Понятие эффективности государственного управления

В сфере государственного управления ключевым фактором, отри­цающим или оправдывающим конкретные методы и формы деятельно­сти, традиционно считается эффективность. Поэтому большинство ча­стных проблем реализации государственного управления можно объе­динить в одну, наиболее общую и актуальную как на региональном, центральном (федеральном), так и на межгосударственном уровнях — проблему эффективной организации работы системы административно-государственного управления. Актуальность этой проблемы возрастает в условиях постиндустриального общества, характерными чертами ко­торого являются: ускорение темпов научно-технического развития, вы­сокие социальные риски, нестабильность социальных связей, высокая социальная мобильность, острая конкуренция как на внешнем, так и на внутреннем рынках, глобализация экономических связей и, наконец, постоянно растущая потребность в инновациях. Все это предопределило отказ от традиционного механистического подхода к управлению и стимулировало поиск новых теоретических моделей и практических методик реализации эффективного государственного управления.

Вследствие своей практической и теоретической значимости, про­блемы, связанные с концептуализацией понятия эффективности госу­дарственного управления, разработкой методов повышения эффектив­ности и ее измерения, подробно рассматриваются практически во всех, общественных науках. Более того, эти проблемы стали ключевым пред­метом исследования отдельных научных дисциплин (например, эконо­мики общественного сектора или муниципального менеджмента). Од­нако любая наука (точнее, любой исследователь, работающий в рамках той или иной научной парадигмы) рассматривает эти проблемы под специфическим углом зрения.

Само понятие эффективности, благодаря присущей ему многоас-пектности, имеет множество трактовок и толкований. Безусловно, вы-
-----110-----

бор одного из них или создание нового будет зависеть от целей кон­кретного анализа, уровня этого анализа и, наконец, избранной методо­логии. Так, в микроэкономике под эффективностью часто понимают производственную функцию, описывающую зависимость затрат и вы­пуска или же достижение наибольшего объема производства товаров и услуг с применением ресурсов определенной стоимости (Макконелл, Брю, 1996; Стиглщ, 1997). В административной теории наряду с эко­номической составляющей понятия эффективности («отношение объе­мов предоставленных услуг к стоимости (объему) ресурсов, необходи­мых для предоставления данного объема услуг» (Epstein, 1988)) часто выделяют также и техническую (или организационную) составляющую, определяемую с позиций целедостижения. Техническая эффективность обозначает степень соответствия государственных служб потребностям, желаниям и ресурсам их клиентов, т.е. отражает соответствие управлен­ческой организации внешним условиям. Множественность значений понятия «эффективность» и трудности его однозначного определения (даже в рамках конкретного анализа) отражаются и в терминологии. Так, в англоязычной литературе наряду с понятием effectiveness, обозна­чающим эффективность, часто используется понятие efficiency, перево­димое как результативность, и productivity, обозначающее производи­тельность. Кроме того, в последние годы наряду с этими терминами широко используется понятие performance, переводимое как степень эффективности функционирования; оно позволяет ввести в определение эффективности работы организаций качественный аспект.

Исторически, в процессе смены одной доминирующей научной па­радигмы другой, понятие эффективности изменялось и постепенно при­обретало все более широкий круг толкований. Процесс расширения и усложнения значений этого понятия был особенно заметен в ходе мето­дологических изменений внутри организационной теории и теории го­сударственного управления.

Приверженцы «классической школы» нередко трактовали «эффек­тивность» как достижение формальных целей, заранее установленными методами в конкретные сроки. (Taylor, 1911} Однако такой механисти­ческий подход к концептуализации понятия эффективности предпола­гал, что цели организации четко установлены и измеряемы и для дости­жения этих целей используются стандартные методы. Этот подход ока­зался уместен лишь для анализа эффективности простых организаций, персонал которых подчинен четким правилам и выполняет простые ру­тинные операции. Простая организация с жесткой иерархической струк­турой и, обычно, сильными патерналистскими традициями предъявляла
-----111-----

работнику элементарные требования: быть лояльным и выполнять рабо­ту в установленные сроки указанным свыше способом. Это прекрасно понимали приверженцы механистического, ценностно-нейтрального отношения к анализу эффективности организаций, начиная с Фредерика Тэйлора и Макса Вебера, когда стремились избежать в своих исследо­ваниях рассмотрения этических, политических или психологических факторов. В традиционной, или «классической», парадигме админист­ративной политики, базирующейся на принципах, изложенных в рабо­тах Ф.Тэйлора, В.Вильсона и М.Вебера, акцент на эффективность рабо­ты аппарата государственного управления является решающим. Эффек­тивность в данном случае носит объективный, внеличностный характер и основывается на трех методологических установках: отделении адми­нистрирования от политики, признании того, что «в каждом элементе любой работы всегда существует один метод и один способ исполнения, который быстрее и лучше нежели все остальные» (Taylor, 1911, 7, 25), и' наконец, признание бюрократической организации как наиболее эффек­тивной для внедрения научных принципов управления.

Классик американской административной науки Дуайт Уалдо пря­мо указывал на детерминацию роста всеобщего интереса к феномену эффективности процессом перехода от условий деятельности организа­ций XIX в. к условиям деятельности организаций XX в. «На стыке ве­ков, однако, стало очевидно, что мораль, несмотря на всю желатель­ность, не достаточна. Демократия должна быть состоятельной, способ­ной (able). Граждане должны быть активны и бдительны. Государствен­ная машина не должна терять время, деньги и энергию. Расточительное использование наших ресурсов следует исправлять. Если наши благие намерения терпят крах из-за неэффективности, тогда, следовательно, неэффективность и есть главный порок» (Waldo, 1984, 187). При этом эффективность постепенно стала своеобразным фетишем, своего рода божеством для администраторов и политиков. Не случайно поэтому возникло выражение «gospel of efficiency» (Евангелие от эффективно­сти), подчеркивающее иррационально-ценностный оттенок веры в под­ходе к данной проблеме. Этот парадоксальный процесс фетишизации эффективности, когда в «термин, рассматриваемый как дескриптивный, "механический", стал вкладываться моральный смысл» (ibid., 187), ока­зался предметом особого интереса многих исследователей. Так, Д. Уал­до в экзальтированном увлечении эффективностью усматривал секуля­ризацию, материализацию протестантского сознания. Он писал: «Догма эффективности является частью веры "muscular Christianity"» (ibid).
-----112-----

Г.Саймон писал, что эффективность по сути является «modus operendi организации» и часто используется как виртуальный синоним понятия рациональности (Simon, Smithburg, Thompson, 7950), что задача административной теории состоит в том, чтобы определить, «каким об­разом организация должна быть сконструирована, чтобы выполнять работу эффективно» (Simon, 1946, 64). Такой подход определял главны­ми инструментами изменении в организациях (и соответственно инст­рументами повышения эффективности их работы) административное распоряжение, приказ, способный рационализировать действия персо­нала (например, установить «эффективную» структуру или упразднить «неэффективную»). Сужая базу для непредсказуемых, случайных дей­ствий индивидов, директивный способ управления, по мнению привер­женцев технократического, или механистического, подхода, позволял наилучшим образом производить «количественную рационализацию», облегчая тем самым процесс измерения эффективности, который осу­ществлялся с помощью простых показателей в системе затрат/выпуска. Однако, как не раз уже отмечалось выше, именно в позитивистском стремлении к анализу количественных показателей и манипуляции цифрами социальное качество организационных изменений почти все­гда остается за бортом исследований.

Таким образом, при механистическом подходе к теории и практике организации эффективной работы персонала фактически не затрагива­лись психологический, социальный и политический аспекты эффектив­ности (последний намеренно опускался, поскольку в основе традицион­ных административных моделей лежал принцип четкого разделения компетенции политиков и администраторов). Все внимание исследова­телей и управленцев-практиков было обращено на техническую сторону управленческого процесса внутри организации, роль факторов внешней среды при этом опускалась. Постепенно противоречия идеальных бю­рократических моделей и реальной управленческой практики, а значит, противоречия между предписываемыми и реальными результатами дея­тельности государственного управления стали столь очевидными, что потребовалась корректировка управленческой парадигмы, включение в нее более широкого круга аспектов управленческой деятельности.
«Школа человеческих отношений» отвергла механистическое по­нимание эффективности, определяемой через формальное достижение целей, как слишком упрощенное и не соответствующее практике. Эф­фективность стала трактоваться как сложное, комплексное явление, оп­ределяемое по ряду критериев: степени удовлетворения персонала ор­ганизации своей работой и ее результатами, уровню текучести кадров в
-----113-----

организации, мотивации персонала и др. В этом случае к условиям эффективности кроме лояльности, подчинения и четкого знания процеду­ры выполнения операций относится также и осознанное удовлетворение работой и условиями труда, межличностными отношениями, сложив­шимися в коллективе. Иными словами, в исследование феномена эф­фективности были включены социально-психологические факторы и неформальные связи внутри организации. Однако здесь скрывалась опасность другого рода. Чрезмерная актуализация психологических факторов, построение концепции эффективности на основании и ерар-хии потребностей ограничивали ее применимость сферой межиндиви­дуальных отношений внутри организации и вследствие этого чрезмерно упрощали оценку реальных управленческих процессов. Пренебрежение формальными аспектами деятельности организаций, проблемами ие­рархии власти (своеобразная реакция отторжения на предшествующий технократический, или механистический, подход к управлению) приве­ло к неадекватности данного подхода относительно анализа деятельно­сти сложноорганизованных систем. И здесь приходится полностью со­гласиться с МКрозье, который выступил за конструктивный синтез этих двух научных подходов, неправомерность актуализации лишь од­ной из сторон деятельности организаций: либо формальной, либо не­формальной.

Представители кибернетического, а затем и синергетического под­ходов к анализу эффективности сделали это понятие более сложным, постаравшись при том избежать как индивидуалистического, так и структурного детерминизма. Исходным пунктом их методологий стала открытость и сложность организаций, их активное взаимодействие со средой, система обратной связи. Иными словами, отвергалась простота, закрытость, линейность организаций, присущая механистическим моде­лям, а также индивидуализм, атомистичность и чрезмерный психоло­гизм, характерные для теоретических разработок представителей школы человеческих отношений.

Если рассмотреть изменения в подходах к анализу условий эффек­тивного управления через призму развития моделей организационных систем, то можно выделить три типа таких системных моделей, каждый из которых базируется на организационных принципах, выработанных, соответственно: 1) «классической школой», 2) кибернетическим подходом и 3) синергетическим подходом.1

1. Механический тип организационной системы характеризуется крайне слабой структурной реакцией на изменения среды. Соответст­венно для организационных систем такого рода характерен небольшой инновационный потенциал и незначительные возможности его реализа­ции. Конфликт между бюрократией и изменениями (инновациями) здесь весьма ощутим;

2. Адаптивный тип организационной системы характеризуется при­способлением к изменениям внешней среды. Организационные системы такого типа реагируют post factum, стараясь приспособить свою органи­зационную структуру к новым условиям. Тип обратной связи в данном случае отрицательный;

3. Креативный тип организационной системы характеризуется ак­тивной ролью в преобразовании среды и гибкой организационной структурой. Организации такого типа ориентированы на внутриоргани-зационное развитие и развитие внешней среды. Они способны оперативно менять как цели деятельности, так и структуру. Тип обратной связи в данном случае положительный.

Кибернетика и, позднее, синергетический подход определили так­же и новые условия эффективности:

• • необходимость отказа от искусственного навязывания направ­лений развития сложноорганизованных систем;
• • актуализация «чувствительности» к начальным условиям, за­ключающаяся в выделении особенного в условиях генезиса организации и процессе ее развития (наибольшее внимание уделяется «личной» истории организации);
• • определение эффективности управленческой деятельности не через анализ количества затраченных ресурсов, а посредством исследо­вания качественного распределения управленческого воздействия (кон­фигурации административного воздействия);
• • признание множественности потенциальных сценариев разви­тия сложноорганизованных систем (принципиально важно для эффек­тивного управления учитывать максимальное количество такого рода сценариев или моделей);
• • ускоренный качественный рост системы определяется включе­нием механизмов положительной обратной связи, приводящим к «ре­жимам с обострением»;

__________
1 Данное утверждение, конечно, весьма условно. Типология, приведенная выше, — продукт современного системного подхода. Однако для понимания логики развития орга низационных моделей (которую, в принципе, можно увязать с конкретной хронологией развития управленческой мысли, управленческими школами и т.д.) именно такой подход представляется продуктивным

Таким образом, новый системный показатель эффективности стал еще более сложным, поскольку он включает в себя как исторические, экономические, психологические (мотивационные), так и структурно-коммуникативные составляющие.