Механизм взаимодействия ЕС и НАТО

В Европе и в Евроатлантическом регионе в целом плотность разнообразных институтов международного взаимодействия по вопросам безопасности является наиболее высокой в мире. Одними из основных организаций, деятельность которых так или иначе затрагивает проблематику безопасности в регионе, являются ЕС и НАТО.

Однако перегруженность международно-политического ландшафта Европы и евроатлантического пространства разнообразными многосторонними структурами приводит к тому, что на деле комплексный подход ведет к наращиванию потенциала их взаимозаменяемости и дублированию функций. Организации конкурируют и взаимно уменьшают эффективность друг друга и тем самым снижают эффективность общей системы евроатлантической безопасности. Наиболее очевидным примером такой конкуренции являются взаимоотношения по линии ЕС—НАТО. Принимая во внимание высочайший по международным меркам уровень доверия и взаимозависимости между участниками, 21 государство стало членом обеих организаций одновременно, чем был достигнут предел географического расширения НАТО и Евросоюза на современном этапе.

В этой связи возникает ряд вопросов: каково соотношение ЕС и НАТО на евроатлантическом пространстве, учитывая перекрестное членство в них большинства государств? Как это соотношение выражается на практике? Насколько возможно распределение обязанностей и ролей между ЕС и НАТО или же неизбежная конкуренция между ними обречена принимать все более острые формы? Как обеспечить их взаимодополняемость и взаимодействие в рамках зачастую противоречивых трансатлантических отношений? (1).

Эти вопросы, равно как и иные проблемы трансатлантической (и европейской) безопасности, находятся в центре внимания экспертов и специалистов-международников, а поиск ответов на них ведет к ревизии архитектуры евроатлантической безопасности. Так, в июне 2008 г. в Берлине президент Российской Федерации Д. Медведев инициировал разработку Договора о европейской безопасности, имеющего обязательную правовую силу; год спустя ОБСЕ запустила «процесс Корфу» для более предметного и обстоятельного рассмотрения российской инициативы; одновременно на саммите НАТО в ноябре 2010 г. принята новая стратегическая концепция, призванная сделать организацию более эффективной, активной и действенной (6). Не углубляясь в детали институционализации отношений между Евросоюзом и Североатлантическим альянсом, отметим лишь, что роль Вашингтона в решении вопросов евроатлантической безопасности изначально являлась значительной, если не превалирующей. До конца 1990-х гг. НАТО доминировала как основной институт обеспечения безопасности в регионе и замыкала на себе развитие потенциала европейских союзников и все основные коллективные механизмы принятия решений в политике безопасности и обороны. Данный период определяли, в частности, первые соглашения между НАТО и ЗЕС - так называемые Берлино-брюссельские договоренности 1994-1996 гг.

В развитии взаимоотношений Европейского союза и Североатлантического альянса в системе евроатлантической безопасности следует отметить следующие тенденции. Расширение состава ЕС и НАТО, которые постепенно приобретают почти общеевропейский охват. Эти процессы декларируются как независимые, но дополняющие друг друга.При этом в историческом контексте вступление в НАТО для ряда стран являлось по сути обязательным условием последующего присоединения к ЕС. Можно оспорить довод многих американских аналитиков о том, что европейские столицывольно или невольно поменяли углубление интеграции на ее расширение — ведь тенденция к расширению равновелико применима и к Североатлантическому блоку.

Развитие взаимодействия ЕС и НАТО с не входящими в них странами (главным образом, с СНГ). Собственно, вовлечение идет с позиции сфер влияния, и конфликтными становятся регионы, где передел сфер влияния потенциально осуществим. Так, будучи для большинства стран СНГ ведущим торговым партнером, Евросоюз предлагает им перспективу ассоциации и более тесного сближения, включая введение режима свободной торговли, в обмен на гармонизацию экономического регулирования, технических стандартов, базовых принципов политического устройства. Широкий отклик получили современные партнерские проекты ЕС: Политика соседства и Восточное партнерство, направленные на те страны, которые априори готовы на большее сближение. В свою очередь, НАТО налаживает взаимодействие с третьими странами посредством вовлечения в программу «Партнерство ради мира» (ПРМ). По состоянию на конец 2010 г., в проект ПРМ вовлечено 50 стран-участниц, из них 28 союзников и 22 партнера.

При сформированных институтах и установленных тенденциях сотрудничества между ЕС и НАТО на практике упомянутые структуры сталкиваются с рядом сложностей, связанных с институциональными, финансовыми и военными аспектами взаимодействия на современном этапе.

1. Основные проблемы, с которыми сталкиваются организации в институциональной сфере, связаны с определенным бюрократическим тупиком, возникшим после расширения ЕС в 2004 г. Он характеризуется положением, при котором Кипр и Мальта не получили доступа к информационным протоколам НАТО и, соответственно, не могут принимать участие в заседаниях на уровне Североатлантический совет — Комитет по политике и безопасности ЕС (КПБ), которые являются основным механизмом взаимодействия Брюсселя и Вашингтона (так называемая «проблема участия»). Ситуация «двойного вето» состоит в поочередном блокировании Турцией и Грецией расширения повестки дня заседаний Североатлантического совета — КПБ ЕС и внесения на совместное обсуждение организаций ряда новых вопросов. Эти проблемы, ставшие следствием как несовершенства институциональной структуры сотрудничества, так и политики отдельных государств-членов, вылились в ситуацию, когда развитие диалога ЕС и НАТО по основным вопросам европейской и международной безопасности оказалось заблокированным;
2. Сложности возникают и на уровне финансового обеспечения деятельности организаций. Главным фактором является отсутствие у европейцев единства в вопросах военных расходов на нужды вооруженных сил. Сказывается и тот факт, что в связи с экономическим кризисом в ЕС военные бюджеты в большинстве государств подверглись сокращению из-за необходимости снизить бюджетный дефицит. Только 6 из 26 европейских союзников по НАТО расходуют на эти цели более 2 % ВВП (7). Кроме того, в связи с развитием ЕПБО потребовалось решить насущные вопросы финансирования потенциальных военных операций Евросоюза. Ряд стран, включая Бельгию, Нидерланды, Италию и Францию, выступали за совместное финансирование военных расходов ЕС из бюджета Союза, в то время как другие государства настаивали на принципе расходов «по факту» проведения операций, т. е. когда расходы несут только те страны, которые участвуют в операциях. Консенсус был найден посредством разделения общих издержек на три вида: связанных со штабами, развертыванием войск и другими видами деятельности. Из вышесказанного можно сделать вывод, что ограниченность ресурсов и противоречия по вопросу системы финансирования операций в рамках ЕС и НАТО, при невозможности увеличения в ближайшем будущем расходов стран-членов на оборону, делают актуальным вопрос о повышении эффективности управления финансами. Речь, прежде всего, идет о внутренних реформах в рамках НАТО и о развитии коллективных механизмов финансирования в рамках ЕС;
3. В настоящее время в сфере военного кризисного реагирования Брюсcель сохраняет зависимость от Вашингтона в том, что касается планирования, командования, контроля и системы коммуникаций. Особенностью кризисного реагирования каждой из организаций является то, что НАТО берет на себя в большей степени военные задачи в конфликтах «высокой интенсивности», а Евросоюз стремится реализовывать задачи более широкого спектра, включая гражданское кризисное реагирование в конфликтах «низкой интенсивности». Функционально институты ЕПБО в существующем на сегодня виде предназначены для проведения относительно небольших военных, гражданских и комплексных антикризисных операций (8). В 2006 г. было объявлено о полной боеспособности Сил реагирования НАТО (NRF — NATO Response Force), которые способны выполнять задачи в любой точке мира, а также проводить операции любого типа (4). По сути новые Силы реагирования (СР) должны стать свидетельством того, что страны ЕС, несмотря на эффективное развитие ЕПБО, продолжают поддерживать НАТО. Хотя контингенты состоят из национальных подразделений, выделяемых государствами в порядке ротации, на данный момент СР полностью комплектуются европейскими военнослужащими, а США предоставляют только отдельные виды боевого обеспечения. В условиях ограниченности количества военнослужащих в Европе большинство из них приписано сразу и к силам ЕС, и к СР НАТО, что создает проблему «фиктивного участия». С развитием оперативно-тактических групп ЕС сфера его потенциальных разногласий с альянсом может расшириться в силу того, что существующие сегодня программы инвестиций не соответствуют потребностям современных многонациональных сил.

Таким образом, изначально заложенные ограничения на уровне политических соглашений, кризис на институциональном уровне, а также трудности финансового и военного взаимодействия усиливают расхождения в позициях стран и сдерживают взаимодействие организаций. Сотрудничество затрудняется необходимостью поиска внутреннего консенсуса в ЕС и НАТО между странами, отличающимися повышенной лояльностью в отношении Вашингтона, и сторонниками более независимого курса.

Первая самостоятельная военная миссия ЕС, начатая 31 марта 2003 г. в г. Скопье (Македония) и получившая название «Конкордия», была успешно завершена в декабре того же года, при тесном сотрудничестве с представителями НАТО [8]. Дальнейшее применение на практике соглашений «Берлин Плюс» проходило менее гладко.

Второй операцией стала миссия Евросоюза в Боснии и Герцеговине «Алтея», которая стартовала в декабре 2004 г. и стала самой масштабной акцией, предпринятой ЕС в рамках ЕПБО. Операция ЕС пришла на смену Силам по стабилизации НАТО (SFOR)[8], причем альянс хотел сохранить военное присутствие в стране после передачи полномочий Брюсселю. Однако руководство ЕС выступило против дублирования усилий, и после нескольких раундов переговоров основная роль была закреплена за силами ЕС, структуры НАТО сокращены, а функции четко разграничены.

Нельзя не отметить, что опыт сотрудничества ЕС и НАТО в данном случае уникален по двум причинам. Во-первых, Босния и Герцеговина являлась частью региона, который представляет стратегический интерес для государств-членов. Во-вторых, обе организации заявили, что конечной целью их действий является интеграция Боснии и Герцеговины в евроатлантические структуры. И, наконец, совместная операция не ограничилась только военной составляющей, но включила в себя элементы стабилизации и реконструкции в регионе. Таким образом, перспектива расширения членства в обеих организациях стала весомым фактором улучшения эффективности их взаимодействия при осуществлении операции.

Для сравнения приведем показательный пример сотрудничества вне рамок системы «Берлин Плюс», которым стала совместная работа во время гуманитарного кризиса в провинции Дарфур (Судан). В отличие от вышеописанной миссии «Алтея» при осуществлении помощи Африканскому союзу Евросоюз и альянс фактически действовали независимо друг от друга, дублируя усилия в выполнении задач и конкурируя между собой на политическом уровне. В частности, спор возник по поводу места расположения единого командного центра: ЕС предлагал задействовать Европейский центр международных перевозок в г. Эйндховене (Нидерланды), а НАТО — Штаб ВГК ОВС НАТО в г. Монсе (Бельгия). Заметим, что центры находятся на расстоянии менее 170 км друг от друга. Сторонам не удалось прийти к соглашению: вместо оперативности и быстрого реагирования велись изнурительные споры, а процесс принятия решений затягивался. В итоге было принято решение создать два независимых командных центра (5).

Отдавая себе отчет в том, что международная безопасность приобретает глобальное измерение, НАТО решительно взяла курс на участие в операциях «вне зоны ответственности», за пределами евроатлантического региона. Со стороны НАТО постепенно сложилась практика вмешательства в конфликты без мандата ООН, а тенденцией стало образование коалиций государств, которые от имени международных организаций (или по собственному коллективному решению) реализовали международный мандат на вмешательство (например, коалиции при лидерстве США в операциях в Ираке и Афганистане) [2]. В контексте поддержания международной безопасности следует отметить тенденцию к привлечению ЕС к постконфликтному урегулированию, становлению гражданского общества, стабилизации ситуации. Так, возможности для расширения сотрудничества ЕС и НАТО открылись в Афганистане, где необходимы работники гуманитарных организаций, советники по вопросам развития, управленцы, инженеры, судьи, полицейские. Принимая во внимание, что гуманитарными ресурсами обладают контингенты ЕС, но не миротворцы НАТО, гражданская миссия в рамках ЕПБО могла бы оказать ценную поддержку миссии альянса в Афганистане, помогая укреплять правовое государство и организовывать учебную подготовку местных сотрудников полиции. На настоящий момент в Афганистане осуществляется полицейская миссия ЕС (EUPOL Afganistan), в рамках которой Евросоюз вовлечен в реконструкцию и развитие страны.

Из приведенных примеров практического взаимодействия ЕС и НАТО можно сделать вывод, что различные политические приоритеты и разное видение роли и задач каждой из организаций существенно ограничивают их потенциал сотрудничества как в регионе, так и на всем пространстве международной безопасности. Проведенный анализ взаимодействия организаций в сфере евроатлантической безопасности позволяет утверждать, что декларативный уровень отношений не соответствует практическому содержанию сотрудничества. Стратегическое партнерство реализуется лишь в тех отдельных случаях, когда, с одной стороны, совпадают позиции стран-членов и, с другой — организациям удается на практике прийти к соглашению относительно распределения сфер деятельности.

В целом взаимоотношения Европейского союза и Североатлантического альянса поcле окончания «холодной войны» претерпели значительные изменения в контексте евроатлантической безопасности. Основной линией выстраивания взаимодействия организаций стало развитие Евросоюзом ЕПБО, определение соответствующей европейской политики НАТО и налаживание двусторонних связей между союзами. Изначально этот процесс характеризовался зависимостью действий Брюсселя от Вашингтона, но затем на системном уровне трансформировался во взаимозависимость. Последняя стала следствием эволюции отношений от «натоцентричной» модели к иной, предполагающей развитие отношений между двумя самостоятельными, хотя и неравными «игроками» в сфере безопасности.

В отношении качества взаимодействия ЕС и НАТО в евроатлантическом регионе можно сделать вывод, что нынешняя конфигурация отношений выглядит противоречивой и даже в чем-то контрпродуктивной. С одной стороны, это сотрудничество, с другой — политическая конкуренция, усиливающаяся из-за несовпадения взглядов стран-членов на функции и задачи каждой из организаций, а также институционально заложенного дублирования функций в ряде сфер. Организации оказались не самым лучшим образом приспособлены наладить полноценный диалог и в области практического взаимодействия, на что указывают проблемы, связанные с принятием решений в ходе миссии «Алтея», и сложности в Судане. В настоящее время тенденция к конкуренции является преобладающей по всем направлениям: проектов практического взаимодействия Европейского союза и Североатлантического альянса немного, а учитывая сложности в их отношениях на институциональном уровне, перспектива появления новых совместных программ в краткосрочном плане невелика.

Можно прийти к заключению, что, хотя сегодня ЕС и НАТО развивают взаимодействие по ряду направлений, в системе евроатлантической безопасности результаты сотрудничества остаются недостаточными. Взаимоотношения организаций на практическом уровне не соответствуют заявленному декларативно стратегическому партнерству: нарастает их функциональная взаимозаменяемость, что ведет к возникновению элементов деструктивной конкуренции в подходах к таким сферам деятельности, как миротворчество и противодействие новым угрозам безопасности.