ВОПРОС 3. Правовое регулирование внутренних государственных займов.

Проведение государственных займов осуществляется в форме выпуска различных ценных бумаг, среди которых наиболее распро­странены облигации внутреннего государственного займа, удосто­веряющие долговое обязательство государства и дающие право ее владельцу по истечении определенного срока получить обратно сумму долга и проценты по ним. Различают несколько видов государственных займов.

По срокам действия займы делятся на краткосрочные (до 1 года), среднесрочные (от 1 года до 5 лет), долгосрочные (от 5 до 30 лет). Государство использует займы всех видов сроков погаше­ния.

По субъекту эмиссии государственные займы подразделяются на выпускаемые Правительством Российской Федерации, правительст­вами субъектов Федерации и органами местного самоуправления. В зависимости от субъектов — держателей ценных бумаг разли­чают государственные займы, которые могут реализовываться толь­ко среди населения, среди юридических лиц, размещаться среди физических и юридических лиц.

По форме выплаты доходов бывают процентные, выигрышные, смешанные, целевые займы. Владельцы процентно-выигрышных займов ежегодно получают твердый доход путем оплаты купонов или один раз при погашении займа путем зачисления процента к начисленному номиналу ценных бумаг, без ежегодных выплат.

Владельцы выигрышных облигаций получают доход в форме выигрыша в момент погашения облигаций, где доход выплачивает­ся только по тем облигациям, которые попали в тиражи выигры­шей. Кроме того, бывают займы беспроигрышные, но в настоящее время они не выпускаются.

В зависимости от методов размещения государственные займы делятся на добровольные, размещаемые по подписке и принуди­тельные. Последние два вида займов практиковались в нашей стра­не в первоначальный период развития государственного кредита вплоть до 50-х гг., в настоящее время применяется только добро­вольный принцип размещения государственных и муниципальных займов.

По форме займы могут быть облигационными и безоблигацион­ными. Облигационные займы связаны с эмиссией ценных бумаг. Безоблигационные оформляются подписанием соглашений, догово­ров, а также путем записей в долговых книгах и выдачи особых обязательств.

Обязанность изготовления, хранения и рассылки облигаций го­сударственных займов возложена на Министерство финансов РФ. Реализация ценных бумаг осуществляется через банковскую систему. Центральный банк РФ производит первичную реализацию государственных ценных бумаг, а банки — вторичную реализацию. Таким образом происходит становление и развитие рынка ценных бумаг, который регулируется Федеральным законом «О рынке цен­ных бумаг».

В настоящее время в Российской Федерации выпущено не­сколько видов государственных внутренних займов, среди которых можно назвать следующие В соответствии с постановлением Пре­зидиума Верховного Совета РФ от 30 сентября 1991 г. № 1697-1 был выпушен Государственный внутренний заем РФ 1991 г. сроком на 30 лет в виде облигаций номинальной стоимостью 100 тыс рублей. Облигации размещаются только среди юридических лиц, которые регистрируются в территориальных управлениях ЦБ РФ. Размер дохода — 15% от минимальной стоимости облигации — выпла­чивается только в безналичном порядке.

К государственным займам относятся и казначейские обяза­тельства, которые представляют собой вид размещаемых на добро­вольной основе среди населения и юридических лиц государствен­ных ценных бумаг, удостоверяющих внесение их держателями де­нежных средств в бюджет и дающих право на получение фиксиро­ванного дохода в течение всего срока владения этими ценными бумагами. Эмитентом является Министерство финансов РФ. Вы­пускаются и обращаются казначейские обязательства в бездокумен­тарной форме в виде записи на счетах в уполномоченном банке. Срок их погашения, процентная ставка и номинальная стоимость устанавливаются при выпуске каждой серии.

Для покрытия бюджетных расходов были также выпущены ка­значейские векселя (краткосрочные обязательства государства) сро­ком на 3, 6 и 12 месяцев, как правило, на предъявителя. Реализу­ются они в основном среди кредитных организаций по цене ниже номинальной со скидкой, а выкупаются по полной нарицательной цене. Следовательно, доход равняется разнице между ценой пога­шения и продажной ценой.

Целью заимствований на внешнем рынке также является по­крытие бюджетного дефицита. От имени Российской Федерации осуществлять внешние заимствования может Правительство РФ либо уполномоченный Правительством РФ ответственный феде­ральный орган исполнительной власти. Большую часть внешнего долга России составляют кредиты Парижского, Лондонского и То­кийского клубов кредиторов.

1. В пункте 1 комментируемой статьи определено понятие государственных заимствований. К таковым относятся:

государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени России, по которым возникают долговые обязательства России;

кредиты, привлекаемые от других бюджетов бюджетной системы РФ, кредитных организаций, иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования), международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц, по которым возникают долговые обязательства России.

Как определено в ст. 6 Кодекса, целевой иностранный кредит (заимствование) - это форма финансирования проектов, включенных в программу государственных внешних заимствований РФ, которая предусматривает предоставление средств в иностранной валюте на возвратной и возмездной основе путем оплаты товаров, работ и услуг в соответствии с целями этих проектов. Целевые иностранные кредиты (заимствования) включают связанные кредиты иностранных государств, иностранных юридических лиц, а также нефинансовые кредиты международных финансовых организаций.

Там же определено, что:

связанные кредиты иностранных государств, иностранных юридических лиц - это форма привлечения средств на возвратной и возмездной основе для закупок товаров, работ и услуг за счет средств иностранных государств, иностранных юридических лиц в основном в стране кредитора;

нефинансовые кредиты международных финансовых организаций - это форма привлечения средств на возвратной и возмездной основе для закупок преимущественно на конкурсной основе товаров, работ и услуг в целях осуществления инвестиционных проектов или проектов структурных реформ при участии и за счет средств международных финансовых организаций.

2. Пункт 2 комментируемой статьи определяет цели осуществления государственных и муниципальных внутренних заимствований, т.е. заимствований, по которым возникают долговые обязательства субъекта РФ в валюте РФ:

финансирование дефицитов соответствующих бюджетов. Государственные внутренние заимствования России осуществляются для финансирования ненефтегазового дефицита федерального бюджета, представляющего собой согласно п. 1 ст. 96.7 Кодекса разницу между объемом доходов федерального бюджета без учета нефтегазовых доходов федерального бюджета и доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния и общим объемом расходов федерального бюджета в соответствующем финансовом году;

погашение долговых обязательств соответственно России, субъекта РФ или муниципального образования.

3 - 4. В пункте 3 комментируемой статьи определено понятие государственных внутренних заимствований России, а в п. 4 статьи - понятие государственных внешних заимствований России. Говоря упрощенно, к первым относятся заимствования, по которым возникают долговые обязательства России в валюте РФ, ко вторым - заимствования, по которым возникают долговые обязательства России в иностранной валюте.

Пункт 4 комментируемой статьи, кроме того, определяет цели осуществления государственных внешних заимствований России: финансирование ненефтегазового дефицита федерального бюджета, а также погашение государственных долговых обязательств России.

Право осуществлять государственные внутренние и внешние заимствования России от имени России предоставлено Правительству РФ. При этом предусмотрено, что таким правом Правительство РФ может наделить Минфин России. Соответствующие полномочия Минфина России закреплены в ст. 165 Кодекса, а также в Положении о Минфине России.

5. Пункт 5 комментируемой статьи предусматривает право Правительства РФ (в случае наделения соответствующими полномочиями - Минфина России) осуществлять внутренние (внешние) заимствования с превышением установленного на соответствующий финансовый год федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период верхнего предела государственного внутреннего (внешнего) долга РФ.

Такие заимствования могут осуществляться в целях замещения внешних (внутренних) заимствований, если это снижает расходы на обслуживание государственного долга РФ в рамках установленного на соответствующий финансовый год федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период общего объема государственного долга РФ (суммы внутреннего и внешнего долга).

Верхний предел государственного внутреннего и внешнего долга России на конец очередного финансового года и каждого года планового периода согласно п. 2 ст. 199 Кодекса относится к основным характеристикам федерального бюджета.

Законом о федеральном бюджете на 2008 - 2010 гг. (ст. 1) утверждены:

верхний предел государственного внутреннего долга России на 1 января 2009 г. в сумме 1824700,7 млн. руб., на 1 января 2010 г. и на 1 января 2011 г. - 2275764,7 и 2856847,4 млн. руб. соответственно;

верхний предел государственного внешнего долга России на 1 января 2009 г. в сумме 43,3 млрд. долларов США, или 32,1 млрд. евро, на 1 января 2010 г. - 43,9 млрд. долларов США, или 32,3 млрд. евро, на 1 января 2011 г. - 45,0 млрд. долларов США, или 33,0 млрд. евро.

6. В п. 6 комментируемой статьи определено понятие государственных заимствований субъектов РФ. К таковым относятся:

государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени субъекта РФ, по которым возникают долговые обязательства субъекта РФ;

кредиты, привлекаемые в соответствии с положениями Кодекса в бюджет субъекта РФ от других бюджетов бюджетной системы РФ, кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства субъекта РФ.

Также определены понятия внутренних и внешних заимствований субъектов РФ. Говоря упрощенно, к первым относятся заимствования, по которым возникают долговые обязательства субъекта РФ в валюте РФ, ко вторым - заимствования, по которым возникают долговые обязательства субъекта РФ в иностранной валюте.

Целями осуществления государственных внешних заимствований субъекта РФ являются обеспечение погашения существующего государственного внешнего долга субъекта РФ и (или) финансирование дефицита бюджета субъекта РФ. Как говорилось выше, целями осуществления государственных внутренних заимствований субъекта РФ является финансирование дефицита бюджета субъекта РФ, а также погашение долговых обязательств субъекта РФ.

Государственные внутренние и внешние заимствования субъекта РФ осуществляются в соответствии с Кодексом и законами субъекта РФ. Право осуществлять государственные внутренние и внешние заимствования субъекта РФ от имени субъекта РФ принадлежит высшему исполнительному ОГВ субъекта РФ. Таким правом законом субъекта РФ может быть наделен финансовый орган субъекта РФ, т.е. орган исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющий составление и организацию исполнения бюджета субъекта РФ.

Следует отметить, что в ранее действовавшей редакции Кодекса (т.е. до внесения изменений Законом 2007 г. N 63-ФЗ) об осуществлении субъектами РФ заимствований в иностранной валюте не говорилось вообще, что являлось одним из пробелов Кодекса.

7. Пункт 7 комментируемой статьи определяет понятие муниципальных заимствований. К таковым относятся:

муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени муниципального образования, по которым возникают муниципальные долговые обязательства;

кредиты, привлекаемые в соответствии с положениями Кодекса в местный бюджет от других бюджетов бюджетной системы РФ и от кредитных организаций, по которым возникают муниципальные долговые обязательства.

Осуществление муниципальных заимствований предусмотрено в ст. 64 Закона о местном самоуправлении: муниципальные образования вправе привлекать заемные средства, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг, в порядке, установленном представительным ОМСУ в соответствии с требованиями федеральных законов и иных нормативных правовых актов федеральных ОГВ.

Как говорилось выше, целями осуществления муниципальных внутренних заимствований является финансирование дефицита местного бюджета, а также погашение долговых обязательств муниципального образования.

Муниципальные заимствования осуществляются в соответствии с Кодексом и уставом муниципального образования. Право осуществлять муниципальные заимствования от имени муниципального образования принадлежит местной администрации.

Статья 110. Программа государственных внутренних заимствований Российской Федерации

1. Комментируемая статья, предусматривающая разработку и утверждение программы государственных внутренних заимствований России, полностью изложена в новой редакции в соответствии с Законом 2007 г. N 63-ФЗ. В ранее действовавшей редакции статья содержала требования как к указанной программе, так и к программам государственных внутренних заимствований субъектов РФ, муниципальных заимствований. Соответствующие положения закреплены во введенной этим же Законом ст. 110.1 Кодекса.

Новеллой Закона 2007 г. N 63-ФЗ является то, что в программе государственных внутренних заимствований России подлежит отражению разница между средствами, поступившими от размещения государственных ценных бумаг, и средствами, направленными на их погашение. Целью данного нововведения является решение необходимых задач в области управления государственным внутренним долгом России и управления ликвидностью.

2. Реструктуризация долговых обязательств, составляющих государственный внутренний долг России, т.е. основанное на соглашении прекращение таких долговых обязательств с их заменой иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения обязательств (см. комментарий к ст. 105 Кодекса), согласно п. 2 комментируемой статьи в программе государственных внутренних заимствований России не отражается.

3. В соответствии с п. 3 комментируемой статьи программа государственных внутренних заимствований России утверждается в качестве приложения к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

В статье 165 Кодекса установлено, что разработка по поручению Правительства РФ программы государственных внутренних заимствований России входит в бюджетные полномочия Минфина России. Согласно ст. 184.2 и п. 4 ст. 192 Кодекса проект программы государственных внутренних заимствований России вносится в Государственную Думу одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Программа государственных внутренних заимствований России на 2008 г. утверждена согласно приложению 41 к Закону о федеральном бюджете на 2008 - 2010 гг. (государственные ценные бумаги на сумму 369043,9 млн. руб.), а Программа государственных внутренних заимствований России на 2009 - 2010 гг. - согласно приложению 42 к названному Закону (государственные ценные бумаги в 2009 г. на сумму 396294,0 млн. руб. и в 2010 г. на сумму 522944,3 млн. руб.).

Законом о федеральном бюджете на 2008 - 2010 гг. (ч. 2 ст. 18) предусмотрено, что Правительство РФ вправе в 2008 г. по согласованию с Банком России принять решение об осуществлении выкупа принадлежащих Банку России облигаций Государственного республиканского внутреннего займа РСФСР 1991 г. по их номинальной стоимости без уплаты процентных платежей.

Федеральным законом «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» устанавливаются:

порядок возникновения в результате осуществления эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг и исполнения обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

процедура эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг и особенности их обращения;

порядок раскрытия информации эмитентами указанных ценных бумаг в части, не регламентированной законодательством Российской Федерации.

В конце занятия преподаватель отвечает на вопросы по материалу лекции и объявляет задание

Вопросы на самоподготовку:

1. Методы управления государственным долгом

2. Государственные займы, осуществляемые посредством выпуска ценных бумаг от имени Правительства РФ

3. Правовое регулирование внешнего долга РФ

Вопросы к семинару:

1. Понятие и формы государственного кредита.

2. Государственный внутренний долг.

3. Правовое регулирование внутренних государственных займов.

4. Управление государственным долгом.

Вопросы для самоконтроля:

1. Понятие государственного и муниципального кредита и долга.

2. Государственный внутренний долг.

3. Особенности правоотношений, возникающих в области государственного кредита.

4. Правовое регулирование внутренних государственных займов.