Соотношение компетенции представительного органа местного самоуправления и иных органов местного самоуправления

Вопрос о разграничении полномочий в системе органов местного самоуправления имеет свою историю.

В советский период развития нашей государственности, когда органы власти на местах выступали как органы государственной власти и управления (таковыми являлись местные Советы, их исполнительные комитеты, отделы и управления исполнительных комитетов), проблема соотношения представительного органа власти (местного Совета) и исполнительно-распорядительных органов (исполкома, его отделов и управлений) решалась в государствоведении на основе следующих законодательных положений:

а) конституционного закрепления права местных Советов решать все вопросы местного значения;

б) признания всех основных полномочий во всех сферах местной жизни за местными Советами, независимо от того, осуществлял ли эти полномочия сам Совет, его исполнительный комитет или отделы и управления;

в) закрепления перечня исключительных полномочий местного Совета, т.е. тех полномочий из компетенции местного Совета, которые могли быть реализованы исключительно Советом на сессии;

г) признания за исполнительным комитетом права решать все вопросы, отнесенные к ведению Совета, за исключением тех, которые должны были решаться только на сессиях Совета.

Опираясь на эти положения, многие государствоведы рассматривали местный Совет как своеобразный механизм (систему), состоящий из собственно Совета (сессии Совета), исполнительного комитета, его отделов и управлений.

Компетенция местного Совета трактовалась на этом основании как объединение всех прав и обязанностей Совета и его органов (так называемая единая компетенция Совета). Сторонники данной концепции исходили также из конституционного принципа полновластия, верховенства Советов в системе государственных органов, согласно которому все государственные органы были подотчетны и подконтрольны Советам, которые их формировали и наделяли соответствующими полномочиями.

Однако практика показала, что исполнительные комитеты, образуемые местными Советами и им подотчетные, фактически полностью подменяли Советы. И это положение не могло изменить законодательное закрепление за Советом права рассмотреть и решить любой вопрос местного значения, законодательное закрепление исключительных полномочий Совета. Исполнительные комитеты рассматривали сессию Совета как формальную процедуру прохождения подготовленных ими проектов решений.

Становление местного самоуправления в Российской Федерации сопровождалось разграничением полномочий в системе органов местного самоуправления. В соответствии с Законом РСФСР о местном самоуправлении местные Советы и соответствующие органы управления наделялись собственной компетенцией. Компетенция не могла быть изменена иначе как законом (ст. 7).

Закон в качестве органа управления на местах закрепил местную администрацию, подотчетную местному Совету и руководимую главой администрации на принципах единоначалия, установив при этом определенную «систему сдержек и противовесов» во взаимоотношениях местного Совета и местной администрации.

Местные Советы были вправе выражать недоверие главе местной администрации, руководителям органов и структурных подразделений администрации, а также отменять акты местной администрации, противоречащие законодательству и решениям Совета, принятым в пределах его компетенции.

Вместе с тем Закон предоставлял главе местной администрации право опротестовывать решение соответствующего местного Совета, адресованное местной администрации, если это решение, по его мнению, противоречило законодательству или другим решениям данного Совета либо было недостаточно обеспечено финансовыми, материально-техническими и организационными средствами.

Местный Совет был вправе отклонить протест главы местной администрации, который мог быть в свою очередь обжалован главой местной администрации в суд или вышестоящий Совет (если решение Совета было опротестовано главой администрации по мотивам его противоречия законодательству).

Закон закрепил за местными Советами довольно значительный круг полномочий в наиболее важных сферах местной жизни:

• утверждение бюджета, планов и программ социально-экономического развития и отчетов об их исполнении;

• образование внебюджетных и валютных фондов, определение их статуса и целевого назначения;

• установление местных налогов и сборов, цен и тарифов на товары и услуги, производимые и оказываемые муниципальными предприятиями;

• установление порядка назначения на должность и освобождения от нее руководителей муниципальных предприятий, учреждений и организаций;

• определение льгот и преимуществ, в том числе налоговых, в целях стимулирования отдельных видов предпринимательской деятельности;

• определение порядка предоставления и изъятия земельных участков;

• утверждение правил учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и др.

После издания в 1993 г. указов Президента РФ по вопросам местного самоуправления, послуживших основой реформирования системы местного самоуправления, во взаимоотношениях органов местного самоуправления утверждается приоритет местной администрации. Хотя следует отметить, что ст. 3 Европейской Хартии местного самоуправления трактует данную проблему иначе: право на местное самоуправление «осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы».

Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г., утвердившим Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, компетенция представительного органа местного самоуправления была существенно ограничена и включала в себя следующие полномочия:

• утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

• установление местных налогов и сборов;

• утверждение программы развития соответствующей территории;

• принятие положения (устава) о местном самоуправлении;

• осуществление контроля за деятельностью главы местного самоуправления (местной администрации).

Таким образом, за представительными органами местного самоуправления не признавалось право принимать нормативные правовые акты, устанавливающие общеобязательные правила по предметам ведения местного самоуправления.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления по-новому решает вопрос о разграничении полномочий в системе органов местного самоуправления муниципального образования. Закрепляя статус представительного органа местного самоуправления, он определяет основы его компетенции. Ядро компетенции представительного органа составляют его исключительные полномочия. Согласно ст. 15 в исключительном ведении представительных органов местного самоуправления находятся:

а) принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования;

б) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

в) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

г) установление местных налогов и сборов;

д) установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;

е) контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.

Кроме того, предусматривается возможность принятия устава муниципального образования представительным органом местного самоуправления.

Представительному органу местного самоуправления принадлежат также следующие права:

• принятие решения о проведении местного референдума по собственной инициативе или по требованию населения в соответствии с уставом муниципального образования (ст. 22);

• установление порядка и условий приватизации муниципальной собственности (ст. 29);

• установление льгот по уплате местных налогов и сборов (ст. 39);

• образование целевых внебюджетных фондов в порядке и на условиях, установленных законодательством Российской Федерации (ст. 41);

• право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Федерации (ст. 45).

Конкретный перечень полномочий, относящихся к компетенции представительного органа местного самоуправления, устанавливается в уставе муниципального образования, регламенте представительного органа местного самоуправления на основе федеральных законов, законов субъектов Федерации.

Вопрос о компетенции иных органов местного самоуправления, в отличие от ранее действовавшего закона, в котором закреплялась компетенция местной администрации, теперь остается, по существу, открытым. Иные органы местного самоуправления — глава муниципального образования (глава местной администрации), орган управления муниципального образования (местная администрация) и его структурные подразделения — определяются муниципальным образованием самостоятельно и закрепляются в его уставе. В уставе муниципального образования, а также в положениях об органах местного самоуправления, которые могут приниматься в соответствии с уставом, закрепляется компетенция исполнительных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления. При этом следует учитывать, что отдельные полномочия данных органов могут закрепляться в отраслевом законодательстве: об образовании, лесном, земельном, водном и т.д.

Закон вместе с тем закрепляет некоторые исходные положения, определяющие статус главы муниципального образования (если, такая должность будет введена уставом муниципального образования), иных выборных должностных лиц местного самоуправления.

Глава муниципального образования, иные выборные должностные лица местного самоуправления наделяются собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования.

Согласно уставу муниципального образования избранный населением глава муниципального образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на заседаниях представительного органа местного самоуправления. Таким образом, допускается возможность совмещения в руках главы муниципального образования полномочий главы исполнительного органа, осуществляющего функции управления, и полномочий председателя представительного органа местного самоуправления.

Закон закрепляет подотчетность главы муниципального образования и других выборных должностных лиц местного самоуправления в соответствии с уставом населению и представительному органу местного самоуправления.

Так, в соответствии с Уставом муниципального образования «Город Полевский» Свердловской области, принятым Думой муниципального образования 9 июля 1998 г. в новой редакции, глава муниципального образования:

• представляет интересы муниципального образования, его жителей, выступает официальным представителем муниципального образования;

• принимает меры по обеспечению и защите интересов муниципального образования в суде, Арбитражном суде Свердловской области, Уставном суде Свердловской области;

• принимает участие в работе органов государственной власти Свердловской области в соответствии с действующим законодательством;

• Глава муниципального образования, избранный населением, входит в состав Думы, может председательствовать на ее сессиях (заседаниях);

• определяет наряду с Думой приоритеты развития муниципального образования, в том числе развития в нем системы местного самоуправления;

• содействует развитию региональных, межрегиональных, международных связей муниципального образования;

• координирует деятельность органов и должностных лиц муниципального образования по разработке планов и программ развития муниципального образования, его отдельных территорий, по иным вопросам жизнедеятельности муниципального образования;

• вносит в Думу проекты планов и программ социально-экономического развития бюджета муниципального образования, выступает с отчетами об их исполнении;

• вносит в Думу проекты нормативных актов и иных решений, принятие которых входит в компетенцию Думы;

• подписывает решения, принимаемые Думой, за исключением решений, регулирующих внутреннюю деятельность Думы. Вправе вернуть данные решения для их повторного рассмотрения согласно Регламента Думы;

• руководит деятельностью администрации муниципального образования «Город Полевский»;

• назначает на должность и освобождает от нее должностных лиц администрации, нанимаемых по трудовому договору (контракту) — руководителей структурных подразделений и иных должностных лиц администрации;

• принимает на основе срочного трудового договора руководителя аппарата администрации и заместителей Главы муниципального образования на срок своих полномочий;

• утверждает структуру и штаты администрации муниципального образования;

• ежегодно отчитывается о своей деятельности и деятельности исполнительных органов местного самоуправления перед населением, Думой муниципального образования;

• исполняет бюджет муниципального образования, открывает счета муниципальных внебюджетных фондов, осуществляет управление ими в порядке, установленном законодательством и Уставом муниципального образования, решениями Думы и несет персональную ответственность за правильность расходования этих средств;

• осуществляет регистрацию субъектов предпринимательской деятельности;

• формирует муниципальный заказ, контролирует в пределах своих полномочий ход выполнения и финансирования муниципального заказа;

• управляет муниципальной собственностью, решает вопросы приобретения, использования, передачи в хозяйственное ведение и оперативное управление, аренды объектов муниципальной собственности, в соответствии с Уставом и утвержденными Думой положениями;

• создает, реорганизует и ликвидирует унитарные муниципальные предприятия и учреждения, утверждает их устав, назначает и освобождает их руководителей;

• руководит гражданской обороной муниципального образования;

• обеспечивает в соответствии с решениями Думы организацию проведения местных референдумов и выборов в установленном законом порядке;

• принимает решения по эмиссии муниципальных облигаций и жилищных сертификатов;

• осуществляет иные полномочия, которые могут быть поручены Думой или возложены законодательством.

Исключительно важное значение для определения компетенции органов местного самоуправления имеет вопрос о разграничении предметов ведения муниципальных образований в тех случаях, когда в границах территории одного муниципального образования имеются другие муниципальные образования. Вопрос этот решается законами субъектов Федерации. Закон РСФСР о местном самоуправлении разграничивал предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления разного территориального уровня: он содержал отдельные главы, посвященные полномочиям районного Совета и районной администрации; городского Совета и городской администрации; поселкового, сельского Совета и поселковой, сельской администрации (гл. 6—8).

В соответствии со ст. 56 Закона об общих принципах организации местного самоуправления ст. 49—76 указанных глав прежнего Закона РСФСР о местном самоуправлении применяются в части, не противоречащей Конституции РФ, новому федеральному закону об общих принципах организации местного самоуправления, до принятия субъектами Федерации законов о разграничении предметов ведения муниципальных образований.

Глава 20. Полномочия местного самоуправления в области планово-финансовой деятельности

§ 1. Полномочия местного самоуправления в области планирования

Планирование — одна из основных функций управления.

В системе местного самоуправления планирование служит повышению эффективности управления экономическими, социальными и экологическими процессами на местном уровне, обеспечению комплексного развития муниципальных образований.

Существующая система планирования в муниципальных образованиях во многом опирается на опыт, накопленный в этой сфере в советский период развития нашего государства с учетом критической его оценки. Далеко не все из этого опыта приемлемо для органов местного самоуправления, принципиально отличающихся по своему статусу от местных советских органов власти.

Для системы управления, сложившейся в советский период развития российской государственности, была характерна жесткая централизация в сфере планирования. Экономика составляла единый народно-хозяйственный комплекс, охватывающий все звенья общественного производства, распределения и обмена на всей территории страны.

Конституция РСФСР 1978 г. содержала специальный раздел: «Государственный план экономического и социального развития РСФСР. Государственный бюджет РСФСР». Государственный план экономического и социального развития разрабатывался на основе проектов планов министерств, государственных комитетов и других органов государственного управления Российской Федерации, ее субъектов, а также проектов планов местных Советов, которые являлись органами государственной власти.

Планирование, осуществляемое местными Советами, являлось одним из звеньев единой жестко централизованной системы государственного планирования. При разработке планов местные Советы руководствовались контрольными цифрами, установленными соответствующими вышестоящими органами, используя методы, предусмотренные типовыми методическими указаниями к составлению планов экономического и социального развития автономных республик, краев, областей, округов, районов и городов, которые утверждал Госплан СССР.

Местные Советы разрабатывали текущие (на год) и перспективные (на пять лет) планы экономического и социального развития. Завершающий этап работы местных Советов над проектами планов наступал после принятия Закона РСФСР о государственном плане экономического и социального развития РСФСР. На основе этого закона всем исполнителям в порядке подчиненности устанавливались соответствующие плановые задания.

Конституционной обязанностью местных Советов являлось обеспечение в пределах своих полномочий комплексного экономического и социального развития на их территории (ст. 139 Конституции РСФСР 1978 г.). Эффективное осуществление этой задачи затруднялось слабостью материально-финансовой базы местных Советов, а также тем, что на территории местных Советов находились предприятия, учреждения, организации вышестоящего подчинения: их развитие было прежде всего связано с отраслевым планированием, осуществляемым министерствами и ведомствами, в подчинении которых данные предприятия и организации находились. Территория местных Советов, таким образом, представляла собой объект централизованного государственного управления и отраслевого планирования, а также являлась объектом местного (территориального) планирования, осуществляемого местными Советами. Проблема оптимального сочетания отраслевого и территориального планирования на местном уровне так и не была решена.

Закон РСФСР о местном самоуправлении сохранил за органами местного самоуправления функцию социально-экономического планирования. Он относил к вопросам, решаемым исключительно на сессии Совета, утверждение планов и программ экономического, социального и экологического развития территорий и отчетов об их исполнении. Разработка проектов планов и программ социально-экономического развития возлагалась на соответствующую местную администрацию, которая также организовывала исполнение утвержденных Советом планов и программ.

Вместе с тем начавшееся реформирование экономики, переход к рыночным отношениям осложнял задачу органов местного самоуправления в сфере планирования: в этих условиях требовались новые подходы к решению проблемы комплексного социально-экономического развития территорий, новые формы и методы управления социально-экономическими процессами. По-прежнему оставалась слабой материально-финансовая база органов местного самоуправления.

Конституция РФ не предусматривает принятие федеральным парламентом государственных планов экономического и социального развития Российской Федерации, что, конечно, не означает отказа от планирования как одного из универсальных методов управления. На федеральном, региональном и местном уровнях получает развитие практика программно-целевого планирования: разработка и принятие программ, затрагивающих различные сферы социально-экономической и культурной жизни нашего общества.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления относит принятие планов и программ развития муниципального образования и утверждение отчетов об их исполнении к исключительному ведению представительного органа местного самоуправления. Поскольку законодатель включил в предметы ведения местного самоуправления вопросы комплексного социально-экономического развития муниципального образования, можно предположить, что органы местного самоуправления будут широко применять в своей практике принятие комплексных планов социально-экономического развития наряду с получившими распространение в последние годы целевыми программами: «Жилье», «Социальная защита», «Здравоохранение» и др.

Действующее законодательство не определяет, на какой срок должны быть рассчитаны комплексные планы социально-экономического развития муниципальных образований, целевые программы. Этот срок устанавливают муниципальные образования самостоятельно. Во многом это связано с экономической ситуацией в обществе: долгосрочное планирование предполагает наличие стабильно развивающейся экономики, ибо только в этом случае возможно с большой долей определенности планировать использование тех или иных финансовых источников планов и программ муниципальных образований.

Разработка проектов планов и программ развития муниципального образования осуществляется исполнительным органом местного самоуправления (местной администрацией). В структуре местной администрации (за исключением небольших сельских, поселковых муниципальных образований) имеются необходимые службы, отделы, которые осуществляют работу по подготовке проектов планов и программ развития муниципального образования. Ранее органами, организующими работу по планированию развития городского, районного хозяйства, разработку проектов планов социально-экономического развития, являлись плановые комиссии исполнительных комитетов. Сегодня органы, занимающиеся планированием развития муниципальных образований, именуются по-разному (отделы планирования и прогнозирования и т.п.). Однако в процессе планирования принимают участие все отделы, управления и службы местной администрации, ибо разработка проектов планов и программ развития муниципальных образований предполагает всестороннее технико-экономическое обоснование целей и задач планов, программ, а также составление балансов: финансового, денежных доходов населения, трудовых ресурсов, земельного и других, необходимых для управления экономическим и социальным развитием территории.

Планы и программы развития муниципального образования должны основываться на следующих принципах:

· ориентация на саморазвитие территории, на мобилизацию собственных возможностей и ресурсов, имеющихся в распоряжении муниципального образования;

· содействие формированию рыночной инфраструктуры, обеспечивающей развитие рыночных отношений в экономике;

· приоритетное решение наиболее острых проблем жизнеобеспечения населения муниципального образования;

· ориентация на развитие реального местного самоуправления с созданием адекватной материально-финансовой базы;

· развитие вертикального и горизонтального взаимодействия (финансово-экономические, социально-культурные и другие связи) городских, районных, сельских муниципальных образований.

Планы экономического и социального развития муниципальных образований должны формироваться на основе группировки основных проблем, характерных для жизнедеятельности населения муниципальных образований и требующих своего разрешения. К таким проблемно-содержательным направлениям (разделам) планов социально-экономического развития могут быть отнесены следующие: а) финансово-экономическое; б) социально-культурное; в) коммунально-бытового, торгового и иного обслуживания населения; г) транспорта и связи; д) природно-экономическое; е)строительства и др.

Выделение проблемно-содержательных направлений в структуре планов социально-экономического развития муниципальных образований осуществляется с учетом, во-первых, вопросов местного значения, отнесенных к ведению муниципального образования. Во-вторых, следует принимать во внимание проблемы, наиболее остро стоящие перед муниципальным образованием, его жителями. В-третьих, необходимо учитывать также программы и планы, принимаемые на вышестоящих уровнях управления, а также сведения о проектах планов и программ развития, получаемые от предприятий, организаций, расположенных на территории муниципального образования.

На федеральном уровне принимаются многие программы, имеющие отношение к проблемам развития либо всех муниципальных образований, либо муниципальных образований отдельных регионов, либо муниципальных образований того или иного вида (например, исторические города, наукограды, малые и средние города и т.д.). В них могут содержаться рекомендации органам местного самоуправления, определяться формы их участия в реализации данных программ. Так, в постановлении Правительства РФ от 20 декабря 1997 г. «О Программе демонополизации и развития конкуренции на рынке жилищно-коммунальных услуг на 1998—1999 годы» органам местного самоуправления и органам исполнительной власти субъектов Федерации рекомендовано:

· при разработке территориальных программ реформирования жилищно-коммунального хозяйства предусмотреть разделы, связанные с демонополизацией и развитием конкуренции на местных рынках жилищно-коммунальных услуг;

· совместно с территориальными органами Государственного антимонопольного комитета РФ организовать мониторинг процессов демонополизации и конкуренции в сфере жилищно-коммунального хозяйства и влияния конкуренции на рынках жилищно-коммунальных услуг на уровень цен, качество обслуживания, надежность и экологическую безопасность оказываемых услуг.

Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления относит к исполнителям программы наряду с ми-, нистерствами, ведомствами Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов и органы местного самоуправления.

В последние годы внимание к проблемам социально-экономического развития муниципальных образований усилилось.

Как говорилось выше, Правительством РФ утверждена Федеральная программа развития малых и средних городов Российской Федерации в условиях экономической реформы, направленная на улучшение социально-экономического положения в малых и средних городах России. Идет поиск новых методов планирования социально-экономического развития территорий. Так, Правительство РФ в целях реализации Закона об общих принципах организации местного самоуправления, комплексного подхода к решению вопросов социально-экономического развития городов России, а также внедрения новых форм и методов планирования территорий 2 февраля 1996 г. приняло постановление «Об использовании метода стратегического планирования территорий при решении вопросов социально-экономического развития г. Рязани».

Органы местного самоуправления, осуществляя полномочия в сфере планирования, взаимодействуют с органами государственной власти субъекта Федерации. В ряде случаев они привлекаются органами государственной власти субъекта Федерации к реализации региональных программ в качестве соисполнителей. Например, государственная программа Московской области «Молодежь Подмосковья 1998—2000 годы» в числе исполнителей называет и органы местного самоуправления, включая в качестве источников финансирования программы муниципальные бюджеты[122].

Планирование социально-экономического развития муниципальных образований должно сочетаться и с региональными планами и программами, которые принимают органы государственной власти субъектов Федерации.

Метод планирования используется органами местного самоуправления при решении многих вопросов местного значения. Органы местного самоуправления принимают местные программы приватизации; планы земельно-хозяйственного устройства населенных пунктов; генеральные планы, проекты планировки и застройки населенных пунктов и др.

Кроме того, метод планирования используется органами местного самоуправления и для организации собственной работы. Ими принимаются организационные планы: планы работы представительного органа; планы работы постоянных комиссий; планы работы местной администрации.