Органов государственной власти и местного самоуправления

Представленный анализ становления местного самоуправления в России свидетельствует о том, что этот процесс отличается противоречивостью и неоднозначностью, сочетанием как негативных, так и позитивных тенденций. Данное обстоятельство обусловливает необходимость представления в данной работе модели, отражающей в сложившейся ситуации способы и механизмы взаимодействия государства и местного самоуправления как условия, определяющего развитие гражданского общества. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления в значительной мере определяет эффективность осуществления вырабатываемой политики - решения социально-экономических, политических, духовных проблем развития округа, области, края, республики. Такое взаимодействие обеспечивает результативность функционирования местного самоуправления, поскольку решение вопросов местного значения способствует реализации государственных задач по укреплению основ народовластия, созданию условий для обеспечения жизненных интересов населения, стабилизации политической системы и подготовки кадров для органов местного самоуправления.

Существуют различные формы взаи­модействия субъектов общественной жизни:

- противоборство, когда участники взаимодействия противодействуют друг другу;

- уклонение от взаимодействия;

- однонаправленное воздействие, когда один из участников уклоняется от взаимодействия, а другой способствует достиже­нию или целей другого, или совместных целей;

- однонаправленное взаимодействие, т.е. одна из сторон препятствует достижению целей другого, а вторая уклоняется от взаимодействия с первым;

- контрастное взаимодействие: один из участников старается содействовать другому, а второй прибегает к стратегии активного противодействия первому;

- компромиссное взаимодействие, когда взаимодействующие стороны проявля­ют отдельные элементы как содействия, так и противодействия;

- сотрудничество, когда участники по взаимодействию содей­ствуют друг другу, активно способствуют достижению целей[64].

Наиболее перспективным видом взаимодействия является сотрудничество, позволяющее добиться реального, максималь­но возможного положительного результата. Сотрудничество как стратегия взаимодействия способствует установлению отношений социального партнерства между субъектами общественной жизни.

Социальное партнерство возникло и традиционно рассматривается как форма сотрудничества в области социально-трудовых отношений, поскольку поиск путей их гармонизации коснулся, прежде всего, производственной сферы, где противоречия между трудом и капиталом провоцировали забастовки и прочие конфликты. Однако ограничение социального партнерства сферой трудовых отношений неправомерно. Данный тип взаимодействия актуален и в других сферах общественной жизни. Установление партнерских отношений во всех сферах жизнедеятельности общества – это объективная потребность различных социальных сил. В.С. Комаровский отмечает: «В России социальное партнерство, его формирующаяся модель выступает как определенного рода амортизатор социальной напряженности»[65].

Первой попыткой стабилизации социальных отношений через механизмы социального партнерства является Договор об общественном согласии, подписанный в апреле 1994 г.[66]. Договор был призван стать основой для установления гражданского мира и стабильности в России. В разработке документа на равных принимали участие представители президента, фракций парламента, правительства, ведущих партий, организаций и общественных движений. Они выражали интересы практически всех слоев населения страны. Однако в договоре не предусматривалась конкретная ответственность сторон, не были разработаны механизмы социального партнерства. В результате возникающие проблемы продолжали разрешаться не в рамках достигнутых партнерских соглашений.

В настоящее время в условиях становления института местного самоуправления, развития гражданского общества стратегия социального партнерства между органами государственной власти и местного самоуправления приобретает особое значение. Именно на уровне реальной жизнедеятельности в наибольшей степени проявляется и осознается многообразие экономических, социальных, духовных и политических интересов граждан, реализация которых способствует установлению социальной стабильности общества.

Социальное партнерство – это совместная, осознанная деятельность по достижению пересекающихся и взаимозависимых интересов. Взаимодействие социальных субъектов может считаться партнерским в том случае, если интерес одного из участников не может быть достигнут без удовлетворения интереса других.

Практика социального партнерства требует, чтобы субъекты управления в рамках локальной организации обладали взаимной толерантностью, т.е. отдавали приоритет сотрудничеству, а не противостоянию в целях достижения общих интересов. Партнерский характер взаимоотношений предполагает существенность достигаемых целей, что может выражаться как в общественной важности решаемых задач, так и в продолжительности или регулярности их решения[67]. Участники социального партнерства не выстраиваются в иерархию, где одна из сторон имеет преимущество перед другой, все равны с учетом возможностей формирования соответствующего решения, т.е. преобладают преимущественно горизонтальные, а не вертикальные отношения.

Социальное партнерство изменяет ракурс государства как агента взаимодействия, которое выступает важным, но лишь одним из субъектов управления и рассматривается в соотношении с другими субъектами общественных отношений, что предопределяет необходимость обмена своими ресурсами с ними. В противовес идее управления как системе, действующей по принципу «господство – подчинение», социальное партнерство предполагает новый публичный путь управления на основе рационального совместного выбора решения с учетом приоритетов общественных интересов.

Стратегия социального партнерства ориентирована на достижение устойчивого развития территории и местного сообщества. Ее составляющие: партнерское мышление; взаимное дополнение; долевое участие, разнообразие форм объединения субъектов развития; поэтапное использование технологий партнерства.

Партнерское мышление - это уважительное отношение человека к чужому мнению, стремление понять другого, желание и умение выстраивать социальные отношения. Быть партнером означает: разделять идеи, принимать участие в совместной деятельности, самостоятельно выбирая тип этой деятельности. Развитие партнерского мышления ведет к укреплению гражданского самосознания и изменения поведения людей в сторону большей ответственности за происходящее.

Взаимное дополнение, или «принцип взаимной дополнительности» в партнерских отношениях означает, что в рамках совместной деятельности для достижения наилучшего результата каждый должен делать то, что он делает лучше других. Несмотря на кажущуюся очевидность, внедрение такого подхода на практике требует значительных усилий, как правило, связанных с необходимостью отказа от привычных схем работы, сложившихся стереотипов.

Долевое участие в обеспечении совместной партнерской деятельности предполагает объединение ресурсов с целью получения синергетического эффекта - результата, который невозможно получить вне партнерства. Говоря о развитии территорий и местных сообществ, необходимо понимать, что в этом процессе участвуют или могут участвовать несколько типов субъектов развития: органы государственного и муниципального управления, негосударственные некоммерческие организации, коммерческие предприятия, бюджетные организации, наконец, просто граждане. Степень их взаимодействия может быть различна, начиная от обмена информацией и заканчивая формированием совместных партнерств - юридических лиц, чья специально организованная деятельность имеет своей целью социально-экономическое развитие района. Формы объединения усилий субъектов развития могут быть самыми разнообразными и существенно зависят от конкретных условий и местных инициатив. Стратегически важно принимать это разнообразие и отказаться от попыток использования единых схем и «проверенных» решений. При этом важно понимать, что основа развития - участие населения в решении социальных проблем, а цель развития - повышение качества их жизни.

Поэтапное использование технологий партнерства подразумевает, что при всем разнообразии возможных форм объединения субъектов власти в системе местного самоуправления не следует ограничиваться той степенью взаимодействия, которая сложилась естественным образом. Напротив, стратегия социального партнерства предполагает внедрение в практику специальных технологий, повышающих уровень взаимодействия (в первую очередь власти и общественности), способствующих формированию партнерского мышления и становлению местных сообществ[68].

Итак, социальное партнерство призвано интегрировать отдельные виды управленческой деятельности в систему управления, обеспечить их взаимную согласованность и общую направленность в реализации намеченных целей. Применение принципов социального партнерства во взаимоотношениях между государством и местным самоуправлением позволяет направлять усилия субъектов власти на эффективное достижение целей общественного развития, что способствует организации всей управленческой деятельности, обеспечении ее эффективности. Перспектива данной стратегии состоит в том, что государство будет становиться все более подконтрольным гражданскому обществу, а местное самоуправление – ориентированным на конструктивное взаимодействие с государством.

Социальное партнерство, опираясь на юридические нормы и принципы, выступает как механизм управления политическими, социально-экономическими и духовными процессами благодаря реали­зации своих функций, важнейшими из которых являются:

- функция выражения общественного мнения, согласования и защиты интересов различных социальных и профессиональных групп, слоев путем заключения договоров и соглашений, их участия в разработке государственных и местных целевых социальных программ;

- регулирующая функция, выражающаяся в моделировании, прогнозировании и регулировании отношений в общественной сферах, в массовом внедрении норм, основанных на уважении закона и прав человека;

- функция предупреждения очагов и проявлений социальной напряженности и достижения общественного консенсуса по основополагающим вопросам политического и социально-экономического развития;

- функция социального контроля, выражающаяся в том, что под контроль общества ставится деятельность органов власти путем установления социальных ориентиров, изменения достигнутого в действительности за определенный период, сравнения достигнутого с ожидаемыми результатами; контроль способствует борьбе с коррупцией и бюрократизмом;

- информационная функция, выражающаяся в распространении сведений о содержании принятых договоров и соглашений, социально-экономическом положении, социальных проблемах и способах их решения, предполагаемых результатах, о выявленных новых возможностях общественной жизни;

- функция обеспечения устойчивого социально-экономического развития и стабильности политической системы.

Последовательная реализация функций социального партнерства позволяет органам государственного и местного управления, различным структурам гражданского общества обстоятельнее позна­вать процессы, сущностные связи в сферах общественных отношений; осуществлять корректировку стратегии и тактики действий управленческих структур; адекватно реагировать на противоречия и тенденции в жизни общества, грамотно выстраивать страте­гию и тактику своих действий, проявлять конструктивный подход в согласовании и защите интересов различных социальных групп, слоев и т.д.

Система социального партнерства открывает более широкие возможности обеспечения высокой легитимности принимаемых решений и осуществления их мобильной корректировки в процессе реализации, способствует достижению политической консолидации по актуальным проблемам социально-экономического и политического развития субъектов хозяйствования, властных структур и общественности.

Социальное партнерство выступает как важнейший демократический институт управления, олицетворяя собой специфическую систему выражения об­щественного мнения и волеизъявления участников партнерских отношении по наиболее значимым проблемам общественной жизни. Данная стратегия служит своеобразной формой социального контроля над действиями органов власти, управленческих структур субъектов хозяйствования, общественных объединений работников, работодателей, предпринимателей. Она предоставляет широкие возможности различным профессиональным, социальным группам, слоям, их объединениям, предпринимателям, работодателям выражать оценочные, консультативные, критические суждения при выработке решений. В свою очередь оперативная и адекватная оценка общественного мнения, его учет органами власти, являются важнейшим фактором оптимизации управления и повышения эффективности деятельности органов власти в целом[69].

Важнейшими принципами построения партнерских отношений между субъектами общественной жизни являются следующие:

1) верховенство права (честность и беспристрастность правовых структур, особенно тех, которые обеспечивают соблюдение прав человека);

2) прозрачность (свобода информации, ее полнота и доступность для всех, кто в ней заинтересован);

3) чувствительность (властные институты чутко реагируют на потребности граждан);

4) ориентация на согласие (соблюдение баланса интересов для достижения широкого консенсуса по вопросу о том, что более всего отвечает потребностям группы и каким способами, с помощью каких процедур этого следует добиваться);

5) результативность и действенность (максимально эффективное использование ресурсов для удовлетворения потребностей граждан);

6) подотчетность (органы власти, частный бизнес и структуры гражданского общества подотчетны общественности и институциональным носителям прав);

7) стратегическое видение (лидеры и общественность исходят из долговременных перспектив управления и развития общества и отчетливо представляют себе те меры, которые необходимы для реализации данной цели).

Основные направления партнерства

между органами государственной власти и местным самоуправлением

В сфере научно-исследовательской деятельности:

· разработка многоцелевой стратегии научных исследований по выявлению тенденций и противоречий в развитии местного самоуправления;

· разработка прогностического опережающего обоснования будущих событий и процессов в зависимости от внутренних и внешних условий в сфере взаимодействия государственных органов власти и органов местного самоуправления, определение необходимых действий и рекомендаций по позитивной их направленности;

· разработка и внедрение моделей и адекватных им новейших технологий в практику местного самоуправления;

· проведение мониторинговых исследований процесса формирования гражданского общества, выявление динамики развития общественных связей с целью корректировки и устранения негативных явлений;

· анализ, обобщение и использование в практике наиболее ценного отечественного и зарубежного опыта инициативного решения группами населения социально-значимых вопросов.

В экономической сфере:

· вовлечение общественности в разработку и выполнение программ экономического развития муниципального образования;

· стимулирование и использование инициатив общественности в разработке программ экономического роста, научных проектов, форм малого предпринимательства и других перспективных предложений;

· поддержка общественных объединений (союзов и ассоциаций производителей, предпринимателей, потребителей и т.д.), содействующих развитию отечественного производства, производственным структурам с различными формами собственности;

· организация работы по экономическому информированию и обучению населения, что должно служить повышению его деловой активности и предприимчивости;

· создание условий для реализации коммерческой инициативы общественных объединений с целью самофинансирования и умножения общего материального блага.

В социальной сфере:

· участие различных групп населения в разработке и реализации социальной политики города;

· совершенствование механизмов воздействия объединений граждан на проведение в жизнь принципа социальной справедливости, укрепление структур защиты социальных интересов и прав различных слоев и групп населения;

· привлечение общественности к решению проблем занятости, обучения и переподготовки работников, к оказанию помощи лицам с пониженной конкурентоспособностью на рынке труда (молодежь, женщины, национальные меньшинства, граждане пенсионного возраста, инвалиды и др.);

· обеспечение равных прав и равных возможностей для различных социальных классов, групп, слоев, профессиональных объединений, религиозных конфессий, поддержание атмосферы взаимопонимания и доверия;

· повышение роли общественности в формировании среднего класса как основы экономического процветания, политической стабильности общества и благополучия граждан;

· участие общественности в законотворчестве по определению принципов взаимоотношений между органами власти, работодателями и работниками, взаимодействие с профсоюзами и другими общественно-профессиональными структурами, обеспечивающими на деле соблюдение этих принципов и правовых норм;

· поощрение благотворительности, активное участие общественности в проведении благотворительных акций, мобилизация финансовых взносов, материальных средств и моральной помощи для социальной поддержки нуждающихся.

В духовной сфере:

· совместные действия властных структур и объединений граждан для сплочения населения вокруг общенациональной идеи возрождения России, выхода ее на новые исторические рубежи;

· внедрение цивилизованных форм рыночных отношений, честной конкуренции, созидательной предприимчивости, утверждение социальной солидарности, обеспечение личного вклада каждого в экономическое благополучие региона;

· усиление культурной политики, взаимосвязи культуры с образованием, наукой, средствами массовой информации, сферой семейного, школьного и дошкольного воспитания;

· тесное взаимодействие органов местного самоуправления с творческими союзами, общественными структурами радио и телевидения, библиотечного обслуживания, этнокультурными объединениями в целях широкого привлечения граждан к духовным ценностям;

· развитие культурных связей с российскими регионами, странами СНГ и другими государствами мира[70].

Рассмотрим особенности организации социального партнерства между субъектами общественной жизни в системе местного самоуправления (табл.1).

Таблица 1

Организация партнерства между органами государственной власти

и местного самоуправления

Заинтересованное лицо	Обязанности	Комментарии и проблемы	Выгода, получаемая от проекта
Администрация области     Тульская областная Дума     Администрация города     Администрации районов     Городская Дума	Непосредственное участие в осуществлении проекта. Создание условий для реализации проекта, в том числе разработка и принятие необходимой нормативно-правовой базы, обеспечение финансирования. Создание условий для реализации проекта, в том числе разработка и принятие необходимой нормативно-правовой базы, обеспечение финансирования	Большинство мероприятий проекта являются социально ориентированными и не могут быть коммерчески выгодными, а, значит, потребуют бюджетного финансирования	Преодоление элементов отчуждения во взаимоотношениях органов власти и населения, снижение патерналистских настроений. Повышение авторитета и доверия к деятельности органов местного самоуправления. Вовлечение горожан в процесс подготовки и принятия решений, возможность реально учитывать мнение населения на стадиях подготовки, принятия и реализации решений. Расширение правотворческих инициатив горожан, повышение их общественной и гражданской активности.
Органы территориального общественного самоуправления   Общественные объединения	Привлечение граждан – участников соответствующих форм общественной самоорганизации – к реализации мероприятий проекта	Неверие населения к данным формам взаимодействия с властью. Небольшое количество участвующих в данных формах самоорганизации	Возможность непосредственного участия в осуществлении местного самоуправления, развитие и расширение поля своей деятельности.
Население города	Участие в реализации мероприятий проекта, как в качестве потребителя информации, так и в качестве активного носителя	Отсутствие мотивации у значительной части горожан	Возможность непосредственного участия в осуществлении местного самоуправления, эффективное влияние на решения и действия данных структур
Средства массовой информации	Участие в реализации мероприятий проекта	Зависимость ряда СМИ от политических и экономических факторов	Финансовые и репутационные результаты от реализации мероприятий

Для повышения эффективности взаимодействия власти и гражданского общества, развития партнерских отношений целесообразно использовать как проверенные отечественным и международным опытом, так и новые, соответствующие современным условиям формы и направления работы. Среди них:

1) поддержка деятельности профсоюзных, детских, молодежных, студенческих, женских, профессиональных, экологических организаций, объединений ветеранов, пенсионеров, инвалидов, работников науки, культуры, образования, здравоохранения, этнокультурных и иных формирований;

2) создание общественного собрания для обсуждения, консультации и согласования позиций по важнейшим вопросам политической, социально-экономической, культурной жизни муниципального образования, координационного совета по работе с негосударственными некоммерческими организациями, организация работы постоянно действующих «круглых столов» по направлениям деятельности;

3) участие негосударственных некоммерческих организаций в региональных ярмарках, выставках, фестивалях, смотрах народных талантов;

4) участие некоммерческих негосударственных организаций в разработке, реализации и экспертной оценке проектов законодательных актов и программ социального развития;

5) проведение общественных слушаний на различных уровнях, взаимных консультаций по различным вопросам, областных конференций по общественно значимым вопросам;

6) разработка и осуществление партнерских проектов, направленных на решение социальных проблем;

7) оказание содействия в осуществлении взаимного контроля деятельности органов местного самоуправления на территории муниципального образования, а также совместного общественно-государственного контроля (экологический, в сфере образования, молодежной политики, здравоохранения, антикоррупционная деятельность и т.п.);

8) проведение целенаправленной политики по подготовке кадров для работы с негосударственными некоммерческими организациями. Обучение государственных и муниципальных служащих навыкам и практике работы в партнерстве с различными агентами социального управления (населением, негосударственными некоммерческими организациями, политическими партиями и т.д.).

Реализация партнерства как стратегии взаимодействия субъектов общественной жизни будет способствовать:

- углублению процессов демократизации общества, упрочению институтов гражданского общества;

- повышению общественного самосознания и гражданской активности;

- созданию действенных механизмов включения потенциала гражданского сообщества в разработку и внедрение социально значимых программ и инновационных проектов, формированию общественного социального заказа;

- укреплению принципов социального партнерства на территории муниципального образования;

- снижению социальной напряженности, появлению новых рабочих мест в некоммерческом секторе экономики;

- улучшению качества подготовки кадрового потенциала и формированию кадрового резерва в регионе;

- улучшению имиджа муниципального образования среди регионов России и в международном сообществе;

- привлечению дополнительных ресурсов в развитие социальной сферы;

- повышению благосостояния населения;

- повышению доверия к деятельности органов местного самоуправления, и как следствие, к власти в целом.

Итак, успех концепции взаимодействия социального партнерства в системе местного самоуправления зависит не только от выбора модели, но и от активного участия в социальном диалоге всех его сторон, от четкого распределения между ними ответственности и обязанностей, от точного определения их задач и ролей. Социальные партнеры должны быть хорошо осведомлены о доле своего участия и доле участия других партнеров, а также о том, на каком направлении и в какой форме их участие необходимо. Это будет способствовать гармонизации процесса принятия решений, эффективному сотрудничеству в решении социальных проблем общества.

В настоящее время социальное партнерство как стратегия взаимодействия субъектов общественной жизни находится в России на начальной стадии развития. В процессе социального партнерства пока еще медленно происходит формирование интересов и прав реструктурированных социальных, корпоративных и региональных групп, формирование адекватных им институтов представительства, нормативно-правовой базы и т.д. Это обусловливает большую дифференциацию степени включенности различных агентов взаимодействия в процессе социального партнерства.

Однако идея социального взаимодействия постепенно воплощается в практику социальных отношений. В необходимости конструктивного взаимодействия убеждаются и органы государственной власти и местного самоуправления, и различные общественные организации и т.д.

Итак, можно сделать следующие выводы:

1. Социальное партнерство является одним из эффективных способов взаимодействия государства и местного самоуправления, что определяет эффективность осуществления вырабатываемой политики - решения социально-экономических, политических, духовных проблем развития округа, области края, республики. Такое взаимодействие обеспечивает результативность функционирования местного самоуправления, его влияние на становление и развитие гражданского общества.

2. Социальное партнерство – это совместная, осознанная деятельность по достижению пересекающихся и взаимозависимых интересов. Взаимодействие социальных субъектов может считаться партнерским в том случае, если интерес одного из участников не может быть достигнут без удовлетворения интереса других. Стратегия социального партнерства базируется на следующих принципах: совместное участие акторов управления в решении социальных проблем и принятие согласованных решений по достижению поставленной цели и способам организации общей деятельности.

3. Социальное партнерство изменяет роль государства как агента взаимодействия. Государственные структуры рассматриваются в соотношении с другими субъектами общественных отношений, которым необходимо вступать в обмен своими ресурсами с ними.

4. В условиях масштабной трансформации российского общества и при отсутствии общественной ориентации на консенсусные отношения организация стратегии социального партнерства между субъектами общественной жизни идет по преимуществу на неформальной основе, без учета интересов широких социальных групп.