Недискриционная финансовая политика
Реализуя дискреционную фискальную политику, правительство в целях расширения (сжатия) совокупного спроса, регулярно принимает специальные решения в области налогов и государственных расходов. При этом сознательное регулирование объема ВВП, занятости населения и общего уровня цен обеспечивается путем целенаправленного создания либо бюджетного дефицита (в фазе кризиса), либо бюджетного профицита (в фазе подъема). Если же фискальные власти делают выбор в пользу недискреционной политики, то эти два противоположных типа бюджетного неравновесия (дефицит государственного бюджета или бюджетный излишек) с определенной регулярностью возникают в национальной экономике как бы автоматически — посредством заблаговременного включения парламентом в экономическую систему страны некой совокупности стабилизаторов, своего рода «автопилотов», неизменно возвращающих данную систему в устойчивое состояние при любом изменении внешних условий. Встроенный стабилизатор — финансовый механизм, позволяющий сглаживать амплитуду циклических колебаний уровня занятости и выпуска без частых коррективов экономической политики, без регулярного вмешательства законодательной власти в хозяйственную жизнь страны. В роли таких стабилизаторов выступают действующие в обществе правила, нормы, которые предусмотрены властью заранее и введены в законодательные акты, регламентирующие хозяйственную деятельность.
Ведущим встроенным стабилизатором экономики является налоговая система. При ее грамотном построении в условиях циклического подъема экономики и роста облагаемых доходов населения в бюджетную систему (без всяких изменений ставок прямых и косвенных налогов, заранее установленных законодательной властью на длительный срок ставок) начинают более мощным потоком поступать подоходные налоги, отчисления на социальное страхование, налоги на прибыль корпораций, налоги на потребление и т.п. Вследствие снижения располагаемых доходов населения и автоматического появления бюджетного излишка серьезно тормозится рост потребительских расходов домохозяйств, инвестиций компаний, что неминуемо оказывает сдерживающее влияние на экономическую конъюнктуру и предотвращает наступление инфляционного бума. Во время циклического спада налоговые поступления в бюджет, наоборот, резко сокращаются: доходы значительной части населения опускаются ниже прожиточного минимума, а экономические субъекты, оставшиеся на плаву, перечисляют государству в виде прямых и косвенных налогов меньший процент своих доходов. Оборотной стороной автоматически возрастающего в этих условиях циклического дефицита государственного бюджета является то, что налоговый пресс в стране временно смягчается (и это при сохранении действующих налоговых ставок) и большая часть национального дохода остается у домохозяйств и компаний. Помимо поддержания социальной стабильности в обществе это открывает дополнительные возможности наращивания их потребительского и инвестиционного спроса, обновления основного капитала и тем самым выхода из кризиса.
Способом укрепления встроенной стабильности экономики выступает также повышение общего уровня цен при отсутствии индексации налоговых порогов (налоговых ставок, за пределами которых налогоплательщики обязаны отдавать большую часть своего дохода государству), которое само по себе приводит к возрастанию налоговой нагрузки на экономику и предотвращает инфляционный бум. Так, в США фактический уровень налогообложения семьи со средним доходом возрос с 17% в 1965 г. до 28% в 1980 г., поскольку повышение цен автоматически — при прогрессивном подоходном налогообложении и законопослушности плательщиков — переводило этих представителей среднего класса в более облагаемую категорию, не разбирая, возрос их доход реально или лишь номинально. Такое перераспределение национального дохода между государством и населением (чреватое, впрочем, обострением социальных конфликтов) явилось немаловажным фактором дезинфляции. Торможению ценовой динамики содействует и стремление правительства противодействовать индексации трансфертных программ, а также индексации цен на товары, приобретаемые в рамках госзаказа, что через механизм инфляционного налога обесценивает средства, поступающие от государства домохозяйствам и компаниям, и тем самым через сжатие их потребительского и инвестиционного спроса заметно ослабляет инфляционное давление на национальную экономику. В условиях же дефляции и усиливающейся безработицы доходная часть бюджета резко сокращается, а расходная растет, в том числе по причине роста реальных величин государственных закупок и трансфертных платежей.
Встроенным стабилизатором при циклических перепадах экономики является и система государственных трансфертных платежей (пособий по безработице и других социальных выплат). В период подъема увеличение реального объема производства и снижение уровня безработицы автоматически — в соответствии с заранее зафиксированными парламентом правилами игры — сокращает расходы правительства на разнообразные социальные пособия. Увеличивающиеся в результате роста заработной платы социальные отчисления направляются в некий резервный фонд, формирование которого является фактором, тормозящим развертывание инфляционных процессов. В условиях спада, когда, образно говоря, на пульте управления в правительстве загорается лампочка, означающая запредельное падение уровня жизни населения, автоматически расширяются программы государственных трансфертных платежей на поддержку социально уязвимых слоев. Расходование ранее сформировавшегося резервного социального фонда поддерживает совокупный спрос и тем самым ослабляет возможное падение ВВП. Например, в случае нарастания безработицы сокращается потребительский спрос населения, что способно оказать негативное мультипликативное влияние на динамику объема производства. Но если потерявшие рабочие места люди — без специальных указаний на то правительства, а просто в соответствии с давным-давно принятым законом — сразу же начинают получать пособия, то направление действия данного мультипликативного эффекта может кардинальным образом измениться, ведь полученные трансферты наверняка будут быстро потрачены семьями, столкнувшимися с безработицей. Столь же результативно поддерживает спрос и такое правило, как автоматическое предоставление права на получение пенсии лицам, достигшим определенного возраста или досрочно оставившим свои рабочие места в обстановке массовой безработицы. Не менее важную социальную нагрузку несет и законодательство о минимальной заработной плате, которая устанавливается директивно и препятствует чрезмерному падению доходов лиц наемного труда в депрессивный период.
В этом случае темпы сокращения доходов домохозяйств оказываются заметно меньше скорости падения объема ВВП. Если правительству удастся избежать чрезмерного дефицита бюджета (и ускорения инфляционных процессов), то в экономике с мощной трансфертной поддержкой социально уязвимых слоев населения неизбежно возобладает экономический рост. Еще в начале XIX в. С. Сисмонди рассматривал в качестве мощного стабилизатора экономики наличие в ее социальной структуре так называемого праздного класса, который своим дополнительным спросом способен компенсировать нехватку покупательной способности у наемных работников и предпринимателей. Практическую же реализацию, хотя и в заметно измененном виде, этот взгляд впервые получил в рамках известного «курса Рузвельта».
К числу автоматических стабилизаторов можно отнести и государственные программы помощи фермерам: при запредельном падении цен на сельскохозяйственную продукцию вследствие перепроизводства закупки правительством ее излишков нарастают автоматически. Когда же надвигается инфляция, сопровождающая экономический рост, эта продукция как бы по сигналу «выбрасывается» из государственных запасов на рынок и избыток денег поглощается правительством.
Значимым встроенным стабилизатором экономики с гипертрофированно развитым сырьевым сектором может стать резервный фонд. Самопроизвольно расширяющийся в период благоприятной ценовой конъюнктуры на мировых рынках топлива и сырья из-за стремительного нарастания поступлений в госбюджет от ресурсных налогов (например, НДПИ, экспортных пошлин на сырую нефть), он заметно ослабляет остроту инфляционных проблем национального хозяйства. И наоборот, в условиях резкого падения мировых цен, когда страна способна оказаться на дне финансового кризиса, накопленные в фонде средства приходится — в соответствии с действующим законодательством — тратить на решение острых социально-экономических задач, что поддерживает национальную экономику, не позволяет ей в обстановке сжавшегося частного спроса серьезно сократить объем ВВП, доходов и занятости населения.
Кроме того, домохозяйства имеют собственные встроенные стабилизаторы, связанные с резким увеличением (сокращением) уровня их сберегательной активности в фазах подъема (спада) национальной экономики при относительном постоянстве уровня потребления. Такая инертность склонности к потреблению является отражением естественного стремления семей к поддержанию привычного для них жизненного уровня независимо от циклических колебаний текущего дохода. В результате в кризисную полосу развития экономики сохраняющийся потребительский спрос домохозяйств поддерживает ее на плаву, а в обстановке инфляционного подъема стремительный рост сбережений сдерживает нарастание спроса потребителей.
Таким образом, высокая степень встроенной гибкости финансовой системы весьма желательна для экономики. Формирование отмеченных выше механизмов обеспечения встроенной стабильности обеспечивает надежную защиту национальной экономики от некомпетентности, непозволительной медлительности финансовых властей, преследования ими не общественных, а своих собственных интересов. Встроенные стабилизаторы не делают столь обязательным прогнозирование экономической конъюнктуры, освобождают правительство от необходимости излишне торопиться с принятием стабилизационных мер, зачастую становящихся в этом случае ошибочными. Несомненным их достоинством является то, что внутренний лаг (лаг распознавания вместе с лагом решения) равен нулю, а значит, сглаживание циклических колебаний экономики происходит намного быстрее, чем при использовании арсенала средств дискреционной политики. Высокий уровень экономической безопасности страны гарантируется установлением строгих правил поведения финансовых властей, несоблюдение которых чревато немалой ответственностью представителей исполнительной и законодательной власти. Так, несмотря на приближающиеся выборы, законодательная власть в случае фиксации предельно допустимого уровня бюджетного дефицита заведомо не сможет поддаться соблазну предоставить налоговые льготы регионам, где не ощущается ее поддержка, или же выдать чрезмерный госзаказ тем отраслям, которые в предыдущий период страдали от несовершенств фискальной политики, проводимой в стране. При господстве автоматической политики государство в любом случае не сможет не выплачивать трансферты населению при наступлении кризиса перепроизводства и массовой безработицы. Как только в стране обозначатся ощутимые признаки дефляции, увеличение циклического дефицита бюджета станет естественным результатом наращивания госзакупок или уменьшения потока налоговых поступлений в казну от тех семей, чей доход вышел за черту необлагаемого минимума.
При задействовании автоматических стабилизаторов регулирующий развитие национальной экономики «пилот» может спокойно дремать вплоть до наступления некой форс-мажорной ситуации. Получается, что ничего не предпринимать в сфере правительственных расходов или доходов — значит тоже проводить бюджетно-налоговую политику. Не вызывает сомнений, что отсутствие существенных компенсаций по безработице в свое время стало важным фактором, определившим глубину и продолжительность Великой депрессии. И то, что выплата таких компенсаций государством осуществляется сегодня в большинстве стран мира — наряду с сохранением системы прогрессивного налогообложения, разнообразных программ социального обеспечения и т.п., — делает повторение печального для стран с рыночной экономикой опыта 1930-х гг. еще менее вероятным.
Вместе с тем признание регулирующих достоинств встроенных стабилизаторов, существенно уменьшающих колебания совокупного спроса, не должно приводить к их переоценке. Во-первых, экономическая наука еще не дошла до обоснования механизмов функционирования социального организма, столь же гибких и оперативно включающихся, как нервная система человека, — в общественной жизни очень многое предусмотреть попросту невозможного. Во-вторых, несмотря на то что при неуклонном повышении средней ставки подоходного налога (вплоть до 100%) в период подъема и снижении ее до нуля в период спада можно добиться серьезного сглаживания экономической конъюнктуры, такая деформация делового цикла вовсе не означала бы достижения стабилизации. Ведь в первом случае экономическая активность оказалась бы полностью парализованной, а во втором — подрыв финансовых возможностей бюджета (при росте госдолга темпами, опережающими динамику ВВП) неминуемо повлек бы за собой отказ государства от выполнения им своих неотъемлемых функций.
Из вышесказанного следует, что повышение степени встроенной стабильности как тактическая цель бюджетно-налоговой политики государства вполне может войти в противоречие с ее стратегической целью — всемерным наращиванием производственного потенциала данной экономической системы путем укрепления стимулов к расширению факторов производства, представленных в ней. Подобные стимулы — к инвестированию, предпринимательскому риску и труду — попросту не могут сформироваться в условиях запредельной прогрессивности налогообложения, когда, например, безоглядное стремление правительства гарантировать относительную устойчивость общего уровня цен и обстановке наметившегося циклического подъема побуждает его как можно быстрее наращивать бюджетный профицит средствами автоматической фискальной политики.