Глава государства и его полномочия.
Глава государства олицетворяет единство нации, страны, выполняет представительские функции на международной арене, а во внутриполитической деятельности — утверждаетвысшие государственные акты. Роль, место и функции главы государства определяются разными факторами, среди которых наибольшее влияние оказывают форма правления и политический режим.
Как правило, главой государства является монарх, президент, премьер-министр. Однако не исключены и иные варианты. Так, в СССР официально главой государства являлся Председатель Верховного Совета.
В монархиях главой государства является король, император, шах и т.д. и его пост передается по наследству и пожизненно (история знает и исключения, когда цари избирались). При передаче престола наиболее часто использовалась кастильская система, согласно которой его наследниками определяются прямые потомки мужского и женского пола в порядке первородства, причем мужчины имеют преимущество перед женщинами. Монарх имеет государственные регалии — трон, корону, скипетр и т.д. В начале царствования на содержание двора (т.е. штата лиц, ведающих частными делами монарха) выделяется определенная сумма денег (цивильный лист). Кроме того, монарх имеет доходы от принадлежащих ему акций, недвижимости и т.д., которые в ряде стран не облагаются налогом. Так, английские монархи были освобождены от налогов, но под давлением общественности в 1992 г. королева Елизавета вынуждена была отказаться от этой привилегии.
Ключевую роль в общественно-политической жизни монархи играют лишь в абсолютных и дуалистических монархиях, а таких в современном мире немного (ОАЭ, Саудовская Аравия, Кувейт и некоторые другие ).
В современных парламентских монархиях институт монарха — это прежде всего дань традиции и он носит в основном формальный характер. Монарх "царствует, но не управляет", хотя юридически он может утверждать премьер-министра, быть несменяемым членом правительства, иметь доступ ко всем документам, быть верховным главнокомандующим. За все свои действия монарх ответственности не несет, и каждый его акт нуждается в контрассигнации (подписи соответствующего министра, означающей, что он берет на себя ответственность).
Отметим, что современные монархи, обладая высоким авторитетом и уважением у граждан, могут сыграть большую роль в условиях кризиса.
При невозможности исполнять монархом свои функции (малолетство, болезнь) эти обязанности возлагаются на регентский совет либо опекуна.
В республике главой государства является, как правило, президент. Основное его отличие от монарха состоит в том, что президентский пост выборный и президентское правление ограничено временными рамками. Истоки института президентства восходят к Древнеримской республике, в которой в чрезвычайных обстоятельствах избирался "предводитель народа", позже — "диктатор", предельный срок полномочий которого составлял полгода. Современный вариант президентства возник в США в 1787 г.
Процедура избрания президента, его полномочия и их продолжительность отличаются разнообразием. Так, в большинстве стран президента избирают всенародно (Франция, Венесуэла, Ирландия, Россия, Беларусь и др.), в некоторых — коллегией выборщиков (США), в Германии — особым собранием, в которое входят уполномоченные земель и депутаты бундестага, в Швейцарии — правительством, в Греции, Израиле — парламентом. Неодинаков и срок полномочий: в США, России, Колумбии — 4 года, в Индии, Венесуэле, Беларуси -5.., во Франции — 7 лет. Кроме того, в ряде стран конституции ограничивают срок пребывания в президентской должности одного и того же лица одним (Мексика, Эквадор) либо двумя (США, Австрия, Германия, Россия) сроками; во Франции, Италии, Финляндии и Беларуси теперь ограничения срока не предусмотрены.
В случае невозможности выполнения президентом своих функций его место занимает либо вице-президент (США), либо спикер парламента (Франция), либо председатель правительства (Россия, Беларусь) и проводятся досрочные президентские выборы. Такие ситуации возникают в тех случаях, если президент:
• недееспособен по состоянию здоровья;
• совершил измену государству или другое тяжкое преступление, нарушил конституцию и его отстранили от должности посредством процедуры импичмента. Это сложная процедура, которая начинается с соответствующего парламентского решения;
• уходит в отставку добровольно.
Полномочия главы государства определяются конституцией и зависят в основном от формы правления. В парламентской республике президент является главой государства формально. Его функции носят чисто представительский характер Фактически вся полнота власти сосредоточена в руках лица, возглавляющего правительство.
В президентских республиках и в республиках со смешанным правлением президент — ключевая фигура в структуре высших органов власти Он одновременно является и главой государства, и главой правительства несмотря на наличие поста премьер-министра или председателя правительства при смешанной форме правления. Им осуществляются:
• формирование правительства и контроль за его деятельностью;
• решение вопросов использования вооруженных сил, выработка военной политики государства;
• прием верительных и отзывных грамот иностранных дипломатов;
• право помилования, амнистии;
• назначение судей (без права вмешательства в процесс правосудия). Например, в целях независимости судебной власти в США судьи Верховного суда назначаются президентом пожизненно;
• обращение к парламенту с посланиями;
• роспуск парламента в случаях, предусмотренных
конституциями (Франция, Россия, Беларусь);
• контроль за исполнением законов;
• ведение переговоров и заключение международных
соглашений;
• подписание законов;
• право вето на отдельные законодательные акты (декреты, директивы и др.);
• введение чрезвычайного положения в случаях,
предусмотренных конституцией; и др.
Таким образом, простое перечисление функций главы государства в президентских республиках и республиках со смешанным правлением свидетельствует, что президент фактически единолично определяет все основные направления деятельности исполнительной власти, делегируя министрам ряд своих полномочий, причем, например, президент Франции, обладая широкими правами, не всегда несет ответственность за свои действия: большинство его актов контрассигнуются премьер-министром.
Правительство.
Правительство представляет собой высший государственный коллегиальный орган исполнительной власти, осуществляющий основные политические решения, принятые парламентом. В состав правительства входят главы министерств и центральных ведомств Наиболее распространенное название его — совет министров или кабинет министров. В Норвегии, Финляндии, Швеции он официально именуется Государственным советом, в Швейцарии — Федеральным советом. Возглавляет правительство председатель (премьер-министр, канцлер).
Статус и роль правительства в политической жизни определяются формой правления и политическим режимом. В президентских республиках правительство имеет статус совещательного органа при главе государства, при парламентарных формах правления — это высший орган исполнительной власти.
Порядок формирования правительства в разных странах имеет свою специфику, но общая черта — партийная основа. В президентских республиках правительство формируется президентом из представителей партии, победившей на президентских выборах, независимо от соотношения сил партий в палатах парламента. В некоторых странах (например, США) назначение на ключевые министерские посты наряду с принципом партийной принадлежности производится с ведома и согласия сената.
В странах с парламентарными формами правления правительство формируется по-разному. Если в парламенте имеется партия, располагающая большинством мест, то она и формирует правительство (Великобритания, Канада, Индия). В Великобритании, например, главой правительства становится лидер партии, победившей на парламентских выборах. В случае отсутствия такового монарх может повлиять на выбор кандидата, консультируясь при этом с видными политическими деятелями страны.
Если ни одна партия не имеет большинства в нижней палате парламента, то две или больше партий договариваются о том, чтобы сформировать коалиционное правительство, опирающееся на совместное парламентское большинство этих партий. Такие коалиционные правительства являются характерными для Италии, Бельгии, Нидерландов и часто нестабильны. К примеру, правительство Италии в послевоенный период переживало правительственный кризис 55 раз. Однако это не является закономерностью. Многие правительственные коалиции демонстрируют достаточно высокую эффективность (Израиль, Германия, Швейцария).
Иногда правительственную коалицию по той или иной причине создать не удается. В таком случае одна или несколько партий формируют правительственное меньшинство, которое обладает властью лишь постольку, поскольку его поддерживают другие партии, не вошедшие в состав правительства. Такие правительства формируются довольно часто в Дании, Норвегии, Швеции. В некоторых случаях правительство может быть сформировано не лидерами партий, а высшими чиновниками и называется "деловым", "служебным" или просто "чиновничьим". В послевоенный период "деловые кабинеты" формировались в Финляндии, Нидерландах, Португалии.
В Беларуси центральным органом государственного управления является Совет министров, который формируется президентом. Премьер-министр назначается президентом и одобряется Палатой представителей. В случае двукратного отказа в согласии на назначение премьер-министра президент имеет право назначить исполняющего обязанности, распустить Палату представителей и назначить новые выборы.
К числу важнейших полномочий правительства можно отнести следующие:
· формирование государственного аппарата и руководство его деятельностью;
· исполнение законов;
· составление и исполнение бюджета;
· прогнозирование социально-экономического развития;
· руководство отдельными отраслями хозяйства, духовной и социальной сферами;
· участие в законодательной деятельности (посредством права законодательной инициативы разработки законопроектов);
· принятие нормативных актов, конкретизирующих, а иногда и подменяющих законодательство;
· ведение международных переговоров и заключение соглашений.
Для исполнительной власти в целом характерна тенденция узурпации властных полномочий (правительством, президентом), поэтому очень важно, чтобы парламент имел достаточный вес и влияние на политические процессы. Такая ситуация характерна для демократических режимов. В государствах, отличающихся кризисными явлениями, нестабильностью социально-экономической обстановки, роль правительства во главе с президентом резко возрастает, а парламента ослабевает. В силу этого очень важен баланс исполнительной и законодательной властей.
Деятельность правительства строится по принципу иерархии: председатель (премьер-министр), министр, начальник (председатель) департамента, управления, комитета, отдела и т.д.
Чиновников государственного аппарата очень часто называют бюрократией. Теоретическое осмысление проблемы бюрократии можно найти в трудах Сен-Симона, который первым обратил внимание на то, что в будущем обществе власть будет сосредоточиваться в руках людей, обладающих специальными знаниями. Концептуальное же развитие эта проблема получила в трудах М. Вебера. Занимались ею также К.Маркс, В.И.Ленин и др.
М.Вебер отмечал, что в крупных государствах нормальным состоянием общества является бюрократизированная демократия. Источником развития бюрократии он считал процессы, связанные с отделением непосредственного исполнителя от используемых им средств производства. "Современное государство, — писал он, — возникает тогда, когда государь... назначает оплачиваемых чиновников и таким образом осуществляет отделение должностных лиц от орудий их деятельности..." Т.е. бюрократия рассматривалась им как аппарат господства, обеспечивающий упорядоченное существование общества, что необходимо не только для тех, кто находится у власти, но и для всех членов общества.
Вебер различает два типа бюрократии:
1) традиционную "патримониальную" (наследственную, родовую), которая является иррациональной,
2) современную, рациональную.
Бюрократия первого типа была связана с государственным управлением доиндустриальных обществ. Рациональная бюрократия сформировалась в Новое время и вначале оказывала влияние на частно-хозяйственную деятельность, а позднее и на другие социальные сферы, что постепенно вытесняло из них бюрократию патримониального типа. По его мнению, окончательное решение проблемы бюрократии невозможно ни эволюционным, ни революционным путем.
К.Маркс, В.И.Ленин рассматривали бюрократию как систему организаций, с помощью которых классово-эксплуататорским государством осуществляются функции подавления и принуждения. Отсюда, по их мнению, достаточно устранить частную собственность как основу классовой эксплуатации, и тогда исчезнет необходимость в государственно-бюрократической надстройке.
Следует признать, что существование бюрократии — неизбежность и необходимость в функционировании политических институтов и нормальной жизнедеятельности всего общества. За всю историю человечество не создало возможностей для существования государства без бюрократического аппарата. Поэтому чрезвычайно важным для государственного управления является улучшение качественного состава чиновничества: его профессионализм, нравственный уровень, компетентность.
Во многих странах с целью улучшения отбора чиновников, регламентации их труда приняты законы о государственной службе. Аналогичный закон начиная с 1993 г. действует и в Беларуси. Такого рода документ определяет процедуру назначения и отбора чиновников на государственные должности, оговаривает права и обязанности государственных служащих, регламентирует классы и разряды в иерархической структуре управления.
В соответствии с занимаемой должностью чиновников подразделяют на классы и разряды. Так, в Беларуси определено 12 классов, в Англии и Индии — 3 разряда, во Франции, Бельгии и Японии — 15 разрядов.
Независимо от количества разрядов можно выделить три основных слоя профессиональных государственных служащих — низшее, среднее и высшее. Чиновники низшего звена выполняют техническую работу — это простые исполнители. Их ряды пополняются в основном за счет трудящихся. По условиям труда и заработной плате они не отличаются от рабочих.
Среднее звено чиновников рекрутируется, как правило, из зажиточной части населения. Выполняемая ими работа требует профессионализма, достаточно высокого уровня образования и культуры. Жалованье они получают более высокое, нежели чиновники низшего звена, в соответствии с уровнем квалификации.
Высшие чиновники ("администраторы" в Англии, чиновники разряда "А" во Франции) занимают командное положение внутри бюрократического аппарата. Они возглавляют различные службы министерств и осуществляют общее руководство и надзор за текущей работой подчиненных ведомств. Высшие чиновники образуют то ядро бюрократического аппарата, которое разрабатывает политику.
Итак, бюрократия — это неизбежный способ организации управления. Однако с ее возникновением появилась и проблема бюрократизма. А это уже болезнь, причем общемировая, и проявляется она на всех ступеньках иерархической лестницы — от министра до рядового служащего. Внешние признаки бюрократизма — канцелярщина, волокита, пренебрежение к существу дела ради соблюдения формальностей. Внутреннее же содержание состоит в чрезмерном разрастании и безответственности исполнительной власти, ее отчуждении от граждан и бесконтрольности, в формализме и деформированное™ сознания чиновничества.
Истоки этого явления следует искать в особом положении административно-управленческого аппарата в системе органов власти. Отделение от общества превращает его в самостоятельную силу с собственными интересами и большими возможностями для их удовлетворения. Особенно отчетливо это проявляется в недемократических государствах, в которых несформированность, неразвитость гражданского общества приводит к неограниченной и бесконтрольной власти чиновничества. Большие возможности для злоупотреблений открываются в периоды экономических и политических кризисов, общественных трансформаций.
Преодоление бюрократизма — процесс сложный и связан прежде всего с формированием гражданского общества и правового государства, установлением демократии, развитием гласности, ростом политической и правовой культуры граждан, повышением образованности, профессионализма, нравственных качеств работников госаппарата.