Книга доступна в электронной библиотечной системе

Biblio-online.ru

Ответственный редактор:

Охотский Евгений Васильевич –профессор, доктор социологических наук, профессор кафедры государственного управления и права Международного института управления Московского государственного института международных отношений ( Университета) МИД России. Советник дипломатической службы Российской Федерации второго класса.

Рецензенты:

Абрамов Р.А. – доктор экономических наук, профессор, заведующий кафедрой государственного и муниципального управления. Российского экономического университета имени Г.В. Плеханова;

Гуринович А.Г. – доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой админи­стративного и финансового права Московского государственного гуманитарного универси­тета имени М. А. Шолохова.

Государственная и муниципальная служба : учебник и практикум для СПО / 172 А. В. Кочетков, Г. А. Сульдина, Т. В. Халилова, Т. А. Занко; под общ.ред. Е. В. Охотского. — М.: Издательство Юрайт, 2016. — 403 с. — Серия ; Профессиональное образование.

1SBN 978-5-9916-6230-7

Рассматриваются правовые и организационные основы системы государственной службы Российской Федерации, общие условия поступления на нее, особенности органи­зации и прохождения гражданской, военной и правоохранительной службы. Освещаются вопросы правового положения государственных гражданских и муниципальных служа­щих, а также исторические и процессуальные вопросы государственной и муниципальной службы. Анализируются кадровая политика и кадровая работа в условиях реформирования государственной гражданской и муниципальной служб, тенденции их развития в современ­ной России и иностранных государствах.

Особое внимание уделено актуальным проблемам формирования профессиональной культуры, обеспечения законности и противодействия коррупции на государственной и муниципальной службе. Отдельная глава посвящена особенностям прохождения госу­дарственной гражданской службы в системе МИД России.

Для студентов образовательных учреждений среднего профессионального образования, государственных и муниципальных служащих, а также всех, кто интересуется проблемами организации и функционирования современной государственной и муниципальной службы.

УДК 35(075.32)

ББК 67.401я723

© Коллектив авторов, 2014

1SВN 978-5-9916-6230-7 © ООО «Издательство Юрайт», 2016

Оглавление

Авторский коллектив…………………………………………………………….…8

Принятые сокращения……………………………………………………………...9

Предисловие………………………………………………………………………....11

Глава 1. Государственная служба как социальный институт и профессиональная деятельность…………………..…………………………...14

1.1. Социальная природа и сущность института государственной службы, его роль и значение в демократическом государстве…..………..14

1.2. Цели, задачи и функции государственной службы………………..….........19

1.3. Принципы государственной службы………………………………………..23

1.4. Особенности государственной службы как профессиональной деятельности……………………………………………………………….….26

Контрольные вопросы и задания ……………………………….………………….28

Глава 2. Отечественный опыт организации государственной службы….....29

2.1. Становление и развитие государственной службы в Киевской Руси и Московском государстве……………………………………………………29

2.2. Государственная (статская) служба в Российской империи…………….….32

2.3. Государственная служба в СССР………………………………………….….36

2.4. Государственная служба в постсоветской России……………………….….38

Контрольные вопросы и задания ……………………………………………….….42

Глава 3. Правовое регулирование государственной службы Российской Федерации……………………………………………………………43

3.1. Конституционные основы государственной службы Российской Федерации……………………………………………………………...………43

3.2. Федеральные законы о государственной службе….………………………...47

3.3. Федеральное подзаконное регулирование государственной службы.……..55

3.4. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации о государственной службе………..…………………………………………...57

Контрольные вопросы и задания …………………………….…………………….64

Глава 4. Системные основы государственной службы Российской Федерации……………………………….………………………………………….65

4.1. Система государственной службы Российской Федерации……….………..65

4.2. Военная служба Российской Федерации…………………….……………….67

4.3. Правоохранительная служба Российской Федерации………………………80

4.4. Государственная гражданская служба Российской Федерации………….…92

Контрольные вопросы и задания ……….………………………………………….94

Глава 5. Должности государственной гражданской службы Российской Федерации…………………………………………………………………………...96

5.1. Должность государственной гражданской службы: понятие, основные черты и квалификационные требования…………………………………………96

5.2. Система должностей на государственной гражданской службе, их категории, группы и реестры……………………………………………………………..98

5.3. Классные чины государственной гражданской службы…………………….…………….102

5.4. Должностной регламент………………………………………………………………….….104

Контрольные вопросы и задания ………………………………………………………………...106

Глава 6. Основы правового статуса государственного Гражданского служащего……………………………………………………………………….107

6.1. Права и обязанности государственных гражданских служащих…………………………107

6.2. Ограничения и запреты, связанные с государственной гражданской службой……………………………………………………………………………………….112

6.3. Государственные гарантии гражданских служащих………………………………………116

6.4. Юридическая ответственность государственных гражданских служащих……………………………………………………………………………………..120

Контрольные вопросы и задания ………………………………………………………………...129

Глава 7. Прохождение государственной гражданской Службы Российской Федерации……………………………………………………………….130

7.1. Понятие, порядок и этапы прохождения государственной гражданской службы………………………………………………………………………...130

7.2. Применение современных кадровых технологий при поступлении на государственную гражданскую службу и её прохождении…………………………...132

7.3. Принципы должностного роста государственных гражданских служащих……………………………………………………………………………………..145

7.4. Оснований и последствия прекращения государственной гражданской службы………………………………………………………………………...148

Контрольные вопросы и задания ………………………………………………………………...155

Глава 8. Кадровая политика на государственной гражданской службе…………………157

8.1. Реформирование государственной службы и основные направления государственной кадровой политики в современной России……157

8.2. Кадровая политика и кадровая работа в системе государственной гражданской службы………………………………………………………………………..161

8.3. Анализ и оценка современного состояния кадрового корпуса государственных гражданских служащих………………………………………………...163

8.4. Кадровые программы и кадровые мероприятия в системе государственной гражданской службы…………………………………………………....167

Контрольные вопросы и заданий ………………………………………………………………...173

Глава 9. Формирование кадрового состава государственной гражданской службы…………………………………………………………………………....174

9.1. Понятие, принципы и приоритетные направления формирования кадрового состава государственной гражданской службы………………………………174

9.2. Профессиональная подготовка кадров для государственной гражданской службы, их переподготовка, повышение квалификации и стажировка……………………………………………………………177

9.3. Ротация государственных и гражданских служащих………………185

9.4. Институт кадрового резерва на государственной гражданской службе………………...190

Контрольные вопросы и задания ………………………………………………195

Глава 10. Муниципальная служба: сущность и основы организации…196

10.1. Понятие, задачи и функции муниципальной службы, её основные признаки……………………………………………………………………………196

10.2. Нормативно-правовое обеспечение муниципальной службы в Российской Федерации………………………………………………200

10.3. Система принципов муниципальной службы и её организация в Российской Федерации……………………………………………207

10.4. Финансирование и программы развития муниципальной службы в Российской Федерации…………………………………………………………………..211

Контрольные вопросы и задания ………………………………………………………………...213

Глава 11. Должности муниципальной службы……………………………214

11.1. Муниципальные должности и должности муниципальной службы…214

11.2. Квалификационные требования к должностям муниципальной службы и порядок их замещения………………………………………215

11.3. Классификация должностей муниципальной службы………………219

11.4. Реестр должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации…………………………………………………………………………220

Контрольные вопросы и задания ……………………………………………223

Глава 12. Основы правового статуса муниципального служащего.................................224

12.1. Основные права и обязанности муниципального служащего………224

12.2. Ограничения и запреты, связанные с муниципальной службой……228

12.3. Гарантии, предоставляемые муниципальному служащему………….232

12.4. Поощрение и ответственность муниципальных служащих…………235

Контрольные вопросы и задания ………………………………………………………………...237

Глава 13. Прохождение муниципальной службы………………………238

13.1. Поступление на муниципальную службу…………………………238

13.2. Конкурс на замещение должности муниципальной службы……241

13.3. Исполнение муниципальными служащими своих должностных обязанностей и их аттестация………………………………………243

13.4. Перемещение на муниципальной службе и её прекращение……246

Контрольные вопросы и задания …………………………………………247

Глава 14. Кадровое обеспечение муниципальной службы…………249

14.1. Кадровая политика и кадровая работа в системе муниципальной службы……………………………………………249

14.2. Основы формирования кадрового состава муниципальной службы…253

14.3. Профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации кадров муниципальной службы, их стажировка……254

14.4. Кадровый резерв на муниципальной службе…………………………256

Контрольные вопросы и задания ……………………………………………259

Глава 15. Профессиональная этика и противодействие коррупции на государственной и муниципальной службе…………………………260

15.1. Профессиональная этика государственной и муниципальной службы……………………………………………260

15.2. Профессиональная культура и требования к служебному поведению кадров государственной и муниципальной службы………………270

15.3. Урегулирование конфликта интересов на государственной и муниципальной службе……………………………………………273

15.4. Укрепление законности и противодействие коррупционным проявлениям на государственной и муниципальной службе……280

Контрольные вопросы и задания …………………………………………286

Глава 16. Основы организации государственной и муниципальной службы в иностранных государствах…………………………………287

16.1. История формирования института государственной службы за рубежом…………………………………………………………287

16.2. «Закрытая» модель организации государственной службы в иностранных государствах………………………………………292

16.3. «Открытая» модель государственной службы в иностранных государствах……………………………………………………………………307

16.4. Основные подходы к организации муниципальной службы в иностранных государствах………………………………………322

Контрольные вопросы и задания ………………………………………………………………...326

Глава 17. Особенности государственной гражданской службы в системе Министерства иностранных дел Российской Федерации 327

17.1. Дипломатическая служба как особый вид федеральной государственной гражданской службы……………………………327

17.2. Правовое обеспечение дипломатической службы………………………………………330

17.3. Особенности правового статуса сотрудника дипломатической службы………………………………………336

17.4. Прохождение государственной гражданской службы в системе Министерства иностранных дел Российской Федерации………343

Контрольные вопросы и задания ………………………………………347

Тестовые задания………………………………………………………348

Законы и иные нормативные правовые акты, комментарии к ним 377

Список литературы………………………………………………………385

Глоссарий…………………………………………………………………389

Уважаемые читатели!

Нашему вниманию предлагается учебник «Государственная и муници­пальная служба». Данное издание подготовлено авторским коллективом кафедры государственного управления и права Московского государствен­ного института международных отношений (Университета) МИД России. Материалы, которые легли в основу учебника, апробированы при подготовке бакалавров по направлению «Государственное и муниципальное управление» в Международном институте управления МГИМО (У) МИД России.

На основе многолетнего опыта подготовки кадров для системы государственной и муниципальной службы авторский коллектив предлагает уникальный подход к изложению материала, предусматривающий не только обширную теоретическую базу, но актуальные примеры практической организации государственной и муниципальной службы. Особенностью учебника является то, что в нем наряду с отечественным опытом органи­зации государственной и муниципальной службы рассматриваются модели ее формирования и развития в иностранных государствах.

Материал, представленный в издании, имеет комплексный характер. В учебнике отношения, возникающие в процессе служебной деятельности, рассматриваются как с правовой, так и с организационной точек зрения, затрагиваются вопросы кадровой политики в государственных и муници­пальных органах.

Более качественному освоению учебной дисциплины «Государственная и муниципальная служба» призваны способствовать приведенные в учеб­нике тестовые задания, которые позволят самим обучающимся оценить качество полученных знаний, проверить усвоение материала, обратить большее внимание на противоречивые вопросы курса.

Убежден, что предлагаемый учебник вызовет неподдельный интерес и будет в целом способствовать повышению качества подготовки будущих государственных и муниципальных служащих в Российской Федерации.

Е. В. Охотский,

заведующий кафедрой государственного управления и права

МГИМО (У) МИД России,

доктор социологических наук, профессор

Авторский коллектив

Охотский Евгений Васильевич — доктор социологических наук, профес­сор, заведующий кафедрой государственного управления и права Между­народного института управления Московского государственного института международных отношений (Университета) МИД России (ответственный редактор);

Кочетков Андрей Валентинович — доктор юридических наук, кандидат социологических наук, профессор кафедры государственного управления и права Международного института управления Московского государ­ственного института международных отношений (Университета) МИД России;

Сульдина Галина Алексеевна — доктор экономических наук, профессор кафедры государственного управления и права Международного инсти­тута управления Московского государственного института международ­ных отношений (Университета) МИД России (руководитель авторского коллектива);

Халилова Татьяна Викторовна — кандидат исторических наук, доцент кафедры государственного, муниципального управления и социологии факультета промышленной политики и бизнес-администрирования Инсти­тута управления инновациями Казанского национального исследователь­ского технологического университета;

Занко Тигран Антонович — кандидат юридических наук, преподаватель кафедры государственного управления и права, заместитель директора Международного института управления Московского государственного института международных отношений (Университета) МИД России.

Принятые сокращения

1. Законы и иные нормативные правовые акты

Конституция РФ — Конституция Российской Федерации, принята все-народным голосованием 12 декабря 1993 г.

ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации: федеральные иконы от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (часть первая); от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ (часть вторая)-,от 26 ноября 2001 г. № 146-ФЗ (часть третья)-, от 18 декабря 2006 г. № 230-ФЗ {часть четвертая)

КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административных пра­вонарушениях: Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ

ГК РФ — Трудовой кодекс Российской Федерации: Федеральный закон «о 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ

УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации: Федеральный икон от 13 июня 2001 г. № 63-ФЗ

Федеральный закон № 25-ФЗ — Федеральный закон от 2 марта 2007 г.

№ 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»

Федеральный закон № 58-ФЗ — Федеральный закон от 27 мая 2003 г.

№ 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»

Федеральный закон № 79-ФЗ — Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»

Федеральный закон № 131-ФЗ — Федеральный закон от 6 октяоря 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправ­ления в Российской Федерации»;

Федеральный закон № 205-ФЗ — Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 205-ФЗ «Об особенностях прохождения федеральной государ­ственной гражданской службы в системе Министерства иностранных дел Российской Федерации»

Федеральный закон № 273-ФЗ — Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»

Федеральный закон № 395-ФЗ — Федеральный закон от 6 декабряь2010 г. № 395-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные лкгы Российской Федерации в связи с введением ротации на государствен­ном гражданской службе»

Закон о воинской обязанности и военной службе — Федеральный закон от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе»

Закон о статусе военнослужащих — Федеральный закон от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих».

2. Государственные органы

ВЦИК — Всероссийский центральный исполнительный комитет

МВД России — Министерство внутренних дел Российской Федерации

МИД России — Министерство иностранных дел Российской Федерации

Минздравсоцразвития России — Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации (с 26 мая 2012 г. — Минз­драв России и Минтрудсоцзащиты России)

Минобрнауки РФ — Министерство образования и науки Российской Федерации

Минюст России — Министерство юстиции Российской Федерации

Росстат — Федеральная служба государственной статистики Россий­ской Федерации

СНК — Совет народных комиссаров

ФСБ России — Федеральная служба безопасности Российской Феде­рации

ФСИН России — Федеральная служба исполнения наказаний

ФСКН России — Федеральная служба по контролю за оборотом нар­котиков

3. Прочие сокращения

Государственная гражданская служба — гражданская служба Государственный гражданский служащий — гражданский служащий ООН — Организация Объединенных Наций РФ — Российская Федерация

СЗ РФ — Собрание законодательства Российской Федерации

СНГ— Содружество Независимых Государств

СССР — Союз Советских Социалистических Республик

США — Соединенные Штаты Америки

ФРГ — Федеративная Республика Германия

ЦК КПСС — Центральный комитет Коммунистической партии Совет­ского Союза

г. — год

гл. — глава (-ы)

др. — другие

п. — пункт

подп.— подпункт(-ы)

пр.— прочие

ред. — редакция

ст. — статья

ч. — часть(и)

Предисловие

Эффективность деятельности государства и благополучие общества определяются прежде всего качественным исполнением функций управ­лении на всех уровнях: федеральном, региональном, местном. Оно во мно­гом зависит от состояния государственного и муниципального аппарата, а точнее, от организации и функционирования таких институтов, как государственная и муниципальная служба. Именно эти институты призваны обеспечивать все необходимые условия для взаимодействия государства с гражданским обществом и отдельным гражданином.

Государственная и муниципальная службы являются разновидностями оплачиваемого общественно полезного труда и непосредственно связаны с исполнением полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Государственная служба — специфический социально-правовой инсти­тут, без которого невозможно не только нормальное функционирование, но и само существование государства. Эффективная государственная служба служит ключевым фактором социальной прочности и организа­ционной стабильности государственной власти, ее авторитета и высокого динамизма в обществе. Вместе с тем государственная служба представляет собой весьма сложный комплексный организационно-правовой институт, характеризующийся многообразием элементов, связей, закономерностейиособенностей.

Муниципальная служба — относительно новый вид службы, который осуществляется в органах местного самоуправления, но тесно взаимосвязан с государственной службой. Цели этого социально-правового института обусловлены характером задач конкретного муниципального образования и необходимостью формирования особого правового режима регламента­ции профессиональной деятельности в муниципальных органах.

И правовой системе Российской Федерации за последние 15 лет отчет­ливо обозначилась тенденция к увеличению числа законов и иных нор­мативных правовых актов, регламентирующих вопросы государственной и муниципальной службы. В результате сформировался значительный относительно обособленный блок правовых предписаний, регулирующих профессиональную деятельность государственных и муниципальных слу­жащих. Он требует основательного изучения и обеспечения проведения из г го основе действенной кадровой политики в государственных и муни­ципальных органах, которая должна позволить формировать профессио­нально работающий их кадровый состав.

Все вышеперечисленное актуализировало подготовку кадров, специ­ализирующихся по вопросам государственной и муниципальной службы.

Вполне естественно, что одной из основных учебных дисциплин в про­грамме подготовки по направлению «Государственное и муниципаль­ное управление» является «Государственная и муниципальная служба». Именно в рамках данной дисциплины будущий государственный или муниципальный служащий должен изучать фундаментальные вопросы организации и функционирования государственной службы и муници­пальной службы в современной России и иностранных государствах.

Данная дисциплина направлена на формирование у обучающихся целостного представления о системе государственной службы Россий­ской Федерации, ее отдельных видах, специфике муниципальной службы, механизме правового регулирования гражданской службы и муниципаль­ной службы, возможностях использования соответствующего зарубежного опыта.

Объектом изучения учебной дисциплины «Государственная и муници­пальная служба» являются институты государственной службы и муници­пальной службы в России.

Предмет — правовые основы и особенности организации и функци­онирования государственной службы Российской Федерации и муници­пальной службы, правовые статусы государственного служащего и муни­ципального служащего, механизмы формирования и реализации кадровой политики на государственной и муниципальной службе.

В процессе изучения данной дисциплины обучающиеся знакомятся со следующими ключевыми вопросами:

1. Государственная служба как социальный институт, его роль и зна­чение государственной службы в демократическом государстве; сущность н профессиональный характер государственной службы, отечественный опыт ее организации.

2. Системные основы и правовое регулирование государственной службы Российской Федерации; реформирование государственной службы и основные направления государственной кадровой политики на современ­ном этапе.

3. Система должностей гражданской службы Российской Федерации; основы правового статуса гражданского служащего.

4. Прохождение гражданской службы Российской Федерации; прин­ципы должностного роста на гражданской службе.

5. Кадровая политика и кадровая работа в системе гражданской службы; формирование кадрового состава гражданской службы.

6. Сущность и основы организации муниципальной службы; нормативно­правовое обеспечение муниципальной службы в Российской Федерации.

7. Должности муниципальной службы; основы правового статуса муни­ципального служащего.

8. Прохождение муниципальной службы; кадровое обеспечение муни­ципальной службы.

9. Требования к служебному поведению и профессиональная культура кадров государственной и муниципальной службы; противодействие кор­рупции, конфликт интересов и его урегулирование на гражданской службе и муниципальной службе.

10. Основы организации государственной и муниципальной службы в иностранных государствах.

11. Особенности гражданской службы и системе МИД России.

При изучении учебной дисциплины «Государственная и муниципальная служба» рекомендуется использовать библиографические источники, перечень которых дан в ее программе, приведенной в конце настоящего учебно- методического комплекса, а также справочные правовые системы («Гарант», «Консультант Плюс», «Кодекс» и др.), документы и материалы но вопросам государственной и муниципальной службы, размещенные в системе Интернет.

В предлагаемом учебнике представлен большой объем информации, ориентиром систематизации которого послужили структуры федеральных законов № 79-ФЗ; № 58-ФЗ; №25-ФЗ. Авторы при подготовке данного издания опирались в первую очередь на их соответствующие положения.

Учебник содержит 17 глав, каждая из которых открывается перечнем компетенций, т.е. того, что должен знать, уметь и чем владеть обучаю­щийся в результате изучения конкретных тем учебной дисциплины. Главы оканчиваются контрольными вопросами и заданиями, позволяющими оперативно проверить степень освоения обучающимися соответствующего материала. Кроме того, учебник включает тестовые задания и глоссарий.

Авторы выражают глубокую признательность рецензентам — Руслану Агаруновичу Абрамову, заведующему кафедрой государственного и муниципального Российского экономического университета им. Г. В. Плеханова, доктору экономических наук, профессору, и Александру Георгиевичу Гуриновичу, заведующему кафедрой административного и финансового права Московского государственного гуманитарного университета им. М. А. Шолохова, доктору юридических наук, профессору, а также преподавателям кафедры государственного управления и права Московского государственного института международных отношений (Университета) МИД России, другим коллегам, оказавшим помощь в подготовке настоящей работы.

Глава 1