Понятие и характеристика политической системы 1 страница

стика общественности страны вовсе не означает безысходности, ибо имеется большое количество порядочных, честных, высокомо­ральных, интеллектуальных и образованных людей, способных воз­главить работу по возрождению культуры и духовности молодежи, всего народа.

Политическая система окажется наиболее действенной, эффек­тивной и успешной на развернутой законодательной основе, охва­тывающей правовое регулирование ее структуры, форм, способов и средств деятельности. Нормативно-правовая база политической системы является необходимой предпосылкой устойчивости, ста­бильности, организованности политических отношений. В ней за­крепляются принципы существования, функционирования и разви­тия политической системы, ее звеньев, частей, полновластие народа, демократизм, гласность, плюрализм, законность действий и деятель­ности политической системы, регулируются отношения их взаимо­связи и взаимодействия как внутри самой себя, так и с иными сис­темами (экономическими, социальными, культурными).

Важнейшей основой функционирования политической системы общества является конституция. В полном соответствии с консти­туционными установлениями издаются и действуют законы и под­законные акты, их развивающие, конкретизирующие и дополняю­щие. Строгое соблюдение и неукоснительное следование правовым предписаниям является обязательным как для политической систе­мы, так и для всех составляющих ее звеньев, частей, а также для всех лиц, участвующих в политической жизни страны.

Правовая регламентация целей и задач политической системы, формирование ее структуры, форм деятельности отнюдь не исклю­чает ее дальнейшее развитие и совершенствование. Законодательст­во должно открывать широкие возможности для прогрессивного изменения как структуры, так и форм деятельности политической системы, ее составляющих звеньев, частей. Изменение политиче­ской системы, ее компонентов осуществляется в различных странах в зависимости от своеобразия конкретно-исторических условий, от множества факторов объективного и субъективного характера, в ча­стности от климатических особенностей, состояния национальных и религиозных отношений, образовательного и культурного уров­ня населения¹.

В рамках политических систем и должны конструироваться го­сударственно-политические режимы, которые должны стремиться

¹ См.: Керимов Д.А. Государствоведение: актуальные проблемы теории. М., 2003. С. 14-67.

в соответствии с принципами организации ветвей и конкретных институтов власти, формами и методами осуществления властных полномочий. Именно в государственно-политических режимах на­циональная специфика политической организации общества прояв­ляется в четко очерченном виде.

Мировое сообщество представляет собой совокупность элемен­тов, между которыми существуют устойчивые связи, зависимость и отношения. Это целостная система со своими особыми характе­ристиками, структурными составляющими и функциями. Если на уровне внутри системы структура группируется на основе государства, выступающего в качестве ее исходного элемента, то в международ­но-политической системе проблема институциональной инфра­структуре, структуре оказывается на первый взгляд неразрешимой в силу отсутствия такого исходного элемента. Структура в этом смысле предполагает организацию, упорядочение, систематизацию и ран­жирование составных элементов. В международно-политической системе эти начала обеспечиваются в силу утверждения инфра­структуры взаимодействия главных субъектов международной поли­тики — независимых государств, империй, национальных госу­дарств и др.

Структура — это некая абстракция, которую нельзя увидеть и по­щупать и которую невозможно определить путем перечисления ка­ких-то характеристик. Для выяснения того, что именно представля­ет собой структура, необходимо абстрагироваться от многих свойств составляющих систему частей. Это значит оставить в стороне во­прос о типах и характерах лидеров конкретных стран, их социаль­ных и экономических институтах, идеологических пристрастиях. Затрагиваются также культурные, экономические, политические, военные и иные отношения в обществе. Но что же в таком случае остается? Правильно ответить на этот вопрос можно, если учесть двойственное значение слова «отношения», которые используются для обозначения как взаимодействия между составными элемента­ми, так и позицией, занимаемых ими в отношениях друг с другом. Внимание следует концентрировать на том, в каком отношении со­ставные элементы структуры находятся друг с другом, а не только на том, как они взаимодействуют. Взаимодействие осуществляется в рамках системы.

Но остается без ответа вопрос о принципах и формах самого деления. Во внутриполитической системе она устанавливается в со­ответствии с конституциями и иными нормативными правовыми актами. Ее составные элементы располагаются в порядке иерархи-

398 V. Политическая система, государство и законодательство о политических партиях

ческого подчинения низших уровней высшим. Одни уровни при­званы руководить, управлять, а другие, нижестоящие, — подчинять­ся. Соответствующие национальные государственные органы не только вправе принимать законы, обязательные для всех граждан государства, но и, как правило, обладают достаточными средства­ми, чтобы контролировать действия всех граждан, находящихся на его территории.

Внутриполитическая система характеризуется как иерархиче­ская, вертикальная, централизованная, управляемая. Интернацио­нальная сфера — горизонтальная, децентрализованная, неуправляе­мая; ее составные элементы адаптируются друг к другу. В цент­рализованной системе решения принимаются на самом верхнем уровне, а в сфере международной политики — самом нижнем, т.е. на уровне конкретных государств. Формально все они раны. Ни одна из них не вправе руководить, управлять другими и не обязана подчиняться другим. Нет единого правительства, полномочного контролировать или регулировать деятельность всех субъектов от­ношений. Современную международную политическую систему иногда называют децентрализованной, анархической.

На национально-государственном уровне сила государства вы­ражается в праве и справедливости. Противники существующего режима бросают вызов его претензиям на власть, ставят под сомне­ние его право на правление. На международном уровне сила госу­дарства используется во имя собственной защиты и пользы. Кон­фликты и войны между государствами не могут (во всяком случае всегда) решать вопросы власти и права, но могут лишь определять распределение потерь и приобретений между вовлеченными сторо­нами и на время решить вопрос о том, кто сильнее.

На национальном уровне устанавливаются иерархические от­ношения власти, на международном — лишь отношения сравни­тельной мощи. На национальном уровне отдельная сила, использо­ванная против государства, представляет собой угрозу политической системе. В международно-политическом контексте силу, использо­ванную конкретным государством против другого государства, можно рассматривать как частное использование силы. Здесь, на­пример, нет правительства, которое можно было бы свергнуть, и аппарата президента, который можно было бы захватить. Если абстрагироваться от претензий на мировое господство, то частное использование силы, в том числе отдельным государством, является угрозой не системе международной политики, а отдельным членам мирового сообщества.

22. Понятие и характеристика политической системы

Организационные принципы внутриполитической и междуна­родно-политической систем заметно отличаются друг от друга. Внутриполитические структуры имеют правительственные институ­ты и учреждения, наделенные полномочиями управлять и руково­дить. Международно-политические структуры такими институтами не располагают. Формально все государства равны по отношению друг к другу, и ни одно государство не вправе управлять другими государствами. Отсутствуют отношения иерархии и подчинения, а также какой-либо единый орган, правомочный принимать реше­ния, обязательные для всех членов международного сообщества. Конечно, существуют международные организации, но они не правомочны принимать решения или законы, обязательные для всех государств¹.

¹ См.: Малько А.В. Новые явления в политико-правовой жизни России: вопросы теории и практики. Тольятти, 1999; Гаджиев К.С. Политическая философия. М., 1999. С. 218—227. Матузов Н.И. Актуальные проблемы теории права. Сара­тов, 2004. С. 385—480; Утяшев М.М., Утяшева Л.М. Права человека в современ­ной России. Уфа, 2003. С. 64-134.

Глава

23. Государство и законодательство о политических партиях

ГОСУДАРСТВО

И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

О ПОЛИТИЧЕСКИХ

ПАРТИЯХ

Проблема государства и законодательства о политических парти­ях в тесной связи и взаимодействии слабо разработана в тео­рии государства и права. В странах со стабильными политическими системами партии успешно функционируют и без прямого законо­дательного вмешательства государства, основываясь главным образом на традициях, отдельных актах отраслевого характера и прецедентном праве. Потребность в специальном законодательстве о партиях воз­никает, как правило, в государствах, переживающих процесс демо­кратического обновления, качественного переустройства системы государственных институтов. Этот путь, в частности, прошли в по­слевоенные годы большинство стран Западной Европы, а в послед­нее десятилетие — многие восточноевропейские государства. В ана­логичных условиях находится и Россия.

В формах и подходах к задаче правового регулирования дея­тельности партий в законодательстве отдельных стран наблюдается довольно большое разнообразие. Это связано как с особенностями исторического развития, так и с современной спецификой соци­ально-политической жизни этих стран. В таких, например, государ­ствах, как США, упоминание о политических партиях в текстах кон­ституций и других актах конституционного характера полностью отсутствует. Деятельность партий в этих странах регулируется граждан­ским законодательством его отраслевыми и избирательными законами. Практически во всех конституциях, принятых после Второй ми­ровой войны, обязательно затрагивается вопрос о партиях. Более того, в них явно прослеживается как усиление внимания законода­теля к различным сторонам деятельности политических партий, так и ко все большей детализации предметов регулирования, касаю­щихся конкретных вопросов партийной деятельности (конституции России 1993 г., Франции 1958 г., Швеции 1974 г., Греции 1975 г., Португалии 1976 г., Испании 1978 г., Словакии, Чехии 1992 г., Польши 1993 г.). Помимо конституционного закрепления статуса политических партий, в ряде стран существует специальное законо-

дательство, регламентирующее различные стороны их деятельности. Специальные законы о партиях действуют в Германии (с 1967 г.), Португалии (с 1974 г.), Австрии (с 1975 г.), Испании (с 1978 г.).

Законодательство о политических партиях достаточно разнооб­разно как по своему характеру, так и по объему. Что касается со­держания правовых актов о политических партиях, то оно весьма отличается в разных странах, хотя имеет много общих параметров и критериев, которые признаны типичными для такого рода объе­динений. В частности, общим юридическим признаком партий яв­ляется признание их одним из видов общественных объединений, специфической задачей которых является участие в формировании органов государственной власти местного самоуправления, испол­нительных структур. Как правило, в конституциях и законах закре­пляются права и обязанности политических партий, требования, предъявляемые к их программам и уставам. Особо оговариваются порядок создания и прекращения деятельности партий, вопросы их финансирования и контроля государства в этой сфере. Законода­тельно обеспечивается правосубъектность политический партий.

Одним из центральных проблем, решаемых конституционным и специальным законодательством, является определение общего понятия политических партий, их предназначения, функций и за­дач. В качестве главного критерия партий чаще всего называется их участие в избирательных кампаниях, формировании политической воли народа. Так, согласно ст. 4 Конституции Франции «политиче­ские партии и группировки способствуют выражению мнений в хо­де выборов». Близкие по сути определения политических партий даются в конституциях и специальных законах России, Болгарии, Венгрии, Австрии.

Во многих конституционно-правовых документах можно встре­тить и более широкий взгляд на партии — как на важный элемент политической структуры общества. Так, в соответствии с Федераль­ным законом Мексики о политических организациях и избиратель­ном процессе «...национальные политические партии являются основ­ной формой политической организации. Выполняя свои функции, они способствуют объединению политической воли народа и посред­ством своего участия в избирательном процессе содействуют уста­новлению национального представительства».

В законодательстве ряда государств наряду с определением роли и задач института политических партий большое внимание уделяет­ся вопросу их функционального назначения. Так, согласно пор­тугальскому декрету-закону о политических партиях они призва­ны способствовать осуществлению гражданами политических прав и определению национальной политики, в том числе участвуя в вы-

402 V. Политическая система, государство и законодательство о политических партиях

борах или привлекая какие-либо другие демократические средства, давать оценку программам правительства и администрации и кри­тиковать их действия; участвовать в работе центральных и местных органов власти; способствовать воспитанию португальцев в духе гра­жданственности; изучать и обсуждать вопросы национальной и меж­дународной жизни и занимать по ним собственную позицию; вно­сить вклад в развитие политических институтов. Аналогично формулируются функции политических партий в законодательстве Германии, Мексики, Польши, Латвии.

Большое внимание государства уделяют порядку образования и юридического признания политических партий. Практически во всех странах провозглашается принцип свободного создания пар­тий. Это прямо вытекает из конституционного права граждан на объе­динение. В наиболее концентрированном и лаконичном виде этот принцип сформулирован в Конституции Португалии: «...Свобода объ­единения включает в себя право создавать политические ассоциации и партии и быть их членами». В Конституции Италии провозглаша­ется: «Граждане имеют право свободно, без особого разрешения объединяться в целях, не запрещенных отдельным лицам уголов­ным законом». В Конституции Франции записано, что партии «создаются и осуществляют свою деятельность свободно».

Еще одним важным условием юридического признания партий служит уровень их общественной поддержки, выражающийся в чис­ленности партий. Таким образом государство стремится оградить политическую жизнь от влияния малочисленных или сепаратист­ских партий. Так, в Мексике, чтобы конституироваться в качестве национальной, партия должна иметь 3 тыс. членов по меньшей ме­ре в каждом из половины штатов или 300 членов по меньшей мере в каждом из половины одномандатных избирательных округов. Но в любом случае общая численность партии должна быть не менее 65 тыс. человек. В России в партии должно состоять не менее 10 тыс. членов, при этом она должна иметь региональные отделения чис­ленностью не менее 100 членов партии более чем в половине субъ­ектов Федерации.

Провозглашаемая свобода создания партий носит отнюдь не аб­солютный характер. Содержание соответствующих статей законов и иных актов показывает, что процесс формирования политический партий достаточно жестко регулируется соответствующими право­выми нормами. В Основном Законе ФРГ этот вопрос ставится еще категоричней: «Партии, которые по своим целям или действиям своих сторонников стремятся причинить ущерб основам свободного демократического строя или устранить его либо поставить под угро-

23. Государство и законодательство о политических партиях

зу существование Федеративной Республики Германии, противо-конституционны».

Наряду с общими требованиями соблюдения конституции и ус­тановленных демократических порядков в законодательстве ряда стран содержится перечень более конкретных ограничений на соз­дание политических партий. Так, в Польше не допускается форми­рование партий, «которые в своих программах обращаются к тота­литарным методам и приемам деятельности нацизма, фашизма и коммунизма, а также тех, программа и деятельность которых требует или допускают расовую и национальную ненависть, применение на­силия с целью захвата власти и влияния на политику государства либо предусматривает сохранение в тайне структур или членства».

Обязательным условием признания юридического статуса партий практически во всех государствах является их официальная регист­рация. Она носит по преимуществу фиксирующий характер и осу­ществляется МВД (Италия, Испания, Австрия, Франция) либо су­дебными органами разных уровней (Бельгия, Нидерланды, Венгрия, Польша, Болгария, Румыния), реже — центральными избиратель­ными комиссиями (Великобритания, Мексика, Канада), Минюстом (Россия), высшим органом законодательной власти (Латвия).

При регистрации партии обязаны представить исчерпывающие сведения о своих политических целях, копии основных партийных документов, списки членов партийного руководства, а иногда и ря­довых членов партии. В законодательстве нередко оговариваются и основные критерии, которым должны отвечать предъявляемые про­граммы и иные документы. Так, в мексиканском Федеральном законе о политических организациях предусматривается, чтобы в декларации принципов, помимо обязательств общеполитического и конституци­онного порядка, нашли отражение «идеологические программы осно­вы, которых партия придерживается в политической, экономической и социальной областях; обязательство не заключать пакты либо дого­воры, которые ставят партию в подчиненное положение по отноше­нию к любой другой международной организации или в зависимость от иностранных учреждений либо политических партий; обязательст­во осуществлять свою деятельность мирными средствами и демокра­тическим путем».

В законодательстве ряда государств (Россия, Венгрия, Болгария) закреплено положение, согласно которому не может быть отказано в регистрации политической партии, если ее учредители выполнили все предусмотренные законом условия. В случае несогласия с реше­нием об отказе в регистрации оно может быть обжаловано в суде.

Особые требования предъявляются к партийным уставам. Спе­циальное законодательство содержит четкие указания, рассчитан-

404 V. Политическая система, государство и законодательство о политических партиях

ные на обеспечение демократического характера внутренней жизни и деятельности политических партий, предупреждение попыток ис­пользования их в интересах отдельных лиц или создания партий ав­торитарного типа, подчинения иностранному влиянию. В уставах, как правило, требуется, чтобы были закреплены: название и симво­лика партии, которые должны отличать ее от других партий; место нахождения и территории, на которых она собирается действовать; порядок приема членов и выхода их из партии; права и обязанно­сти членов партии, меры, принимаемые к нарушителям партийных норм; состав и полномочия руководящих органов; источники фи­нансирования; порядок и условия прекращения деятельности пар­тии. В законодательстве ряда стран (Болгария, Португалия, Мекси­ка), кроме того, содержатся запреты на использование в символике партий национальных гербов и знамен и официальной символики иностранных государств, а также любых признаков расового или религиозного характера.

В некоторых государствах, помимо общих требований к пар­тийным уставам, формируются правовые нормы, касающиеся внут­реннего строения и деятельности политических партий. Особенно детально расписаны эти нормы в германском Законе о партиях, ко­торый явно рассчитан на то, чтобы не допустить возрождения пар­тий авторитарного или фашистского типа. В специальном разделе «Внутреннее устройство партии», содержащем более 30 объемных статей, закреплена практически вся структура партии и ее аппарата, подробно изложен порядок формирования, сроки полномочий, круг компетенции и характер соподчинения всех партийных органов, начиная с президиума правления и кончая партийными комиссия­ми, партийными арбитражными судами и финансовыми контроле­рами, законодательно закреплены права членов партии и гарантии их свободного волеизъявления, порядок и сроки проведения съез­дов партии и собраний низовых организаций, отбор представителей на партийные форумы, а также порядок внесения предложений, ха­рактер голосования и принятия решений на съездах и собраниях. В сферу правового регулирования включены даже такие стороны партийной жизни, которые обычно являются сугубо внутренним де­лом каждой партии. Тем самым Закон устанавливает строгие парамет­ры внутренней структуры и деятельности партийной организации, превращает их в универсальные и обязательные для всех партий.

Официальное признание политических партий имеет ряд право­вых последствий, связанных с приобретением ими гарантированного статуса юридического лица, а также немалых политических и фи­нансовых преимуществ по сравнению с прочими общественными объединениями. В большинстве случаев государства признают рав-

23. Государство и законодательство о политических партиях

ные права влиять на политическую жизнь парламента и правительст­ва, вносить выработанные ими политические ориентиры в процесс формирования государственной политики, свободно распространять информацию о своей деятельности, пропагандировать свои цели и за­дачи, создавать свои и в установленном порядке использовать госу­дарственные печатные и иные средства информации, проводить массовые мероприятия, объединяться в коалиции и объединения другого рода, поддерживать международные связи, пользоваться го­сударственной материальной и финансовой поддержкой, осуществ­лять собственную хозяйственную деятельность, связанную с реали­зацией их уставных целей и задач.

Специальным законодательством многих государств (Россия, Португалия, Мексика, Италия, Австрия, Дания, Швеция, Франция и др.) официально зарегистрированным политическим партиям га­рантируются определенные права на участие в избирательном про­цессе, законотворческой деятельности, формировании органов госу­дарственной власти и местного самоуправления. В период выборов им предоставляются преимущества в получении финансовой помо­щи со стороны государства, распространении своей информации как по собственным каналам, так и через государственные средства массовой информации и средства массовой информации с участи­ем государства.

Особое внимание законодательство о политических партиях уделяет их роли в формировании представительных органов власти. Именно участие в выборах и осуществлении политической власти служит главным статусным признаком партий, в соответствии с ко­торым законодатель проводит водораздел между ними и другими политическими организациями, не обладающими таким статусом (например, политическими ассоциациями). В России политические партии признаются единственным видом общественного объедине­ния, которое обладает правом самостоятельно выдвигать кандида­тов в депутаты и на иные выборные должности в органы государст­венной власти. Если партия не принимает участия в выборах в течение пяти лет, она подлежит ликвидации. В Германии преду­смотрено, что если та или иная партия в течение шести лет не вы­двигает своих кандидатов на выборах, она лишается правового стату­са партии. В Португалии партии, не выдвинувшие своих кандидатов на очередных общенациональных парламентских или президент­ских выборах или получившие на них в масштабах страны менее 100 тыс. голосов, лишаются права на предусмотренные законом на­логовые льготы, вплоть до следующих выборов.

Предметом специального правового регулирования со стороны государства являются отдельные стороны парламентской деятельно­сти политических партий, так, в Мексике законом предусматрива-

406 V. Политическая система, государство и законодательство о политических партиях

ется замещение вакантных мест членов палаты депутатов, избирав­шихся в многомандатных округах, кандидатами той же партии, ос­тавшихся на первых местах в соответствующих региональных спи­сках. В законодательстве Португалии заложена возможность фракционной деятельности представительных учреждений, включая оппозиционную. Этому способствует право на создание парламент­ской группы членами любой представленной в Ассамблее респуб­лики политической партии. Законодательство не оговаривает коли­чественный состав группы, поэтому создать ее может практически любая партия или партийный блок. Каждой такой группе предос­тавляется рабочее помещение в здании Ассамблеи, материальные и финансовые средства, возможности для привлечения администра­тивного и технического персонала.