Современные концепции государственного и муниципального управления

Основные теории местного самоуправления

· Историческая теория (ХIХ в.): обосновывает необходимость ограничения вмешательства государства в дела общин. Поскольку общины исторически предшествовали государству, которое возникло в результате их объединения по экономическим и политическим причинам, то «родители» должны оставаться независимыми от своего «дитя», лишь совместно с ним решая проблемы, которые затрагивают и государство, и общины.

· Государственная теория (ХIХ в. Немецкие ученые Л.Штейн, Р.Гнейст): органы местного самоуправления по своей сути органы государственного управления, их компетенция не имеет какой-либо «естественной» природы, а целиком и полностью делегируется (создается и регулируется) государством.
· Политическая теория (Р.Гнейст, О.Майер): сущность местного самоуправления состоит в том, что оно осуществляется в порядке неосновной деятельности представителей местного населения, обладающих авторитетом среди последнего, деятели местного самоуправления «по определению» не принадлежат к профессиональным чиновникам, они занимаются чисто общественной деятельностью.
· Хозяйственная теория : местное самоуправление - есть ничто иное, как заведование делами местного хозяйства: собственные дела общины являются делами общинного хозяйства, и самоуправление - это, следовательно, управление общинным хозяйством. Определить контуры и границы местного самоуправления, отделяющие его от государства - значит определить, какие именно процессы, идущие на территории локальной общины, имеют сугубо хозяйственный характер.

Поиск, отбор и адаптация персонала в организации

Между набором и отбором персонала существует определенное различие.

(а) Набор персонала - это первый этап процесса заполнения вакан­сий, он включает изучение характеристик вакантного места, рас­смотрение условий привлечения подходящих кандидатур, установ­ление контактов с этими претендентами и получение от них запол­ненной анкеты поступающего на работу.

(б) Отбор - это следующий этап, заключающийся в оценке кандидатов, проводимой различными методами, в принятии решения о наиболее подходящей кандидатуре с последующим предложением занять вакантное место.

Поиск персонала.

Подавляющее число вакантных мест заполняется кандидатами со стороны. Даже если кандидат из числа сотрудников компании пе­реводится или продвигается на вакантное место, в компании обра­зуется вакансия, которую приходится заполнять за счет внешних кандидатов. Привлечение работников может быть весьма длитель­ным, дорогостоящим и неопределенным процессом, хотя эти труд­ности могут быть до некоторой степени минимизированы за счет умелого планирования и предусмотрительности.

Внешние источники рабочей силы можно разделить на два клас­са: первый класс составляют источники относительно недорогие, но предлагающие лишь ограниченный выбор кандидатов, к числу кото­рых можно отнести, например, разовые обращения тех, кто ищет работу самостоятельно и не зарегистрировался как соискатель, госу­дарственные центры занятости, прямые связи со школами и коллед­жами; второй класс составляют сравнительно дорогостоящие источ­ники свободной рабочей силы, которые обеспечивают работодателю доступ к широкому кругу соискателей, например, через рекламу и использование частных агентств по трудоустройству.

Даже в условиях высокой безработицы определенные категории работников, обладающие редкими навыками и умениями, могут быть дефицитными, что заставляет работодателя прибегать к более дорогостоящим способам привлечения персонала. Наоборот, работ­ники низкой квалификации, разнорабочие практически всегда в избытке имеются на рынке труда; для их привлечения можно огра­ничиться самыми дешевыми способами. Здесь основной проблемой является безошибочный отбор нужных кандидатов из очень боль­шого числа соискателей.

Отбор персонала.

Какой бы метод привлечения работников вы ни использовали, все­гда необходимо попросить соискателя заполнить анкету, во-первых, чтобы убедиться, что вы не пропустили какой-либо существенный момент в его биографии и характере, а во-вторых, чтобы получить общие данные о претенденте в сопоставимой унифицированной форме.

Следующим этапом работы менеджера по персоналу является сопос­тавление заполненных анкет с требуемыми личностными характери­стиками, чтобы установить, является ли соискатель подходящей кан­дидатурой на занятие вакантной должности, следует ли его отсеять или в случае, если ему все-таки будет предложено место, требуется ли ему дополнительное обучение в рамках компании. На основе та­кого сопоставления менеджер может составить список наиболее при­емлемых кандидатов для собеседования, а также список тех, кому следует сразу отказать. Последним нужно написать письмо с выра­жениями сожаления и пожеланием успеха на будущее.

При наборе управленческого персонала или профес­сиональных специалистов можно предложить соискателям запол­нить расширенную анкету, требующую точного указания подробно­стей предшествующего опыта работы. Это позволит соотнести их прошлый опыт и квалификацию с требуемыми для выполнения предлагаемой работы и на этом основании принять решение. Неко­торые компании просят соискателей заполнить анкету с биографи­ческими данными, которая тщательно разработана с учетом по­требностей предлагаемой должности, хотя процесс составления по­добной анкеты и оценка полученных результатов сами по себе представляют длительный и сложный, а главное дорогостоящий процесс. Однако для отбора кандидатов на большое количество ва­кансий не подходят подобные дополнительные процедуры, предпо­лагающие, что кандидаты обладают сверхсильными способностями самовыражения и проявляют стремление заполнять сложные анке­ты. Вероятно, самый традиционный метод в этих случаях - сначала быстро отклонить некоторых соискателей по результатам заполнения анкеты, а с остальными (которых обычно очень много) провес­ти беглое собеседование, обращая основное внимание на наличие у них требуемых умений и опыта. Это позволит составить краткий список тех, кого следует подвергнуть более тщательной процедуре отбора.

После того как будет составлен этот краткий список претенден­тов, менеджер по персоналу должен решить, какой тип собеседова­ния следует провести с кандидатами из списка - индивидуальное, последовательное или групповое — и какого рода тесты ему пред­ложить, например проверку уровня развития интеллекта, тест на выявление способностей или на проверку умений.

Эти данные следует хранить в тече­ние определенного времени; следует также хранить результаты тес­тирования отклоненных претендентов на случай, если они попыта­ются оспорить решение об отклонении своей кандидатуры через суд на основании закона о равенстве рас или закона о дискримина­ции по половому признаку.

Адаптация персонала.

Под введением в должность понимается весь процесс приема ра­ботника в первый день на новом месте, его ознакомление с прави­лами и порядком работы, с сотрудниками и его непосредственными обязанностями, а также с традициями и культурой компании-работодателя. Это может рассматриваться как начало периода внут­рифирменного обучения или как заключительный этап процесса отбора персонала. Этот процесс также, как показывает практика, тесно связан с проблемой текучести кадров.

Официальное введение в должность можно разбить на два этапа.

(а) Знакомство работника с коллективом рабочей группы - важный психологический момент, который лучше всего брать на себя непо­средственному начальнику новичка, который должен представить нового работника коллегам и познакомить с рабочим помещением, где ему непосредственно предстоит работать.

(б) Ознакомление работника с традициями и историей компании (если речь идет о крупной компании), что можно сделать при по­мощи лекций, видеофильма или экскурсии по предприятию. Оче­видно, этого не следует делать в первый день или неделю работы нового сотрудника, поскольку в это время он полностью сосредото­чен на своем непосредственном окружении и своих новых обязан­ностях. Только через два-три месяца, когда новичок освоится на своей новой работе, он с большей заинтересованностью пройдет второй этап введения в должность. В центральном офисе, если компания-работодатель достаточно крупная, или непосредственный начальник в личной беседе расскажут ему об истории и перспективах компании.

Любой отбор персонала должен иметь следующим этапом сопрово­ждение. Новому работнику задают вопросы о том, как он себя чув­ствует на новом месте, как происходит привыкание к новой обста­новке и вхождение в работу, затем выясняют мнение его непосред­ственного начальника и сопоставляют его с теми заметками, кото­рые были сделаны в процессе собеседования при приеме на работу. Если подобное сопровождение дает неблагоприятный результат, это означает, что в процессе отбора персонала была допущена ошибка. В этом случае следует подвергнуть пересмотру весь процесс отбора, начиная с квалификационных требований и заканчивая структурой собеседования, чтобы выявить возможности для осуществления в будущем лучшего выбора.

Сопровождение новичка может продлиться до трех месяцев по­сле начала работы, если она достаточно проста, и гораздо более продолжительный срок, если работа является более сложной и от­ветственной.

Содержание и основные направления кадровой политики в сфере государственной и муниципальной службы

Кадровая политика выступает одним из приоритетных направлений государственной политики, поскольку только от людей – кадров с их профессиональными, деловыми и нравственными качествами, их опытом зависит успех дела.

Под кадровой политикой на государственной (муниципальной) службе понимается общий курс и последовательная деятельность государства по формированию требований к государственным (муниципальным) служащим, по их подбору, подготовке и рационального использованию с учетом состояния и перспектив развития государственного аппарата, прогноза о качественных и количественных потребностях в кадрах государственных служащих.

Кадровая политика реализуется через систему управления всеми кадровыми процессами. Кадровая политика сопровождается нормативно-правовым, организационным, научным, информационным, учебным и методическим обеспечением.

Кадровая работа, с одной стороны, это элемент рынка труда, а с другой - одна из основных и важнейших составных частей управления кадрами. Это деятельность субъектов кадровых отношений по реализации кадровой политики, включающая: организацию работы с кадрами, технологии, способы и методы реализации кадровой политики.

Конкретными объектами кадровой работы являются: действующие кадры, а также те лица, которым предстоит трудиться на государственной или муниципальной службе; отдельные компоненты самой технологии работы с кадрами - обучение, подбор, оценка, подготовка в резерве, назначение на должность и др.

В соответствии со ст. 44 Закона о гражданской службе кадровая работа в системе государственного управления имеет свои особенности и включает в себя:

1) формирование кадрового состава для замещения должностей граж-данской службы;

2) подготовку предложений о реализации положений настоящего Фе-дерального закона, других федеральных законов и иных нормативных право-вых актов о гражданской службе и внесение указанных предложений пред-ставителю нанимателя;

3) организацию подготовки проектов актов государственного органа, связанных с поступлением на гражданскую службу, ее прохождением, за-ключением служебного контракта, назначением на должность гражданской службы, освобождением от замещаемой должности гражданской службы, увольнением гражданского служащего с гражданской службы и выходом его на пенсию за выслугу лет, и оформление соответствующих решений государ-ственного органа;

4) ведение трудовых книжек гражданских служащих;

5) ведение личных дел гражданских служащих;

6) ведение реестра гражданских служащих в государственном органе;

7) оформление и выдачу служебных удостоверений гражданских слу-жащих;

8) обеспечение деятельности комиссии по урегулированию конфликтов

интересов;

9) организацию и обеспечение проведения конкурсов на замещение ва-кантных должностей гражданской службы и включение гражданских служа-щих в кадровый резерв;

10) организацию и обеспечение проведения аттестации гражданских служащих;

11) организацию и обеспечение проведения квалификационных экза-менов гражданских служащих;

12) организацию заключения договоров о целевом приеме и договоров о целевом обучении;

13) организацию дополнительного профессионального образования гражданских служащих;

14) формирование кадрового резерва, организацию работы с кадровым резервом и его эффективное использование;

15) обеспечение должностного роста гражданских служащих;

16) организацию проверки достоверности представляемых граждани-ном персональных данных и иных сведений при поступлении на граждан-скую службу, а также оформление допуска установленной формы к сведени-ям, составляющим государственную тайну;

17) организацию проведения служебных проверок;

18) организацию проверки сведений о доходах, об имуществе и обяза-тельствах имущественного характера, а также соблюдения гражданскими служащими ограничений, установленных настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами;

19) консультирование гражданских служащих по правовым и иным во-просам гражданской службы.

Первое и главное направление кадровой работы – формирование кадрового состава для замещения должностей гражданской службы. Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" № 79-ФЗ в ст. 60, п. 2 определяет шесть приоритетных направлений формирования кадрового состава гражданской службы России.

1. Подготовка кадров для гражданской службы, а также дополнительное профессиональное образование гражданских служащих в соответствии с программами профессионального развития гражданских служащих. Совершенствование системы профессионального развития гражданских служащих выступает ведущим направлением в работе с кадровым составом гражданской службы и предполагает прежде всего улучшение качества их профессиональной подготовки, переподготовки, повышения квалификации. Эта задача должна решаться путем совершенствования учебных программ и государственных образовательных стандартов, создания системы устойчивого и целенаправленного профессионального развития; введением непрерывного дополнительного профессионального образования гражданских служащих, их обучение в ведущих вузах страны.

2. Содействие должностному росту гражданских служащих на конкурсной основе. По действующему законодательству кадровая служба должна "обеспечивать должностной рост гражданских служащих". Кроме того, гражданский служащий имеет право на "должностной рост на конкурсной основе". Но это право не реализуется автоматически – только с учетом заслуг гражданского служащего в служебной деятельности, с учетом уровня профессионального мастерства, по итогам проведенных конкурсов, аттестаций, квалификационных экзаменов.

3. Ротация гражданских служащих. Ротация (лат.) – круговое вращение, чередование, смена. Это поочередное пребывание в какой-либо должности, обновление состава. Под ротацией понимается перемещение гражданских служащих в системе государственной службы из одного вида в другой, из одного органа в другой. Под ротацией можно также рассматривать институт перевода гражданского служащего с одной должности гражданской службы на другую, как в рамках одной должностной горизонтали.

4. Формирование кадрового резерва на конкурсной основе и его эффективное использование. Кадровый резерв позволяет в условиях ограниченного времени подбирать необходимые кандидатуры для замещения вакантных должностей. Работа с кадровым резервом предполагает: укомплектованность (отбор) кадрового резерва, его подготовку и выдвижение, а также проведение регулярного мониторинга текущего состояния замещенных и вакантных должностей в государственном органе. Это задача решается подразделением государственной службы и кадров.

Кадровый резерв комплектуется на конкурсной основе как из числа гражданских служащих, так и граждан РФ. По итогам конкурсов на замещение вакантной должности гражданской службы можно оценить эффективность функционирования кадрового резерва, сформированного кадровой службой.

5. Оценка результатов профессиональной служебной деятельности гражданских служащих посредством проведения аттестации или квалификационного экзамена является также приоритетным направлением формирования кадрового состава гражданской службы. Учет заслуг и деловых качеств гражданских служащих, уровня их профессионального мастерства осуществляется путем объективной оценки результатов их профессиональной служебной деятельности.

6. Применение современных кадровых технологий при поступлении на гражданскую службу и ее прохождении. Имеется в виду методы и способы отбора, расстановки, ротации, мобильности, служебного движения кадров. Включение в закон № 79-ФЗ данного положения обусловлено необходимостью совершенствования работы с кадрами государственных органов и обеспечением ее конкурентоспособности с технологиями работы с персоналом в рыночном секторе экономики.

Согласно ст. 28 Закона о муниципальной службе кадровая работа в муниципальном образовании включает в себя;

- формирование кадрового состава для замещения должностей муниципальной службы;

- подготовку предложений о реализации положений законодательства о муниципальной службе и внесение указанных предложений представителю нанимателя (работодателю);

- организацию подготовки проектов муниципальных правовых актов, связанных с поступлением на муниципальную службу, ее прохождением, заключением трудового договора (контракта), назначением на должность муниципальной службы, освобождением от замещаемой должности муниципальной службы, увольнением муниципального служащего с муниципальной службы и выходом его на пенсию, и оформлением соответствующих доку-ментов;

- ведение трудовых книжек муниципальных служащих;

- ведение личных дел муниципальных служащих;

- ведение реестра муниципальных служащих в муниципальном образовании;

- оформление и выдачу служебных удостоверений муниципальных служащих;

- проведение конкурса на замещение вакантных должностей муниципальной службы и включение муниципальных служащих в кадровый резерв;

- проведение аттестации муниципальных служащих;

- организацию работы с кадровым резервом и его эффективное использование;

- организацию проверки достоверности представляемых гражданином персональных данных и иных сведений при поступлении на муниципальную службу, а также оформление допуска установленной формы к сведениям, составляющим государственную тайну;

- организацию проверки сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера муниципальных служащих а также о соблюдении связанных с муниципальной службой ограничений;

- консультирование муниципальных служащих по правовым и иным вопросам муниципальной службы;

- решение иных вопросов кадровой работы, определяемых трудовым законодательством и законом субъекта РФ.

Независимо от того, что многие элементы кадровой работы в муниципальном образовании схожи с элементами кадровой работы в государственном органе, представители государственных органов осуществляют воздействие на кадры органов местного самоуправления опосредованно, через со-ответствующие демократические и разрешенные законодательством методы, механизмы и технологии. Вместо администрирования и прямого вмешательства в принятие кадровых решений здесь используется законодательное регулирование, политическое влияние, координация, стимулирование эффективности работы муниципальных образований, воспитание ответственности за принятие кадровых решений.

Управление по результатам

Эта система управления с заданием результатов при децентрализованной организации руководства (корпоративные центры прибыли). Задачи делегируются рабочим группам и определяется достижение конкретных результатов. Такая система имеет различные этапы задания результатов, этапы измерения результатов и этапы контроля результатов. Делегированные из центра задачи контролируются на основе их сравнения с полученными результатами.

Управление по результатам - это система не только управления, но и мышления и поведения членов организации. Авторы этой концепции Т. Санталайнен, Э. Воутилайнен, П. Поренне и Й. Ниссинен считают, что залогом успеха корпоративных стратегий является желание работников достичь определенных результатов. Поэтому целевое управление делает основной упор на мотивацию человеческих ресурсов, обеспечение сотрудничества между всеми членами трудового коллектива, развитие работников, постоянное обогащение труда.

Таким образом, управление по результатам можно определить как процесс, направленный на достижение поставленных задач и результатов, в котором:

· с помощью процесса планирования определяются в разных интервалах времени устремления организации и ее членов (другими словами, требования к результатам и ожидаемые результаты);

· настойчивое осуществление планов подкрепляется сознательным ежедневным управлением делами, людьми и окружением;

· результаты оцениваются для принятия решений, ведущих к проведению последующих мероприятий

Рамочное управление

Эта модель исходит из того, что сотрудники могут самостоятельно принимать решения в пределах заранее установленных границ (рамок). Рамки могут задаваться важностью процесса, его непредсказуемостью, нормами, которые нельзя нарушать. Технология рамочного управления предполагает следующую последовательность действий: определение задания, получение его сотрудником, создание надлежащей информационной системы, определение границ самостоятельности и способов вмешательства руководителя.

Рамочное управление создает условия для развития инициативы, ответственности и самостоятельности работников, повышает уровень организованности и коммуникаций в организации, способствует росту удовлетворенности трудом и развивает корпоративный стиль руководства.

Более совершенной системой управления человеческими ресурсами является управление посредством делегирования, при котором сотрудникам передаются компетенция и ответственность, самостоятельно принимать решения и осуществлять их.

Партисипативное управление

Эта модель базируется на предпосылке: если работник принимает участие в делах фирмы, вовлечен в управление и получает от этого удовлетворение, то он работает более заинтересованно и производительно. Партисипативное управление может быть реализовано на базе следующих предпосылок:

· работники получают право самостоятельно принимать решения по поводу планирования своей трудовой деятельности, ритму работы, технологии решения задач и т. д.;

· руководство привлекает работников к подготовке и принятию решений по использованию ресурсов, форме оплаты труда, графику работы и т. п.; - работникам предоставляется право контроля качества продукции и установления ответственности за конечный результат;

· работники принимают участие в инновационной, предпринимательской деятельности с различными формами вознаграждения.

С точки зрения методологии управления человеческими ресурсами работники из объекта управления превращаются в субъект управления, который самостоятельно решает проблемы развития организации. На основе самоуправления работник может реализовать свои потребности в самовыражении, признании и соучастии, а предприятие достигает высокой производительности труда и качества продукции.

Современные концепции государственного и муниципального управления

Этапы развития теории государственного управления как научного направления

1 этап (80-е годы 19 в. – 1920 г.)В.Вильсон, Ф.Гуднау, М. Вебер

- для того чтобы реформировать аппарат управления, надо его хорошо знать, а следовательно, изучать с научных позиций

- аппарат административно-государственного управления должен быть отделен от сферы политики

2 этап (1920 – 1950 гг)– А.Файоль, Л.Уайт, Л.Урвик, Д.Муни, Т.Вулси, М.Фоллет, А.Маслоу, Э.Мэйо, У.Мэрфи

- классическая школа

- школа человеческих отношений

3 этап (1950 г. – н.в.)– Г.Саймон, Д.Смитцберг, В.Томпсон, Д.Истон

- поведенческий подход

- системный подход

- ситуационный подход

Основные современные направления науки ГУ:

1. Структурно-институциональное – предметом исследования в этой области служит организация правительственных служб, центральные органы ГУ и периферийные службы, структура органов ГУ, административная иерархия.

2. Социологическое и социально-психологическое – изучение некоторого набора моделей коллективного и индивидуального поведения управленческого персонала, прикладные исследования в области административного права.

3. Дисциплины изучающие вопросы организации – любая организация подчиняется каким-то общим принципам, которые раскрываются в работах представителей этого научного направления (управление госаппаратом приравнивается к управлению крупным предприятием для которой соображение эффективности и рентабельности находятся на первом месте).

1. Школа научного управления (тейлоризм)

Объектом изучения здесь являлось непосредственно производство на самом нижнем его уровне - рабочем месте.

Тейлоризм - это совокупность методов организации и нормирования труда, управления производственными процессами, подбора, расстановки работников, оплаты их труда в целях сокращения нерациональности расходования ресурсов, роста производительности труда.

2. Административная (классическая) школа управления

Ее представители - высшие руководители в крупных организациях.
Главной целью школы было обоснование универсальных принципов руководства организации в целом. Основоположник этого направления А. Файоль сформулировал набор таких принципов. К их числу он относил поддержание инициативы и корпоративного духа, обеспечение порядка, справедливости мотивации, а также стабильности рабочего места для персонала. Важными принципами организации, по А. Файолю, являются: разделение труда; сокращение числа целей и концентрация усилий на их достижении; обеспечение единоначалия, единства полномочий и ответственности; оптимизация меры централизации, ориентация иерархии на обеспечение успеха организации.
3. Школа человеческих отношений

Социальные факторы, взаимодействия между членами группы могут оказывать более значимое влияние на эффективность работы предприятия, чем усилия его руководства по разработке оптимальной структуры, тщательному изучению функций, нормированию труда и т.д.

Осознание человеческого фактора в качестве основного элемента эффективной организации было обязано и достижениям в психологии. Школа человеческих отношений дала первый пример эффективного взаимодействия управления с другими науками, успехи и достижения которых давали мощный стимул развития управления.
Э.Мэйо , А.Маслоу и другие исследователи выяснили , что иногда влияние других членов группы было более сильным, чем распоряжение руководителей или материальные стимулы. Причиной этого является то, что многообразные потребности людей не всегда удовлетворяются при помощи денег, не сводятся только к продвижению по службе и т.д.

4. Наука управления и исследование операций

Суть рассматриваемого подхода и его вклада в развитие управления - в переходе от словесного описания организации и процессов ее функционирования к построению моделей, отражающих реальные взаимосвязи, и использование этих моделей при принятии управленческих решений.

5. Процессный подход

Управление рассматривается здесь как процесс выполнения управленческих функций для достижения поставленных целей. Каждая из этих функций также является процессом. Таким образом, управленческий процесс - не механическая сумма, а единство, синтез этих частных процессов.

В рамках процессного подхода большое внимание уделялось анализу функций управления. К числу таких функций относятся: прогнозирование, планирование, организация, руководство, распорядительство, регулирование, координация, контроль, коммуникации, оценка, учет, анализ и т.д.

6. Системный подход

Организация рассматривается как открытая система, которая общается с внешней средой, адаптируется к изменениям этой среды. Каждый из элементов организации также представляет собой систему более низкого уровня.

7. Ситуационный подход

Предшествующие подходы основное внимание уделяют анализу опыта управления и обоснованию на этой основе принципов рационального управления. Главное достижение ситуационного подхода - в обосновании прямого приложения научных разработок для решения задач в конкретных ситуациях. Основное внимание уделяется анализу ситуации - конкретного набора обстоятельств, существенно влияющих на организацию.