2002 года отмечалось, что «нынешние функции государственного аппарата не приспособлены для решения стратегических задач», а необходимость административной реформы очевидна. Ее результатом «должно стать государство, адекватное нашему времени и целям, перед которыми стоит наша страна». Для этого необходимо, «во-первых, модернизировать систему исполнительной власти в целом. Сегодня подразделения исполнительной власти живут так, будто они продолжают оставаться штабами отраслей централизованного народного хозяйства. Между тем прямая обязанность государства – создать условия для развития экономических свобод, создавать стратегические ориентиры, предоставлять населению качественные публичные услуги и эффективно управлять государственной собственностью. Для этого структура исполнительной власти должна быть логичной и рационально устроенной, а госаппарат должен стать работающим инструментом реализации экономической политики. Реформы государственной службы придется проводить в тесной увязке с обновленными принципами работы и построения исполнительной власти. Во-вторых, нам нужна эффективная и четкая технология разработки, принятия и исполнения решения. Ныне действующий порядок ориентирован не столько на содержание, сколько на форму. В-третьих, надо, наконец, провести анализ ныне реализуемых государственных функций и сохранить только необходимые.»
Президент отметил, что необходимо «ускорить подготовку административной реформы», не сбиваясь, однако, в кампанейщину, которая «обычно заканчивается плавным переливом чиновников из одной структуры в другую». В числе основных направлений административной реформы было обозначено «сокращение избыточных функций госаппарата». Председателю Правительства поручено «предоставить обоснованные предложения по реструктуризации системы исполнительной власти».
Ориентация Президента на идею укрепления государства в сочетании с проведением социально-экономической либерализации и прагматическим отстаиванием национальных интересов на международной арене предопределило и особый интерес разработчиков административной реформы к опыту ее проведения т.н. правоконсервативными правительствами ведущих государств Запада в конце 70-х – начале 80-х годов, проводившими курс активного внедрения в государственное управление идей «нового менеджеризма». Реформирование российской административной системы по рецептам «нового государственного менеджмента» рассматривалось как ключевое условие для поддержания высоких темпов экономического роста.
Так, на рубеже 20–21 вв. в большинстве ведущих государств мира были проведены масштабные административные реформы, «лейтмотивом которых» выступил постепенный отказ от бюрократических принципов государственного управления, что получило название «антибюрократическая революция». При этом стала проявляться тенденция унификации государственных систем и моделей управления, связываемая многими специалистами с отдельными аспектами глобализационных <