Законодательство о занятости населения
Для современного социально-экономического положения России характерен ряд симптомов, свидетельствующих о перманентном обострении ситуации на рынке труда. При известном уменьшении численности занятых в народном хозяйстве существенно ускорился рост незанятых, особенно лиц, зарегистрированных в качестве безработных. Иначе говоря, численность выбывших работников стала преобладать над численностью принятых на работу. Сократилось количество вакансий, что особенно касается безработных.
Среди негативных тенденций, унаследованных еще от доперестроечного периода, следует отметить нарастание реального дефицита работников ключевых массовых профессий, усиление нерационального характера занятости населения, снижение эффективности использования трудового потенциала, появление новых диспропорций на рынке труда и занятости. Сфера труда оказалась, таким образом, одним из основных источников социальной напряженности.
Ситуация в сфере занятости в Российской Федерации свидетельствует о том, что способность рынка труда к саморегулированию на сегодняшний день все еще незначительна. Данное обстоятельство предопределяет необходимость использования элементов государственного правового регулирования в этой сфере.
Правовые нормы дают возможность охватить общим правилом повторяющийся изо дня в день процесс той или иной работы (производства), распределение и обмен продуктов труда, подчинить действия отдельного человека общим условиям этого процесса. В результате правового регулирования достигается упорядочение и нормативное развитие социально-трудовых отношений, обеспечивается слаженность в работе и координация трудовой деятельности людей и их объединений.
В нашем контексте понятие «законодательство» определяется как совокупность законов и иных нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы занятости населения.
Прежде всего таковым является Основной Закон страны - Конституция РФ 1993 г., 37-я статья которой, в частности, предусматривает право на защиту от безработицы с гарантией обеспечения занятости и трудоустройства. При этом, следует заметить, что на протяжении десятилетий в нашей стране господствовал принцип всеобщей («поголовной») занятости. Он опирался на законоположения, закрепленные в Конституциях 1936 и 1977 гг. и другие законодательные акты. Этот принцип опирался также на уголовно-правовые нормы, устанавливающие государственно-правовое принуждение вплоть до применения уголовной ответственности к лицам, ведущим «паразитический» образ жизни. Идеологической основой такой социально-трудовой политики служили известные постулаты о неотделимости социализма и общественно-полноценного труда. Однако подобная политика породила целый ряд негативных явлений. Во-первых, она вела к значительному снижению производительности труда, маскируя скрытую безработицу и порождая иждивенческие настроения. Во-вторых, она содействовала снижению творческого потенциала населения, снижала уровень трудовой дисциплины, насаждала уравниловку в распределении доходов (все это не могло не сказаться на уровне жизни населения). И, в-третьих, практика распределения рабочей силы на основе планово-распределительных административных актов противоречила международно-правовым нормам о запрещении принудительного труда, в частности, Конвенции МОТ № 29 «О принудительном и обязательном труде» (1930 г.)[73].
С переходом к рыночным отношениями складывается новая непростая ситуация в области распределения и использования трудовых ресурсов и «рабочей силы»[74]. С одной стороны, провозглашение свободы труда и предпринимательской деятельности открывает широкий простор для развития инициативы, предприимчивости, творческих способностей. Наличие рынка труда порождает конкуренцию в борьбе за рабочие места, создает заинтересованность работников в повышении квалификации, развитии способностей к труду, снимает проблему текучести кадров и дисциплины труда. С другой стороны, переход к рынку сопровождается структурной перестройкой» народного хозяйства, спадом производства, разрушением коллективных форм хозяйствования, ломкой хозяйственных правоотношений. Это обусловило выбрасывание на рынок труда многочисленных групп рабочих и специалистов, нуждающихся в организационном вовлечении в новые формы хозяйствования, которые требуют соответствующего правового регулирования.
На нынешнем этапе вопросы занятости и трудоустройства регулируются Федеральным Законом РФ (в редакции, принятой Государственной Думой 20 апреля 1996 г.)[75], который является центральным во всей системе законодательных актов в данной сфере[76]. Закон состоит из семи глав и включает 39 статей.
Глава I«Общие положения» (ст. ст. 1 — 7) определяет понятия занятости граждан, порядок и условия признания их безработными, подходящей и неподходящей работы, а также определяют государственную политику в области содействия занятости населения. Кроме того, в этой главе концентрируется сущность законодательства Российской Федерации по вопросам занятости, а также полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в осуществлении государственной политики в области содействия занятости населения.
Глава II«Права граждан в области занятости» (ст. ст. 8-11) закрепляет право граждан на выбор места работы, профессиональную ориентацию, профессиональную подготовку, повышение квалификации, получение информации в органах службы занятости, профессиональную деятельность за границей, обжалование действий органов службы занятости и их должностных лиц.
Глава III«Гарантии государства в области занятости» (ст. ст. 12 - 13) предусматривает общие гарантии реализации прав граждан на труд, а также дополнительные гарантии занятости для отдельных категорий населения, включая квоты для приема на работу инвалидов, предоставление услуг по профессиональной ориентации, а также путем организации обучения по специальным программам и другие меры.
Глава IV«Регулирование и организация занятости населения» (ст. ст. 14 - 24) включает в себя следующие вопросы: регулирование занятости населения, федеральную государственную службу занятости населения, систематическую отчетность и информацию о занятости населения, привлечение на территорию России иностранной рабочей силы, лицензирование деятельности, связанной с трудоустройством граждан Российской Федерации за пределами ее территории, организацию общественных работ и др.
Глава V«Участие работодателей в обеспечении занятости населения» (ст. ст. 25 - 26) регламентирует вопросы, касающиеся содействия работодателей в обеспечении занятости населения и их правового статуса.
Глава VI«Социальные гарантии и компенсации» (ст. ст. 27 - 37) устанавливает: льготы и компенсации работникам, высвобождающимся из организаций; гарантии социальной поддержки безработных; размеры стипендий, выплачиваемых гражданам в период профессиональной подготовки, повышения квалификации и переподготовки по направлению органов службы занятости; порядок определения размеров пособия по безработице, условия и сроки его выплаты, размеры пособия по безработице, а также порядок приостановки его выплаты или прекращения выплаты и др.
К этому следует добавить, что 16 декабря 1997 г. Конституционный Суд Российской Федерации рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности абзаца шестого пункта 1 статьи 28 Закона РФ «О занятости населения в Российской Федерации» в части, устанавливающей оплату безработным гражданам не свыше 30 календарных дней их временной нетрудоспособности в течение 12-месячного периода безработицы или всего периода обучения по направлению органов службы занятости[77].
Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность относительно того, соответствует ли Конституции РФ указанное положение о сроке выплаты пособия в связи с болезнью безработного.
В процессе рассмотрения стало очевидным, что указанное выше положение вступает в противоречие со статьей 39 (часть 1) Конституции РФ, которая гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.
Перечень экстремальных случаев (социальных рисков), с которыми названная конституционная норма связывает право каждого человека на социальное обеспечение, не носит исчерпывающего характера. Вместе с тем, относя установление таких случаев к сфере регулирования законом, она подтверждает конституционное значение существования социального обеспечения в каждом из названных и предусмотренных законом случаев. Такие случаи обычно характеризуются невозможностью иметь заработок (трудовой доход) либо его утратой, либо недостаточностью для жизнеобеспечения человека и нетрудоспособных членов его семьи.
Провозглашенные в Конституции РФ цели политики Российской Федерации как социального государства (ст. 7, ч.1) предопределяют обязанность государства заботиться о благополучии своих граждан. Поэтому Основной Закон страны связывает эти обязанности не только с охраной труда и здоровья людей, установлением гарантированного минимального размера оплаты труда, но и с обеспечением государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развитием системы социальных служб, установлением государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной защиты (ст. 7, ч.2). Следовательно, развитие системы социального обеспечения как составной части социальной защиты населения является необходимым условием осуществления целей социального государства.
Конституционный Суд РФ констатировал, что социальное обеспечение осуществляется посредством денежных выплат (пенсий, социальных пособий и др.), предоставления гражданам натуральных видов содержания, социальных услуг за счет средств обязательного социального страхования, бюджетных ассигнований и иных источников. При этом основное содержание социального обеспечения заключается именно в материальном обеспечении, представлении человеку средств к существованию, на что указывает и статья 39 (часть 2) Конституции РФ, согласно которой государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом.
Конституция РФ закрепляет право каждого на защиту от безработицы (ст. 37, ч. 3). Такая защита обеспечивается наряду с иными мерами материальной поддержки граждан, не имеющих работы и заработка, трудового дохода и официально признанных безработными.
Далее Конституционный Суд РФ указал, что предусмотренная анализируемым положением Закона РФ «О занятости населения в Российской Федерации» выплата, по существу, представляет собой пособие по временной нетрудоспособности, право на получение которого обусловлено наличием у безработного права на получение пособия (стипендии), производно от него и имеет своей целью возместить безработному временную потерю в связи с нетрудоспособностью гарантированного указанным Законом пособия по безработице (стипендии), компенсировать этот утраченный доход.
Не меняет природы выплаты и то обстоятельство, что выплачивается она, согласно Закону, так же, как и пособие по безработице, из средств государственного фонда занятости населения РФ, а не Фонда социального страхования Российской Федерации, финансирующего выплаты пособий по временной нетрудоспособности, поскольку решение вопроса о том, за счет средств какого из этих фондов целесообразно осуществлять данную выплату, является прерогативой законодателя.
Следовательно, как указано в рассматриваемом постановлении Конституционного Суда РФ, регламентация порядка и условий оплаты безработным гражданам периода их временной нетрудоспособности «не может осуществляться без учета характера и целевого назначения производимой выплаты, вне связи с содержанием законодательных и иных нормативных правовых актов в сфере социального обеспечения, его принципами и целями» (абзац четвертый ст. 4).
В то же время, отмечается в постановлении Суда, устанавливая оплату безработным периода их временной нетрудоспособности не свыше 30 календарных дней, Закон РФ «О занятости населения в Российской Федерации» не предусматривает мер материальной поддержки указанных лиц при продолжении нетрудоспособности более 30 календарных дней. Безработный гражданин практически остается без материальной поддержки государства. Это, по существу, является лишением безработных права на социальное обеспечение в период их временной нетрудоспособности.
С учетом изложенного Конституционный Суд РФ признал положение абзаца шестого пункта 1 статьи 28 Закона РФ «О занятости населения в Российской Федерации» в редакции от 20 апреля 1996 г., устанавливающее ограничение оплаты периода временной нетрудоспособности безработных граждан 30 календарными днями в течение 12-месячного периода безработицы или всего периода обучения по направлению органов службы занятости, не соответствующим Конституции РФ, а именно ее статье 39 (ч. 1), поскольку в федеральном законодательстве отсутствуют надлежащие гарантии предоставления безработным иного источника средств к существованию (минимального материального обеспечения) в рамках системы социального обеспечения при продолжении временной нетрудоспособности свыше указанного срока.
Заметим при этом, что согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Суд также постановил, что рассматриваемое нами его постановление «является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно»(пункт 2 резолютивной части Постановления).
30 июля 1998 г. Правительство России одобрило проект Федерального закона о внесении изменений и дополнений в закон РФ о занятости населения в Российской Федерации, который предполагает, что выплата пособий по временной нетрудоспособности гражданами во время их болезни не будет ограничиваться 30 календарными днями, а увеличится до 12 месяцев.
Глава VII(ст. ст. 38 - 39) определяет порядок контроля за исполнением рассматриваемого Закона и ответственности за его нарушение.
К подзаконным актам, регулирующим вопросы занятости населения, относятся Указы Президента РФ «Об обязательном трудоустройстве отдельных категорий работников при ликвидации предприятия, учреждения, организации» от 5 июня 1992 г., «О самостоятельности федеральной службы занятости» от 14 июня 1992 г.[78] Последним указом эта служба выделена из Министерства труда РФ в самостоятельный центральный орган исполнительной власти, призванный осуществлять руководство по обеспечению государственной политики в области занятости населения Российской Федерации. Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. утверждена «Комплексная программа по созданию и сохранению рабочих мест на 1996 - 2000 гг.»[79] (далее именуется - Программа), которая включает систему мер, осуществляемых Президентом и Правительством РФ совместно с органами исполнительной власти России[80]. Основными целями Программы является повышение уровня и изменение структуры занятости населения Российской Федерации на основе создания экономически эффективных рабочих мест в перспективных отраслях экономики. Постановлением же Правительства РФ от 26 февраля 1997 г. № 222 утверждена «Программа социальных реформ в Российской Федерации на период 1996 - 2000 гг.», в разделе IV которой определена государственная политика Правительства России в области занятости населения и развития кадрового потенциала. Среди других нормативных документов следует указать «Положение о ранее действовавшей федеральной государственной службе занятости России (ФГСЗ)», утвержденное постановлением Правительства РФ от 19 января 1993 г.[81], в котором конкретизированы основные задачи этой службы и ее функции. С образованием Министерства труда и социального развития ФГСЗ была упразднена, а ее функциями, по существу, был наделен Департамент программ и услуг по содействию занятости населения этого министерства.
Постановлением Совета Министров — Правительства РФ от 5 февраля 1993 г. утверждено «Положение об организации работы по содействию занятости в условиях массового высвобождения»[82], которым устанавливаются критерии массового высвобождения работников, определяется перечень мероприятий и основные принципы взаимодействия работодателей, профсоюзов и органов исполнительной власти республик в составе РФ, краев, областей, автономных образований, городов и районов в условиях массовых высвобождений.
В соответствии со статьёй 3 Закона РФ «О занятости населения в Российской Федерации» Правительство РФ 22 апреля 1997 г. приняло постановление № 458 «Об утверждении Порядка регистрации безработных граждан»[83]. На основании статьи 24 рассматриваемого Закона Правительство РФ постановлением № 875 от 14 июня 1997 г. утвердило «Положение об организации общественных работ», которым определяется порядок организации общественных работ и условия участия в этих работах граждан.
Как уже отмечалось, нормативная часть социально-партнерских соглашений и коллективных договоров также содержит нормы, касающиеся вопросов занятости населения. На это же нацелены многие ведомственные акты, принятые, в частности, Федеральной государственной службой занятости (ФГСЗ), Министерством труда и социального развития России, а также законодательством субъектов РФ.
Так, постановлением Министерства труда Российской Федерации от 6 февраля 1995 г. № 9 утверждены «Рекомендации по квотированию рабочих мест на предприятиях, в учреждениях и организациях для лиц, особо нуждающихся в социальной защите»[84].
Согласно этим рекомендациям, квотирование рабочих мест для приема на работу лиц, особо нуждающихся в социальной защите и испытывающих трудности в поиске работы, производится в целях обеспечения дополнительных гарантий занятости граждан.
Правом для установления квоты для приема на работу данной категории граждан наделены органы местного самоуправления. Последние с учетом ситуации, складывающейся на рынке труда, по представлению соответствующих территориальных органов государственной службы занятости населения с участием органов по труду устанавливают предприятиям (организациям, учреждениям), независимо от формы собственности, квоты для приема на работу граждан, особо нуждающихся в социальной защите и испытывающим трудности в поиске работы.
Из указанных выше Рекомендаций усматривается, что преимущественным правом направления для трудоустройства пользуются безработные граждане, особо нуждающиеся в социальной защите и испытывающие трудности в поиске работы, состоящие на учете в органах государственной службы занятости населения.
Квотирование рабочих мест предприятиям (организациям, учреждениям) осуществляется на основе договоров, заключаемых с ними органами местного самоуправления.
Такой договор в числе прочих должен содержать обязательные сведения: а) о наименовании рабочего места; б) о категории граждан, для которых созданы рабочие места; в) о санитарно-гигиенических требованиях и рекомендации медико-социальной экспертизы по условиям и режимам труда; г) об источниках финансирования или налоговых льготах и платежах; д) о санкциях по отношению к стороне, не выполнившей условия договора.
Условия и порядок установления квоты, ее размеры и сроки действия, категории граждан, для которых она устанавливается, утверждаются органом местного самоуправления с привлечением соответствующего территориального органа государственной службы содействия занятости населения, органов по труду и общественных организаций, соответственно представляющих интересы тех или иных групп граждан[85].