Юридическое и иное ресурсное обеспечение целей государственного управления

Обоснованность и действенность целей государственного управления и их "древа" определяются с другой стороны (обратной их генезису)связанностью с соответствующимиресурсами и обеспеченностью ими. В том-то и состоит, да и возможна практичность целеполагания в государственном управлении, что это не благие пожелания и не свободный полет субъективистской мысли, а цели-задачи, решаемые на деле. Особое значение здесь имеют, как и во всем,природные и человеческие ресурсы, но это столь очевидно, что не требует доказательств. Таких ресурсов мало и увеличения их не предвидится, из-за чего внимание хотелось бы привлечь к тем, которые не требуют больших затрат, возобновляемы и развиваемы и находятся в нашем распоряжении.

Прежде всего — это ресурсправа, причем права в широком, искомом смысле, включающем в себя как соответствующие мировоззрение, традиции, образ жизни и поведение людей, так и систему законов и механизмов их обеспечения. Очень многие и давно, по меньшей мере с времен Древнего Рима, знают, что частное и публичное право (jus) выступает самым испытанным историей и действенным инструментом упорядочения, организа-

z:\zavalny\Books\temp\kons1.htm - т116

ции и поддержания возможной рациональности и эффективности общественной жизнедеятельности. Отсюда идет и современная установка на сформирование правового государства, которая является господствующей в мировой политике. Значит, любые цели, которые ставятся в государственном управлении, должны оцениваться с точки зрения ихсоответствия правовым требованиям (справедливости, правды, гуманизма), закрепляться законодательно и проводиться в жизнь с опорой на силу законов и государственных механизмов осуществления последних. Тогда можно надеяться, что цели государственного управления не останутся на бумаге или в речах лидеров, а будут, хотя бы в пределах правовых возможностей, практически реализовываться.

Исключительно богатым по потенциалу ресурсом как формирования, так и осуществления целеполагания в государственном управлении являетсядемократия — определенная система самоорганизации жизни людей на основе их прав и свобод. В России давно, где-то со времен декабристов, любят порассуждать о демократии, ее типах и формах, это понятие широко практикуется в политическом лексиконе, особенно среди тех, кто занимает положение оппозиции, оно предмет мудрствования почти в любом кругу интеллектуалов. Но в самой власти, в процессах государственного управления формы, методы и другие элементы демократии используются робко, с опаской. Не этим ли вызваны все беды, зафиксированные историей и сегодняшним днем? Понятием демократии все еще оперируют на абстрактном уровне, где многое выглядит вроде бы убедительным, в то время как демократия в виде явлений, отношений и процессов весьма конкретна и заявляет о своем существовании тогда, когда действительно проникает в жизнь большинства людей, становится атрибутом их повседневных ощущений, мыслей и практических действий.

В буквальном смысле словадемократия есть организованная сила общества. И цели государственного управления с минимальными затратами и максимальными результатами могут достигаться тогда, когда потенциал демократии включен в их реализацию. Люди должны знать цели государственного управления и разделять их, желать их реализации и мочь практически работать в этом направлении. А для того чтобы участие людей в осуществлении целей государственного управления было осознанным и активным, нужнодоверие к этим целям и реальное ощущение людьми совпадения результатов реализации целей с их потребностями и интересами. Такое "наложение" целей и ожиданий в жизненно доступном диапазоне времени и приносит, если исходить из исторического опыта, использование демократии.

z:\zavalny\Books\temp\kons1.htm - т117

Следует сказать и о таком ресурсе целеполагания в государственном управлении, какорганизация. Последняя в данном процессе решает две проблемы. Организация позволяет упорядочить, рационализировать и облегчить выработку целей государственного управления. Как отмечается специалистами в области целевого управления, одним из главных достоинств открытого установления целей является возможность сплотить одних и ясно показать другим, что они могут обратиться к другим организациям как к источнику экономического и морального удовлетворения.

Доказана действенность нескольких подходов к организации дискуссий по выбору целей. Среди них такие методы, как "мозговая атака", "ориентация группы", "альтернативные сценарии будущего" и метод "Дельфы"¹. Не стоит, видимо, доказывать, что организованный интеллект позволяет выстроить лучшее "древо" целей государственного управления, по сравнению с тем, которое создано единичным, даже талантливым умом. То же имеет место и при реализации целей: должны быть организованы функции, структура, деятельность, используемые принципы и т.д. А что касается "древа" целей государственного управления, то о его практическом осуществлении без организации не может быть и речи.

В качестве ресурсов целеполагания в государственном управлении необходимо учитывать и такие сугубо субъективные элементы, какзнания или, иными словами, инновационно-технические возможности общества. К концу XX века накоплен большой объем общественного, естественного и точного знания, подготовлен значительный и квалифицированный персонал по различным направлениям человеческой деятельности. Но все это слабо используется в процессах управления, в частности, и для того, чтобы намеченные цели государственного управления непременно осуществлялись. Вероятно, заслуживают большего внимания менталитет народов и людей, укоренившиеся среди них социальнр-психологические стереотипы. Ведь в подобных характеризующих признаках кроются как определенные консерватизм и традиционность, так и известные рационализм и конструктивность представлений, подходов и действий. И каждый из них имеет свое значение, актуален в разных ситуациях и вполне может обеспечивать реализацию некоторых целей государственного управления.

icm.: Кинг У., Клиланд Д. Стратегическое планирование и хозяйственная политика. Пер. с англ. М., 1982. С.156; подробнее о методах см. на с. 157 — 162.

z:\zavalny\Books\temp\kons1.htm - т118

Особого разговора заслуживаетсоотношение целей и средств их осуществления. Об адекватности вторых первым часто забывают, в результате чего цели, по замыслу вроде бы благородные и нужные, реализуют такими средствами, что в итоге они теряют всякий жизненный смысл. Ярким примером является вся история социалистического строительства, которое вроде бы велось в целях осуществления чуть ли не христианской мечты о братстве и равенстве (см. Деяния святых апостолов, гл. 4, 32, 34, 35), но такими средствами, которые, увы, мало продвинули людей по этому пути. Много расхождений между целями и средствами обнаруживается и в наши дни. Между тем здесь проявляется один принципиальный момент, который в управлении не всегда учитывается. Объективный результат дают, как правило, не цели, а средства, используемые при их реализации. Несоответствие средств ведет и к существенному различию целей и получаемых результатов, что, по принципу обратной связи, дискредитирует сами цели.

Рациональное и эффективное государственное управление требуетсвязанности целей, средств и результатов их реализации, ибо только оно создает кругооборот в системе государственного управления, рождает к нему доверие общества, людей и стимулирует управленческие процессы. Не случайно еще в 50-х годах П. Дракером, Д.Мак-Грегором, Э.Шлехом и другими специалистами была заложена и начала развиваться (и практически испытываться) концепция управления по целям или результатам¹.

В итоге надо признать, что цели государственного управления, представленные в определенном "древе", призваны отвечать таким блокам требований: а) быть объективнообусловленными и обоснованными, исходить из объективных закономерностей и тенденций общественного развития и деятельности людей, соответствовать объективной логике функционирования того или иного явления, процесса, отношения, учитывать формы и механизмы последних; б) бытьсоциально мотивированными, т. е. идти от потребностей, запросов и интересов людей, отвечать им и вызывать тем самым понимание, поддержку целей, стремление воплотить их в жизнь; в) бытьобеспеченными в ресурсном отношении как с интеллектуальной, так и с материальной стороны, основываться на реальном, а не на мнимом, на наличном, а не на предполагаемом или возможном потенциале, привязываться к конкретным условиям и факторам общественной жизнедеятельности;

icm. подробнее: Кунц Г., 0'Доннел С. Указ. соч. T.I. С. 193 — 222.

z:\zavalny\Books\temp\kons1.htm - т119

г) бытьсистемно организованными, включать в определенной последовательности цели стратегические, оперативные и тактические, общие и частные, главные и обеспечивающие, конечные и промежуточные, отдаленные, близкие и непосредственные и т.д.