Особенности административной реформы в Азербайджане
Азербайджан, расположенный в Западной Азии на берегу Каспийского моря, имеет сухопутную границу с Российской Федерацией, Грузией, Арменией, Турцией и Ираном, является бывшей Советской Республикой. Нынешняя территория Азербайджана до начала XIX века находилась в составе иранского государства, в результате русско-иранских войн была включена в состав Российской империи. После распада Российской империи в 1917 году в Азербайджане с 1918 по 1920 год была создана независимая Азербайджанская демократическая республика, которая пала после захвата Кавказа советскими войсками. До 1991-го года она развивалась в составе Советского Союза как Азербайджанская Советская Социалистическая Республика.
Административно территория Азербайджана делится на 66 районов (азерб. rayonlar), 12 городов республиканского подчинения (азерб. şəhərlər) и 1 автономную республику (азерб. muxtar respublika) — Нахичеванскую Автономную Республику. Деление на районы сохранилось с советских времен.
Районы делятся на муниципалитеты. Всего в Азербайджане насчитывается 2698 муниципалитетов (азерб. bələdiyyə, мн.ч. bələdiyyələr). Два города республиканского подчинения Баку и Гянджа в свою очередь разделены на районы.
Часть территории Азербайджана контролируется непризнанной Нагорно-Карабахской Республикой, часть — Арменией, принадлежность ряда территорий, контролируемых Азербайджаном, в свою очередь, оспаривается Нагорно-Карабахской Республикой и Арменией.
По Конституции АР государственная власть в Азербайджанской Республике организуется на основе принципа разделения властей. В Конституции Азербайджанской ССР этот принцип не был предусмотрен, однако еще до 1993 года в нее были внесены значительные изменения, касающиеся разделения властей. Преобразования, проводившиеся в этом направлении после 1993 года, и особенно изменения и дополнения, внесенные в Конституцию в 2002 году, постепенно изменили ситуацию[20].
Горизонтальное и вертикальное разделение государственной власти в Конституции АР основывается на развитии исторической практики еще более централизованного государства – Советского Союза. По Конституции 1978 года в районах, городах, городских районах, поселках и селах органами государственной власти являлись соответствующие Советы народных депутатов. Местные Советы народных депутатов решали проблемы местного значения, проводили в жизнь решения вышестоящих государственных органов, руководили работой нижестоящих
Советов народных депутатов, участвовали в обсуждении вопросов республиканского и общенародного значения, имели право подавать предложения по поводу их решения. Местные советы народных депутатов контролировали исполнение законов предприятиями, управлениями и организациями, расположенными на их территории и подчиненными вышестоящим органам. Советы на своей территории координировали использование земли, охрану природы, строительство, использование трудовых ресурсов, социально-культурное и бытовое обслуживание, и другие виды услуг. Местные Советы народных депутатов имели право рассматривать и решать любые вопросы, относящиеся к их полномочиям, указанные в законодательстве АР, Нахичеванской автономной республики, а в советский период – и СССР.
Именно наличие у Советов народных депутатов таких полномочий и структур в 1991-92 годах создало условия для избрания в Советы большого числа представителей националистического Народного Фронта и в конечном счете для свержения центральной власти. Г. Алиев, избранный председателем Верховного Совета Нахичеванской автономной республики в 1991 году, воспользовавшись Азербайджанской Конституцией и существующими избирательными законами, умело использовав относительный демократизм в разделении властей между центральными и местными органами, добился замены представителей местной государственной власти на всей территории Нахичеванской АР своими кадрами и фактически отделил Нахичевань от Азербайджана. Народный Фронт, заинтересованный в ослаблении государства, злоупотребив национальным эгоизмом народных масс, добился упразднения Нагорно-Карабахской автономной области, тем самым создав условия для отделения этой территории от Азербайджана.
Изменения, произошедшие после государственного переворота 1993 года, и новая Конституция, принятая в 1995 году, а также сделанные в ней изменения и дополнения, не только обеспечили большую зависимость местных государственных органов от центральной власти, но и отменили все элементы независимости местных властей. Местные Советы народных депутатов были упразднены и заменены местными исполнительными структурами, главы которых назначаются президентом, подотчетными только президентскому аппарату и наделенными широкими полномочиями. Это стало шагом в направлении от демократии к диктатуре в Азербайджане. Полномочия местных Советов народных депутатов были прекращены на основании переходного положения Конституции, принятой в 1995 году. Полномочия, отнесенные законодательством к ведению местных Советов народных депутатов, были переданы местным органам исполнительной власти. Передача в полной мере всех полномочий выборных Советов народных депутатов невыборным органам исполнительной власти открыто подтверждает, что преобразования, проводимые под прикрытием демократизации, на самом деле способствуют неограниченному укреплению сегодняшнего режима.
Сегодняшняя деятельность местных органов исполнительной власти была утверждена Указом президента АР № 138 от 16 июня 1999 года и регулируется Положением «О местной исполнительной власти». Главы местных органов исполнительной власти на местах наиболее подвержены коррупции, а ведь это государственный орган с самыми большими полномочиями и с наименьшей отчетностью. Основные финансовые ресурсы местных исполнительных властей – отчисления из государственного бюджета, негосударственных бюджетных средств, а также кредиты.
Начатые в 90-х годах реформы местной власти в Азербайджанской Республике завершились созданием на административных территориях управленческой системы, основывающейся на «двоевластии», что стало причиной чрезмерного увеличения управленческих расходов[21].
Основные направления деятельности муниципалитетов: а) обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения; б) управление собственностью и финансами местного самоуправления; в) обеспечение социально-экономического развития административной территории; г) обеспечение основных жизненных потребностей местного населения; д) охрана общественного спокойствия; е) защита прав и интересов местного самоуправления.
Органы местного самоуправления, являющиеся частью государственного механизма управления, должны быть признаны независимой формой народной власти. Поэтому исполнение решений, принятых органами местного самоуправления в рамках своих полномочий, обязательно для всех учреждений, управлений, организаций, должностных лиц, граждан и общественных организаций. Местное самоуправление осуществляется советом и исполнительным органом, являющимися выборными. Права и полномочия совета и исполнительного органа должны быть точно определены.
Основные проблемы муниципалитетов в Азербайджане можно примерно сгруппировать таким образом:
Проблемы конституционно-правового статуса местного самоуправления
• необходимость обеспечить независимость муниципальных структур, как предусмотрено в Европейской хартии о местном самоуправлении;
• нереальность организации структур муниципалитетов и их изолированность от государственного управления;
• определение структур муниципалитетов как негосударственных.
2. Проблемы определения полномочий муниципалитетов
• определение принципов, дающих муниципалитетам отдельные государственные полномочия;
• четкое разделение полномочий между исполнительной властью и муниципалитетами;
• выработка правил возмещения дополнительных расходов муниципалитетов;
• уточнение механизмов контроля за деятельностью муниципалитетов и определение их ответственности;
• Одноступенчатость муниципальных структур, отсутствие механизмов общения и регулирования между муниципалитетами, расположенными на территориях городов и районов.
3. Проблемы, связанные с неисполнением законов о муниципалитетах
• отсутствие механизмов исполнения законов, на первый взгляд кажущихся способными обеспечить развитие местного самоуправления, или же неисполнение этих законов;
• безразличие других государственных органов (особенно органов исполнительной власти и даже судов) к неисполнению законов о муниципалитетах.
4. Проблемы в сфере финансирования
• несовершенные юридические основы финансового обеспечения органов местного самоуправления;
• слабость республиканской экономики;
• слабость финансовой базы органов местного самоуправления;
• трудность формирования муниципальных бюджетов;
• проблемы сбора и использования местных налогов;
• проблемы, связанные с определением видов налогов;
• проблемы рационального использования бюджетных средств;
• проблемы, связанные с обеспечением межбюджетных трансфертов;
• реализация здоровой и продуктивной системы равновесия и т. д.
5. Проблема участия населения в местном самоуправлении
• отсутствие у муниципальных органов навыков работы с населением;
• безразличие к организации таких связей;
• незаинтересованность населения в участии в работе муниципальных органов;
• отсутствие необходимых умений, традиций и привычек в организации таких связей.
Эти и другие проблемы еще раз доказывают, что существующая в Азербайджане система местного самоуправления неработоспособна, и сохранение ее приведет не только к увеличению управленческих расходов, но и к снижению доверия азербайджанского народа к демократическим ценностям. Так что есть серьёзная потребность в проведении усиленных реформ в области местной власти, в реорганизации органов местного самоуправления, и этот процесс должен начаться немедленно.