Правила процедуры международных организаций
Современные международные отношения характеризуются возрастанием роли международных межправительственных организаций (ММО). Они активно участвуют в нормотворческих и нормоприменительных процессах. Правила их процедуры содержатся в уставах, регламентах и целом ряде других актов внутреннего права. Они представляют собой созданные государствами общеобязательные правила поведения, регулирующие отношения в рамках международных организаций, направленные на создание и осуществление их уставных функций и повышение эффективности деятельности международных организаций.
Образцом среди правил процедуры ММО считаются Правила процедуры Генеральной Ассамблеи ООН. На их основе выработали свои аналогичные процессуальные документы специализированные учреждения ООН и другие ММО. Названия их различны: Правила процедуры Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ), Общий регламент, прилагаемый к общей Конвенции электросвязи (МСЭ), Регламент международной конференции труда (МОТ), Правила процедуры Ассамблеи (ИМО) и т.п.
Будучи по своей сущности процессуальными, правила процедуры обладают всеми признаками норм международного права: создаются государствами на основе соглашений; соответствуют основным принципам международного права; являются обязательными для государств - членов ММО; регулируют международные отношения в рамках ММО, находятся во взаимосвязи с этими отношениями и т.п. Основная особенность правил процедуры заключается в их сугубо организационном и локальном характере. Они регулируют особые отношения, складывающиеся в процессе исполнения уставных материальных норм только данной международной организации. При этом правила процедуры неразрывно связаны с нормами учредительных документов и не могут действовать друг без друга. С их помощью можно активно влиять на исполнение принимаемых международными организациями решений.
Внутреннее право международных организаций немыслимо без рассматриваемых правил. Если материальные нормы учредительных документов международных организаций составляют содержательную сторону, то правила процедуры устанавливают порядок их реализации. С помощью этих правил государства юридически закрепляют свои требования и условия достижения нормотворческого и правоприменительного результатов. Поэтому правила процедуры носят производный, вторичный характер по отношению к материальным уставным нормам. Это обусловлено тем, что само их существование подчинено главной задаче: обеспечить действие учредительных норм уставов, поддержать международный правопорядок в рамках данной международной организации. В этой связи следует подчеркнуть, что рассматриваемые правила не являются источниками международного права, не имеют необходимых признаков его норм, хотя и являются обязательными для всех государств -членов этой международной организации.
Вернемся к Правилам процедуры Генеральной Ассамблеи ООН, которые устанавливают порядок созыва и проведения ежегодных, специальных и чрезвычайных специальных сессий; составления повестки дня; проведения заседаний, принятия решений; проверки полномочий делегаций и представителей государств на сессиях и т.д. Кроме этого, в них регламентируется порядок избрания членов Совета Безопасности, Международного суда ООН и других главных и вспомогательных органов ООН. Эти Правила процедуры стали настолько универсальными, что их берут за основу при составлении соответствующих правил организации и работы международных конференций, конгрессов и форумов, проводимых в рамках ООН.
Среди норм этих Правил, относящихся к созданию вспомогательных органов, есть и такие, которые регулируют отношения, выходящие за рамки Генеральной Ассамблеи. Имеются в виду отношения ООН со специализированными учреждениями. Например, в соответствии с Правилом 157 Консультативный комитет по административным и бюджетным вопросам уполномочен рассматривать запросы специализированных учреждений и их предложения о совершенствовании финансовых и бюджет-' ных соглашений ООН с этими учреждениями. Процессуальными по существу являются решения международных организаций по внутренним вопросам их деятельности. Несмотря на это, такие решения выражают согласованную волю государств - членов организации и по существу являются соглашениями, близкими к международному договору. Нередко в них устанавливаются права, обязанности и ответственность государств в рамках данной организации.
В этой связи особый интерес представляет вопрос о санкциях международных организаций. Виды санкций и порядок их применения формулируются в учредительных документах и регламентах в виде отдельных статей и жестко связаны с правилом поведения члена организации. К примеру, в ст. 4 Устава ЮНЕСКО говорится, что государство - член Организации не имеет право участвовать в голосовании Генеральной конференции, если его задолженность по взносам превышает сумму, причитающуюся с него за текущий и предшествующий календарный год.
Санкции применяются не только за нарушения материальных норм международного права, но и за нарушения правил процедуры. Если, например, государство не соблюдает требования правил, предъявляемых к оформлению полномочий своих представителей в международной организации, то оно не допускается к подписанию заключительного акта или применяются другие санкции. Среди них лишение права голоса, замечание, лишение права слова, исключение из участия в работе органа, ограничение времени выступления, признание результатов голосования недействительными и др. Специализированные учреждения ООН неоднократно признавали недействительными полномочия ЮАР и Израиля не только за проводимую ими политику расовой дискриминации и подавления права народов на самоопределение. Чаще всего основанием для применения санкций было нарушение процессуальных норм международного права. Полномочия Израиля признавались недействительными в связи с подписанием документов в Иерусалиме - городе, не являющемся его столицей и к тому же незаконно оккупированном Израилем. Полномочия делегации ЮАР подписывались правительством, не представляющим большинства населения страны.
Право назначения санкции предоставляется либо председательствующему, либо самому органу международной организации и оформляется в форме решения о применении санкции. При этом порядок их реализации в системе ООН отличается сложностью процедур и многоаспектностью. Последнее проявляется в том, что реализация санкций может осуществляться как в рамках данной международной организации (решение о реализации санкции направляется в ее орган), так и в рамках национально-правовой системы, когда такое решение адресуется для исполнения государству - члену организации, чей представитель нарушил правила процедуры.
Порядок применения санкций в различных международных организациях неодинаков. Свои особенности имеет порядок, установленный ст. 41 и 42 Устава ООН. В МАГАТЭ, например, установлены следующие процедуры: в случае нарушения государством-членом обязательств по мирному использованию атомной энергии Генеральный директор МАГАТЭ сообщает об этом Совету управляющих. Совет, в свою очередь, требует от государства немедленного устранения обнаруженного в ходе контроля правонарушения. Одновременно Совет информирует Генеральную Ассамблею и Совет Безопасности ООН. Если государство в установленные сроки не примет коррективных мер, то Совет может применить следующие санкции: сократить или приостановить предоставленную помощь, потребовать возвращения выданных материалов или оборудования, рекомендовать Генеральной конференции принять решение о полном приостановлении членства государства-правонарушителя или другие санкции.
Применение санкции в международном праве всегда рассчитано на достижение конечной цели в виде реализации ответственности правонарушителя. Поэтому общепризнанным является процессуальное правило, по которому применение санкции прекращается в случае пресечения самого правонарушения и восстановления международного правопорядка.