Понятие и характеристика политической системы 2 страница

В нормативных правовых актах многих государств предусмотрена процедура прекращения деятельности политических партий. Фор­мальным основанием для этого признается решение о самороспуске партии, реорганизации, объединении или вхождении ее в другую партию, разделении на две или более партии. В то же время при наличии специально оговоренных в законодательстве причин соот­ветствующий государственный орган имеет право принять собст­венное решение о лишении регистрации политической партии, временном или полном прекращении ее деятельности или даже роспуске и запрете партии. В Венгрии и Португалии достаточным юридическим основанием для такого решения считается, если чис­ленность партии снизилась ниже установленного уровня, в Канаде — если она нарушила положения своего устава, в Мексике, кроме то­го, если партия набрала на выборах менее 1,5% голосов или не на­значила соответствующее количество вступающих в должность де­путатов в состав избирательной коллегии.

Согласно законодательным актам ряда государств судебное ре­шение о роспуске или запрете политической партии может быть принято в тех случаях, когда ее деятельность признается антикон­ституционной (Германия), противоречит принципам демократии или подпадает под положение о незаконных объединениях (Испа­ния), не соответствует требованиям закона (Мексика, Венгрия), а также когда цели партии достигаются противоправными средст­вами или такими средствами, которые противоречат общественной морали или порядку (Португалия). Во избежание злоупотреблений властью в законодательстве России, Латвии и ряда других стран не допускается прекращение деятельности партий в период избира­тельных кампаний.

Специальное законодательство Болгарии и германии предусмат­ривает возможность судебного обжалования решения о прекраще-

23. Государство и законодательство о политических партиях

нии деятельности партии либо на коллегии по гражданским делам Верховного Суда или в административном суде. Однако рассмотре­ние такого иска не может служить основанием для отсрочки запрета. Первым официальным актом в России, фактически положив­шим начало политическим реформам, стал Высочайший манифест «Об усовершенствовании государственного порядка» от 17 октября 1905 г. Одним из последствий этого акта стало образование общест­венных объединений как легальных, так и нелегальных, в том числе новых партий. В 1905—1906 гг. образовались Конституционно-демократическая партия (кадеты), «Союз 17 октября» (октябристы), Прогрессивно-экономическая и Торгово-промышленная партии, Пар­тия правового порядка, Трудовая народно-социалистическая пар­тия, десятки других партий и организаций. Перед лицом растущей активности оппозиционных сил даже монархисты создали более 20 партий («Союз русского народа», «Союз русских людей», Рус­скую монархическую партию, Всероссийский союз земельных соб­ственников, Совет объединенного дворянства).

Таким образом, в короткий срок по числу партий Российское государстве оказалось впереди многих государств мира. Это заста­вило Российское государство заняться разработкой специального нормативного акта, регулирующего деятельность общественных объединений. 4 марта 1906 г. государь подписывает «Именной Вы­сочайший указ правительствующему Сенату о временных правилах об обществах и союзах». В соответствии с ним обществом призна­валась группа лиц, действующих на некоммерческой основе для достижения общей цели, а союзом — объединение двух или не­скольких таких групп.

Общества и союзы создавались в заявительном порядке без специ­ального разрешения государственных органов. МВД предоставлялось право прекращать деятельность обществ и союзов, если признавалось, что она угрожает общественному спокойствию и безопасности. Указ предусматривал также деятельность обществ, преследующих поли­тические цели, но с рядом дополнительных условий. В частности, не допускалась деятельность общества, которое «принимает особые меры для сокрытия своего существования или преследуемых им це­лей» либо управляется «учреждениями или лицами, находящимися за границей». При таких ограничениях значительная часть россий­ских политических партий не только социалистической, но и либе­ральной ориентации не могли рассчитывать на получение офици­ального признания и вынуждены были действовать нелегально или полулегально.

Согласно названию указа его действие имело временный харак­тер — до принятия специального закона об обществах и союзах.

408 V. Политическая система, государство и законодательство о политических партиях

Однако вплоть до 1917 г. неоднократные попытки подготовить по­добный закон так ничем и не увенчались. Однако, допуская суще­ствование политических партий, Российское государство относи­лось к ним с некоторым недоверием и не собиралось предоставлять партиям каких-либо преимуществ по сравнению с другими общест­венными объединениями, прежде всего в избирательном процессе.

Новый закон о выборах Государственной Думы, изданный 11 де­кабря 1905 г. в разгар вооруженного восстания в Москве, не преду­сматривал самостоятельного участия политических партий в избира­тельных кампаниях. Все участвующие в выборах кандидаты должны были выступать как частные лица, хотя членам партий прямо и не запрещалось баллотироваться в качестве независимых депутатов. В партии широко использовали эту возможность для обеспечения своего представительства в парламенте. Так, в первой Государст­венной Думе, избранной в марте—апреле 1906 г., из 478 депутатов только 105 числились беспартийными. По политическому составу они распределялись следующим образом: кадеты — 179 депутатов, ав­тономисты — 63 (сюда входили члены польского коло, украинской, эстонской, латышской и других национальных групп), трудовики — 97, октябристы — 16, социал-демократы — 18 депутатов. Среди депу­татов не было представителей монархистов и черносотенцев. Пред­ставителями самой правой партии в Думе были немногочисленные октябристы. Более 35% состава депутатов Думы оказались кадета­ми, что позволило им занять в ней руководящее положение.

Учрежденная Государственная Дума фактически стала центром легальной борьбы общественных интересов, выразительницами ко­торых являлись политические партии. Уже на второй день работы при выборах председателя Думы депутаты голосовали согласно при­надлежности к одному из политических направлений - консерва­тивному, либерально-оппозиционному или революционному. Тем не менее парламентская деятельность представленных в Думе пар­тий формально никак не регламентировалась.

Ни в Положении об учреждении Государственной Думы, регу­лировавшем процедурные вопросы законодательного процесса, ни в Наказе думской деятельности, касавшемся организации ее внут­ренней жизни, не предусматривалось создания каких-либо само­стоятельных партийных фракций или групп. В соответствии с эти­ми документами вся парламентская деятельность сосредоточилась в специальных отделах и комиссиях. Определялось и минимально необходимое число депутатов, которые могли инициировать рас­смотрение в Думе вопросов об отмене или изменении действующе­го закона или о принятии нового. Для этого требовалось подать на имя председателя Думы заявление, подписанное 30 депутатами. Та-

23. Государство и законодательство о политических партиях

кой же порядок был установлен и для обращений с запросами к пра­вительству. Все это побуждало депутатов к объединению в партий­ные фракции и группы по политическому признаку.

Одним из главных пунктов противоречий законодателей с ис­полнительной властью и в самом депутатском корпусе стал аграр­ный вопрос. Обсуждались в основном два проекта, представленные фракциями кадетов и трудовиков. Первые в самом проекте предла­гали дополнительно наделить крестьян землей за счет земель казен­ных, монастырских, удельных и земель, частично отчужденных от частных собственников за выкуп «по справедливой цене (но не по рыночной)». Проект трудовиков, выражавший крестьянские требо­вания о земле, носил более жесткий характер. В нем предусматри­валось отчуждение помещичьей земли, превышающей «трудовую норму», создание специального народного земельного фонда и вве­дение уравнительного землепользования.

Правительство, не довольное поведением депутатов, опублико­вало официальное сообщение по аграрному вопросу. В нем уста­навливалось, что распространяемое среди сельского населения убе­ждение в необходимости проведения принудительного отчуждения частновладельческих земель признается Правительством совершен­но неприемлемым. В ответ на это Государственная Дума приняла решение выработать текст своего контробращения к народу. Госу­дарь не стал ждать этого обращения и 9 июля 1906 г. выпустил Вы­сочайший манифест «О роспуске Государственной Думы и о време­ни созыва таковой в новом составе».

Вторая Государственная Дума по своему составу оказалась более левой. Это объяснялось неослабевающим накалом общественного движения в государстве. В Думу было избрано 518 депутатов, в том числе 54 представители правых (монархистов и октябристов), 98 — кадетов, 76 — автономистов, 104 — трудовиков, 16 — народных со­циалистов, 37 — эсеров, 66 — социал-демократов и только пять — беспартийных. Состав Думы свидетельствовал о большей поляриза­ции депутатского корпуса и об усилении в ней обоих флангов: ле­вого (222 депутата вместо 115 в первой Думе) и правого (54 депута­та вместо 16). Такое положение не устраивало Правительство. России ждать от Думы конструктивной работы в пользу самодержа­вия не приходилось. Сразу после созыва Думы Правительству было понятно, что Думу придется вскоре распустить.

Главным вопросом в работе второй Государственной Думы был по-прежнему вопрос о земле. Особую остроту его обсуждению при­давало то, что начало работы Думы совпало с очередным приливом революционных выступлений крестьянства. Правые депутаты (мо-

410 V. Политическая система, государство и законодательство о политических партиях

нархисты и октябристы) выступили в поддержку политики Прави­тельства, т.е. были против какого-либо отчуждения помещичьей земли. Позиция кадетов в аграрном вопросе стала более правой, нежели в первой Думе. В новом проекте аграрной реформы они во многом отступили от своих предыдущих требований.

Большая часть кадетских депутатов положительно отнеслись к за­явлению Правительства и готовы были поддержать политику власти. Но социал-демократы, трудовики, эсеры и народные социалисты приняли решение выступить в Думе по аграрному вопросу с требо­ванием проведения принудительного отчуждения Частновладельче­ских земель и немедленной отмен всех столыпинских аграрных ука­зов. Воплотить в жизнь это решение левым депутатам не удалось.

Правительство решило распустить Думу, обвинив социал-демократическую фракцию в подготовке заговора для низвержения законной власти в государстве. 3 июня 1907 г. полиция арестовала большую часть членов социал-демократической фракции. Утром то­го же дня был опубликован манифест «О роспуске Государственной Думы, о времени созыва новой Думы и об изменении порядка вы­боров в Государственную Думу».

Избранная по новому избирательному закону третья Государ­ственная Дума оказалась правее двух предыдущих: 50 депутатов представляли крайне правые партии, 97 — умеренно правых и на­ционалистов, 154 — октябристов и примыкающих к ним, 28 — «прогрессистов», 54 — кадетов, 14 — социал-демократов, 11 — тру­довиков.

Хотя Дума просуществовала до июня 1912 г., т.е. почти полный срок отпущенных ей полномочий, она находилась в постоянной конфронтации с Правительством. Острые конфликты возникали по разным поводам: по вопросам реформирования армии, по кресть­янскому вопросу, об отношении к национальным окраинам и др. Несмотря на сугубо сословный характер и отсутствие реальных пол­номочий, Дума по инициативе партийных фракций много занима­лась вопросами просвещения народа, культурного и национального развития, уделяла немалое внимание социальной защите малоиму­щих слоев населения.

Тем не менее 1912 г. была избрана четвертая Государственная Дума. Среди 442 депутатов оказалось больше правых, умеренно правых и националистов. Перевес в Думе опять получили две про­правительственные группы депутатов — правооктябристская и ок-тябристско-кадетская. Первые сессии Думы прошли до начала Пер­вой мировой войны и были посвящены обсуждению и принятию законопроектов, направленных на укрепление основ государствен-

23. Государство и законодательство о политических партиях

ного строя — законов и иных актов о безопасности, об обороне, о полиции, об обеспечении судов, о тюрьмах и др.

Весной 1915 г. состоялась сессия Государственной Думы, где рассматривался вопрос об утверждении военных кредитов. Правые партии полностью поддержали политику Правительства. Октябри­сты, кадеты и националисты выступили с критикой Правительства и потребовали создания «правительства доверия», т.е. правительст­ва, пользующегося доверием всех правых партий. Позднее вокруг этого требования в Думе сложился так называемый Прогрессивный блок из 235 депутатов. Однако государь на уступки думских депута­тов не пошел.

В начале 1917 г. на волне нового революционного подъема ли­деры буржуазно-помещичьих партий вновь ставили перед импера­тором вопрос об изменениях в составе Правительства. Однако и на этот раз он не внял этим предложениям и 26 февраля 1917 г. своим указом распустил Государственную Думу. Она продолжала еще не­которое время существовать, хотя на сессии больше не собирались.

Так закончился первый поход российских политических партий «в государственную власть». Несмотря на конфликты между офици­альной властью и политическими партиями, они в лице своих дум­ских представителей сыграли заметную роль в становлении россий­ского парламентаризма, создании предпосылок для формирования нового государства и правового гражданского общества. Благодаря парламентской деятельности политических партий многообразные общественные интересы получили возможность открыто заявить о себе на уровне государственной политики и тем самым влиять на механизм государственной власти.

Возросшая из социальных противоречий февральская револю­ция заметно изменила условия деятельности и правовой статус по­литических партий. Из «конфликтующих элементов» с государст­венной властью они превратились в главных действующих лиц политической жизни, призванных возглавить стихийный поток ре­волюционной активности восставшего народа. Новое политическое положение нашло отражение в нормативных правовых актах. Уже 12 апреля 1917 г. Временное правительство принимает постановле­ние «О собраниях и союзах», в котором провозглашалось, что все без исключения российские граждане имеют право без особого на то разрешения образовывать общества и союзы в целях, не проти­воречащим уголовным законам. Тем самым снимались всяческие ограничения на создание общественных объединений, включая партии. Следующая новация этого акта состояла в установлении су­дебного порядка регистрации и ликвидации общественных объеди­нений, что было довольно прогрессивным шагом для того времени.

412 V. Политическая система, государство и законодательство о политических партиях

Революция открыла более широкие не только правовые, но и по­литические возможности для развития многопартийности на основе плюрализма. В первый состав Временного правительства, образо­ванного 2 марта 1917 г., были включены два октябриста, четыре ка­дета, два прогрессиста, трудовик, промышленник. С усилением социалистических партий их представители тоже были включены в Правительство. В мае в состав Временного правительства уже вхо­дили два эсера, два меньшевика, трудовик, народный социалист.

Однако новые задачи и возможности оказались по силам далеко не всем политическим партиям. Большинство партий революция застала врасплох. В решающий момент они оказались не готовы к тому, чтобы разумно распорядиться доставшейся им политиче­ской властью. Это видно на примере буржуазных партий, которым, казалось бы, самой судьбой было уготовлено стать наследниками монархии. Так, октябристы после февраля 1917 г. окончательно ут­ратили влияние как политическая сила и вынуждены были уступить свое представительство интересов буржуазии кадетам, хотя отдель­ные видные члены «Союза 17 октября» входили в состав Временно­го правительства. Что касается кадетов, то, оказавшись после свер­жения императора у руля управления государством и на первых порах возглавляя Временное правительство, они не пытались решить ни одной из жизненно важных проблем, Из страха перед активно­стью масс главную свою задачу кадеты видели в том, чтобы остано­вить разрастание революции, не допустить к власти нарождающиеся органы политической самоорганизации народа — Советы. В конеч­ном счете революционно настроенные массы отвернулись от кадет­ской партии, что и определило ее поражение в октябре 1917 г.

В состоянии растерянности перед лицом бурных событий ока­зались и многие социалистические партии, прежде всего меньше­вики и эсеры. Хотя и те, и другие располагали мощной обществен­ной поддержкой и преобладающим влиянием в Советах разных уровней, занимали руководящие посты во всех коалиционных со­ставах Временного правительства, но идейная зашоренность, догма­тическое следование теоретическим поступкам не позволили им воспользоваться этими возможностями в интересах революции. Ос­таваясь правоверными социалистами, эсеры и меньшевики считали, что Россия еще не созрела для социализма и на данном этапе стоит задача упрочения и развития буржуазно-демократического строя на основе широкой коалиции всех прогрессивных сил общества. Они уповали на учредительное собрание, которое, по их мнению, долж­но было окончательно решить вопрос о власти. Свою же роль по отношению к этой власти меньшевики и эсеры видели в том, чтобы

23. Государство и законодательство о политических партиях

оказывать на нее постоянное давление, побуждая к дальнейшим шагам по пути демократических преобразований.

В отличие от правосоциалистических партий активную пози­цию, нацеленную на всемерное развертывание инициативы вос­ставших масс и установление новой власти, заняли большевики. Они исходили из того, что острота классовых противоречий в стра­не, массовый характер борьбы за социальную справедливость дела­ют возможным и необходимым перерастание буржуазно-демократи­ческой революции, давшей власть в руки буржуазии, в революцию со­циалистическую, призванную увенчаться диктатурой рабочего класса. В соответствии с этим выводом ставится вопрос о передаче власти Временным правительством Советам рабочих, крестьянских и сол­датских депутатов. Под этими лозунгами большевики смогли спло­тить и повести за собой широкие массы трудящихся.

В ночь на 25 октября 1917 г. Временное правительство было низложено. Вечером того же дня второй Всероссийский съезд Сове­тов, признав этот факт, провозгласил установление власти Советов и образовал правительство — Совет Народных Комиссаров (СНК) во главе с В.И. Лениным. Съезд Советов был многопартийным по своему составу: из 649 депутатов 390 представляли большевиков, 160 — эсеров, 72 — меньшевиков-интернационалистов. В состав избранного съездом ВЦИК вошли 62 большевика, 29 левых эсеров, шесть меньшевиков-интернационалистов, три представителя Укра­инской социалистической партии, эсер-максималист.

Однако воспользоваться возможностями своего положения для отстаивания интересов шедших за ними трудящихся масс большин­ство делегатов от умеренных социалистических партий не захотели. Они не согласились с оценкой итогов октябрьского восстания, ква­лифицировав его как незаконный правовой заговор, осуществлен­ный «партией большевиков именем Советов за спиной всех других партий и фракций», и покинули съезд.

В результате слома старого государственного аппарата полити­ческие партии вступили в период острого политического соперни­чества, являвшегося, по существу, борьбой за выживание. Боль­шинство из тех, кто совсем недавно видели себя вершителями судеб государства, не смирились с диктатом большевиков и вынашивали планы их насильственного устранения от власти. И большевики как правящая партия, не желая делиться доставшейся властью, вынуж­дены были принимать меры по подавлению сопротивления своих политических противников, вплоть до арестов и физического тер­рора и уничтожения. Первой жертвой в этой непримиримой борьбе пала партия кадетов.

414 V. Политическая система, государство и законодательство о политических партиях

28 ноября 1917 г. планировалось открытие учредительного соб­рания. Однако результаты выборов в собрание оказались столь не­ожиданными для большевиков, что они решили перенести его созыв на более поздний срок, рассчитывая путем частичных перевыборов и подтасовок изменить соотношение сил в составе депутатов. С та­ким решением, естественно, не согласились кадеты, эсеры и мень­шевики. В ответ на намерение оппозиции открыть учредительное со­брание 28 ноября СНК принимает ленинский Декрет «Об аресте вождей Гражданской войны против революции», в котором кадетская партия объявлялась «партией врагов народа». Это был первый пра­вовой акт новой власти, имевший целью поставить политическую оппозицию в стране вне закона и единолично править. И началось преследование всех, кто был не с большевиками.

Период 1918—1920 гг. стал последним в судьбе большинства по­литических партий, откровенно враждебных большевикам. Так, кадеты, которые еще с октября 1917 г. встали на путь вооружен­ной борьбы с большевизмом, все это время неизменно оказывались в ближайшем окружении руководителей Белого движения, обеспе­чивая их идеологическую и политическую поддержку. И по мере того как эти руководители один за другим терпели поражение, все больше кадетов вынуждены были искать себе убежище в других странах. К лету 1920 г. почти все авторитетные лидеры кадетской партии во главе с Милюковым перебрались за границу. С потерей родины завершилась и 15-летняя история партии кадетов.

Что касается меньшевиков и эсеров, то реальная угроза завое­ваниям революции со стороны белогвардейских армий и иностран­ных интервентов заставила их пересмотреть свои идеологические установки и занять более конструктивную позицию по отношению к советской власти. Как партии социалистической ориентации они не могли не признать исторической значимости осуществленного под руководством большевиков слома старой буржуазной государ­ственной машины и утверждения народовластия в форме Советов рабочих и крестьянских депутатов, ликвидации крупной частной собственности на землю и основные средства производства в про­мышленности. Но в вопросах этапов и методов проводимых преоб­разований, степени вовлеченности трудящихся в управление обще­ственными делами они по-прежнему расходились с большевиками, выступая за расширение политической демократии и дополнение ее демократией хозяйственно-экономической и социальной.

Попытки меньшевиков и эсеров выработать единую тактиче­скую линию по отношению к большевикам результатов не дали. Эсеры хотя и прекратили вооруженную борьбу, но надежд вновь побороться за власть не оставили. Меньшевики же рассчитывали

23. Государство и законодательство о политических партиях

использовать призрачные возможности легальности для расшире­ния влияния в рабоче-крестьянских массах и укрепления своих политических позиций. В итоге надежды и тех, и других не оправ­дались, а от их разобщенности выиграли только большевики, кото­рым объединенная социалистическая оппозиция была совершенно ни к чему.

В сложном положении оказались левые эсеры. Большевики не простили им событий 6 июля 1918 г. Несмотря на готовность боль­шинства членов Партии левых социалистов-революционеров к со­трудничеству с Советами, они испытывали постоянный прессинг со стороны властей и к началу 1920 г. фактически распались на не­сколько самостоятельных организационных структур.

Окончание Гражданской войны и переход к нэпу породил в об­ществе надежды на либерализацию большевистского режима, свое­образный политический нэп. Однако победа в войне ничего не из­менила в существе власти. Ее основа — монопартийная диктатура оставалась нетронутой, что проявилось в стремлении взять под кон­троль или подавить всякие проявления общественной самостоя­тельности, тем более инакомыслия.

В период 1922—1924 гг. принимаются нормативные акты, на долгие годы определившие весьма жесткий порядок создания и ре­гистрации общественных объединений: постановление Президиума ВЦИК РСФСР «О порядке созыва съездов и всероссийских сове­щаний различных союзов и объединений и о регистрации этих ор­ганизаций» (июнь 1922 г.), постановление ВЦИК и СНК РСФСР «О порядке утверждения и регистрации обществ и союзов, не пре­следующих цели извлечения прибыли, и о порядке надзора над ни­ми» (август 1922 г.), утверждение ВЦИК РСФСР Инструкций по регистрации обществ, союзов и объединений и по выдаче разреше­ний на созыв и собраний различных организаций, союзов и объе­динений (август 1922 г.), постановление ЦИК и СНК СССР «О по­рядке утверждения уставов и регистрации обществ и союзов, не преследующих цели извлечения прибыли, распространяющих свою деятельность на территорию всего Союза ССР, и о надзоре на ни­ми» (май 1924 г.).

В соответствии с этими актами вводилась усложненная двусту-пенчатая процедура юридического признания общественного объе­динения — утверждение его устава и собственно регистрация объе­динения. Эти функции возлагались на НКВД и соответствующие органы губернских исполкомов. НКВД поручалось также строгое наблюдение за законностью функционирования объединений, их финансовой и хозяйственной деятельностью. В случае обнаружения противоречий Конституции РСФСР и законам или отклонения от

416 V. Политическая система, государство и законодательство о политических партиях

23. Государство и законодательство о политических партиях

своих уставов органам НКВД предоставлялось право принимать решение о приостановлении деятельности объединений или об их закрытии. Таким образом, в стране вводился строгий тотальный контроль над деятельностью общественных организаций и союзов, ставивший их, по существу, в зависимость от государства.

Характерно, что в нормативных актах не было даже отдаленного упоминая о политических партиях. И это не случайно. Отсутствие правового регулирования должно было означать отсутствие и само­го вопроса, что вполне вписывалось в политику большевиков по устранению любых противников своей монополии на власть. На­оборот, наступление на остатки оппозиционных политических пар­тий, в самом существовании которых усматривалась определенная политическая конкуренции, в годы нэпа приобрело более последо­вательный и целенаправленный характер. Уже в конце 1920 — начале 1921 г., особенно в связи с вооруженными выступлениями в Кронштадте и Тамбовской губернии, по всей стране были аресто­ваны тысячи меньшевиков, эсеров, анархистов и представителей дру­гих партий. В июне 1921 г. по поручению Ленина руководство ВЧК подготовило план ликвидации политической оппозиции. В нем пре­дусматривалось, в частности, продолжить систематическую работу по «разрушению аппарата партий», а также осуществить «массовые операции» против них «в государственном масштабе».