Соотношение компетенции представительного органа местного самоуправления и компетенции иных органов местного самоуправления

Вопрос о разграничении полномочий в системе органов местного самоуправления имеет свою историю.

1. В советский период развития нашей государственности, когда органы власти на местах выступали как органы государственной власти и управления (таковыми являлись местные Советы, их исполнительные комитеты, отделы и управления исполнительных комитетов), проблема соотношения представительного органа власти (местного Совета) и исполнительно-распорядительных органов (исполкома, его отделов и управлений) решалась в государствоведении на основе следующих законодательных положений:

а) конституционного закрепления права местных Советов решать все вопросы местного значения;

б) признания всех основных полномочий во всех сферах местной жизни за местными Советами, независимо от того, осуществлял ли эти полномочия сам Совет, его исполнительный комитет или отделы и управления;

в) закрепления перечня исключительных полномочий местного Совета, т.е. тех полномочий из компетенции местного Совета, которые могли быть реализованы исключительно Советом на сессии;

г) признания за исполнительным комитетом права решать все вопросы, отнесенные к ведению Совета, за исключением тех, которые должны были решаться только на сессиях Совета.

Опираясь на эти законодательные положения, многие государствоведы рассматривании местный Совет как своеобразный механизм (систему), состоящий из собственно Совета (сессии Совета), исполнительного комитета, его отделов и управлений.

Компетенция местного Совета трактовалась на этом основании, как объединение всех прав и обязанностей Совета и его органов (так называемая «единая компетенция Совета»).

Данная концепция опиралась также на конституционный принцип полновластия, верховенства Советов в системе государственных органов, согласно которому все государственные органы были подотчетны и подконтрольны Советам, которые их формировали и наделяли соответствующими полномочиями.

Однако практика советской работы показала, что исполнительные комитеты, образуемые местными Советами и им подотчетные, фактически полностью подменяли Советы. И это положение не могло изменить законодательное закрепление за Советом права рассмотреть и решить любой вопрос местного значения, законодательное закрепление исключительных полномочий Совета. Исполнительные комитеты рассматривали сессию Совета как формальную процедуру прохождения подготовленных ими проектов решений.

2. Становление местного самоуправления в Российской Федерации сопровождалось четким разграничением полномочий в системе органов местного самоуправления. В соответствии с Законом РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г. местные Советы и соответствующие органы управления наделялись собственной компетенцией. Компетенция не могла быть изменена иначе как законом (ст. 7).

В качестве органа управления на местах Закон закрепил местную администрацию, подотчетную местному Совету и руководимую главой администрации на принципах единоначалия.

При этом Закон установил определенную «систему сдержек и противовесов» во взаимоотношениях местного Совета и местной администрации.

Местные Советы были вправе выражать недоверие главе местной администрации, руководителям органов и структурных подразделений администрации, а также отменять акты местной администрации, противоречащие законодательству и решениям Совета, принятым в пределах его компетенции.

Вместе с тем Закон предоставлял главе местной администрации право опротестовывать решение соответствующего местного Совета, адресованное местной администрации, если это решение, по его мнению, противоречило законодательству или другим решениям данного Совета либо было недостаточно обеспечено финансовыми, материально-техническими и организационными средствами,

Местный Совет был вправе отклонить протест главы местной администрации, который мог быть в свою очередь обжалован главой местной администрации в суд или вышестоящий Совет (если решение Совета было опротестовано главой администрации по мотивам его противоречия законодательству).

Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г. закрепил за местными Советами довольно значительный круг полномочий в наиболее важных сферах местной жизни:

утверждение бюджета, планов и программ социально-экономического развития и отчетов об их исполнении;

образование внебюджетных и валютных фондов, определение их статуса и целевого назначения;

установление местных налогов и сборов, цен и тарифов на товары и услуги, производимые и оказываемые муниципальными предприятиями;

установление порядка назначения на должность и освобождения от нее руководителей муниципальных предприятий, учреждений и организаций;

определение льгот и преимуществ, в том числе налоговых, в целях стимулирования отдельных видов предпринимательской деятельности;

определение порядка предоставления и изъятия земельных участков;

утверждение правил учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и др.

3. После издания в конце 1993 г. указов Президента Российской федерации по вопросам местного самоуправления, послуживших основой реформирования системы местного самоуправления, во взаимоотношениях органов местного самоуправления утверждается приоритет местной администрации. Хотя следует отметить, что статья 3 Европейской Хартии о местном самоуправлении трактует данную проблему иначе: право на местное самоуправление «осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами».

Указом Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 г., утвердившим Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, компетенция представительного органа местного самоуправления была существенно ограничена и включала в себя следующие полномочия: утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; установление местных налогов и сборов;

утверждение программы развития соответствующей территории;

принятие положения (устава) о местном самоуправлении; осуществление контроля за деятельностью главы местного самоуправления (местной администрации).

Таким образом, за представительными органами местного самоуправления не признавалось право принимать нормативные правовые акты, устанавливающие общеобязательные правила по предметам ведения местного самоуправления.

4. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г., изданный на основе и в развитие положений Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении, по-новому решает вопрос о разграничении полномочий в системе органов местного самоуправления муниципального образования.

Закон, закрепляя статус представительного органа местного самоуправления, определяет основы его компетенции. Ядро компетенции представительного органа составляют его исключительные полномочия. Согласно статье 15 Закона в исключительном ведении представительных органов местного самоуправления находятся:

а) принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования;

б) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; в) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении; г) установление местных налогов и сборов; д) установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;

е) контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.

Кроме того, закон предусматривает возможность принятия устава муниципального образования представительным органом местного самоуправления.

Представительному органу местного самоуправления по закону принадлежат также следующие права:

принятие решения о проведении местного референдума по собственной инициативе или по требованию населения в соответствии с уставом муниципального образования (ст. 22);

установление порядка и условий приватизации муниципальной собственности (ст. 29);

установление льгот по уплате местных налогов и сборов (ст. 39);

образование целевых внебюджетных фондов в порядке и на условиях, установленных законодательством Российской Федерации (ст. 41);

право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта РФ (ст. 45).

Конкретный перечень полномочий, относящихся к компетенции представительного органа местного самоуправления, устанавливается в уставе муниципального образования, регламенте представительного органа местного самоуправления на основе федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации.

Вопрос о компетенции иных органов местного самоуправления Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в отличие от ранее действовавшего закона, в котором закреплялась компетенция местной администрации, оставляет по существу открытым. Иные органы местного самоуправления - глава муниципального образования (глава местной администрации), орган управления муниципального образования (местная администрация) и его структурные подразделения - определяются муниципальным образованием самостоятельно и закрепляются в его уставе. В уставе муниципального образования, а также в положениях об органах местного самоуправления, которые могут приниматься в соответствии с уставом, закрепляется компетенция исполнительных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления. При этом следует учитывать, что отдельные полномочия данных органов могут закрепляться в отраслевом законодательстве: об образовании, лесном, земельном, водном и т.д.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет вместе с тем некоторые исходные положения, определяющие статус главы муниципального образования (если такая должность будет введена уставом муниципального образования), иных выборных должностных лиц местного самоуправления.

Глава муниципального образования, иные выборные должностные лица местного самоуправления наделяются собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования.

Согласно уставу муниципального образования избранный населением глава муниципального образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на заседаниях представительного органа местного самоуправления. Таким образом, допускается возможность совмещения в руках главы муниципального образования полномочий главы исполнительного органа, осуществляющего функции управления, и полномочий председателя представительного органа местного самоуправления.

Закон закрепляет подотчетность главы муниципального образования и других выборных должностных лиц местного самоуправления в соответствии с уставом населению и представительному органу местного самоуправления.

Исключительно важное значение, для определения компетенции органов местного самоуправления имеет вопрос о разграничении предметов ведения муниципальных образований в тех случаях, когда в границах территории одного муниципального образования имеются другие муниципальные образования. Вопрос этот решается законами субъектов Российской Федерации. Прежний закон о местном самоуправлении (1991 г.) разграничивал предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления разного территориального уровня: он содержал отдельные главы, посвященные полномочиям районного Совета и районной администрации; городского Совета и городской администрации; поселкового, сельского Совета и поселковой, сельской администрации (главы 6-8).

В соответствии со статьей 56 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статьи 49-76 указанных глав прежнего закона о местном самоуправлении (1991 г.) применяются в части, не противоречащей Конституции Российской федерации, новому федеральному закону об общих принципах организации местного самоуправления, до принятия субъектами Российской Федерации законов о разграничении предметов ведения муниципальных образований.

ГЛАВА 17 ПОЛНОМОЧИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ПЛАНОВО-ФИНАНСОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

17.1. Полномочия местного самоуправления в области планирования

Планирование - одна из основных функций управления. Планирование в системе местного самоуправления служит повышению эффективности управления экономическими, социальными и экологическими процессами на местном уровне, обеспечению комплексного развития муниципальных образований.

Существующая система планирования в муниципальных образованиях во многом опирается на опыт, накопленный в этой сфере в советский период развития нашего государства с учетом критической его оценки. Далеко не все из этого опыта приемлемо для органов местного самоуправления, принципиально отличающихся по своему статусу от местных советских органов власти.

1. Для системы управления, сложившейся в советский период развития российской государственности, была характерна жесткая централизация в сфере планирования. Экономика согласно Конституции составляла единый народно-хозяйственный комплекс, охватывающий все звенья общественного производства, распределения и обмена на всей территории страны.

Конституция РСФСР 1978 г. содержала специальный раздел: «Государственный план экономического и социального развития РСФСР. Государственный бюджет РСФСР». Государственный план экономического и социального развития разрабатывался на основе проектов планов министерств, государственных комитетов и других органов государственного управления Российской Федерации, ее субъектов, а также проектов планов местных Советов, которые являлись органами государственной власти.

Планирование, осуществляемое местными Советами, выступало одним из звеньев единой жестко централизованной системы государственного планирования. При разработке планов местные Советы руководствовались контрольными цифрами, установленными соответствующими вышестоящими органами, используя методы, предусмотренные типовыми методическими указаниями к составлению планов экономического и социального развития автономных республик, краев, областей, округов, районов и городов, которые утверждал Госплан СССР.

Местные Советы разрабатывали текущие (на год) и перспективные (на 5 лет) планы экономического и социального развития. Завершающий этап работы местных Советов над проектами планов наступал после принятия Закона РСФСР о государственном плане экономического и социального развития РСФСР. На основе этого закона всем исполнителям в порядке подчиненности устанавливались соответствующие плановые задания.

Конституционной обязанностью местных Советов являлось обеспечение в пределах своих полномочий комплексного экономического и социального развития на их территории (ст. 139 Конституции РСФСР 1978 г.). Эффективное осуществление этой задачи затруднялось слабостью материально-финансовой базы местных Советов, а также тем, что на территории местных Советов находились предприятия, учреждения, организации вышестоящего подчинения: их развитие было, прежде всего, связано с отраслевым планированием, осуществляемым министерствами и ведомствами, в подчинении которых данные предприятия и организации находились. Территория местных Советов, таким образом, представляла собой объект централизованного государственного управления и отраслевого планирования, а также являлась объектом местного (территориального) планирования, осуществляемого местными Советами. Проблема оптимального сочетания отраслевого и территориального планирования на местном уровне так и не была решена.

Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г. сохранил за органами местного самоуправления функцию социально-экономического планирования. Он отнес к вопросам, решаемым исключительно на сессии Совета, утверждение планов и программ экономического, социального и экологического развития территорий и отчетов об их исполнении. Разработка проектов планов и программ социально-экономического развития возлагалась законом на соответствующую местную администрацию, которая также организовывала исполнение утвержденных Советом планов и программ.

Вместе с тем, начавшееся реформирование экономики в эти годы, переход к рыночным отношениям осложнял задачу органов местного самоуправления в сфере планирования: в этих условиях требовались новые подходы к решению проблемы комплексного социально-экономического развития территорий, новые формы и методы управления социально-экономическими процессами. По-прежнему оставалась слабой материально-финансовая база органов местного самоуправления.

2. Действующая Конституция Российской Федерации не предусматривает принятие федеральным парламентом государственных планов экономического и социального развития Российской Федерации, что, конечно, не означает отказа от планирования как одного из универсальных методов управления. На федеральном региональном и местном уровнях ползает развитие практики программно-целевого планирования: разработка и принятие программ, затрагивающих различные сферы социально-экономической и культурной жизни нашего общества.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относит принятие планов и программ развития муниципального образования и утверждение отчетов об их исполнении к исключительному ведению представительного органа местного самоуправления. Учитывая, что Закон включил в предметы ведения местного самоуправления вопросы комплексного социально-экономического развития муниципального образования, можно предположить, что органы местного самоуправления будут широко применять в своей практике принятие комплексных планов социально-экономического развития наряду с получившими распространение в последние годы целевыми программами: «Жилье», «Социальная защита», «Здравоохранение» и др.

Действующее законодательство не определяет, на какой срок должны быть рассчитаны комплексные планы социально-экономического развития муниципальных образования, целевые программы. Этот срок устанавливают муниципальные образования самостоятельно. Во многом это связано с экономической ситуацией в обществе: долгосрочное планирование предполагает наличие стабильно развивающейся экономики, ибо только в этом случае возможно с большой долей определенности планировать использование тех или иных финансовых источников планов и программ муниципальных образований.

Разработка проектов планов и программ развития муниципального образования осуществляется исполнительным органом местного самоуправления (местной администрацией). В структуре местной администрации (за исключением небольших сельских, поселковых муниципальных образований) имеются необходимые службы, отделы, которые осуществляют работу по подготовке проектов планов и программ развития муниципального образования. Ранее органами, организующими работу по планированию развития городского, районного хозяйства, разработку проектов планов социально-экономического развития, являлись плановые комиссии исполнительных комитетов. Сегодня органы, занимающиеся планированием развития муниципальных образований, именуются по-разному (отделы планирования и прогнозирования и т.п.). Однако в процессе планирования принимают участие все отделы, управления и службы местной администрации, ибо разработка проектов планов и программ развития муниципальных образований предполагает всестороннее технико-экономическое обоснование целей и задач планов, программ, а также составление балансов: финансового, денежных доходов населения, трудовых ресурсов, земельного и других, необходимых для управления экономическим и социальным развитием территории.

Планы и программы развития муниципального образования должны основываться на следующих принципах;

ориентация на саморазвитие территории, на мобилизацию собственных возможностей и ресурсов, имеющихся в распоряжении муниципального образования;

содействие формированию рыночной инфраструктуры, обеспечивающей развитие рыночных отношений в экономике;

приоритетное решение наиболее острых проблем жизнеобеспечения населения муниципального образования;

ориентация на развитие реального местного самоуправления с созданием адекватной материально-финансовой базы;

развитие вертикального и горизонтального взаимодействия (финансово-экономические, социально-культурные и другие связи) городских, районных, сельских муниципальных образований.

Планы экономического и социального развития муниципальных образований должны формироваться на основе группировки основных проблем, характерных для жизнедеятельности населения муниципальных образований и требующих своего разрешения. К таким проблемно-содержательным направлениям (разделам) планов социально-экономического развития могут быть отнесены следующие: а) финансово-экономическое; б) социально-культурное; в) коммунально-бытового, торгового и иного обслуживания населения; в) транспорта и связи; г) природно-экономическое; д) строительства и др.

Выделение проблемно-содержательных направлений в структуре планов социально-экономического развития муниципальных образований осуществляется с учетом, во-первых, вопросов местного значения, отнесенных к ведению муниципального образования. Во-вторых, следует принимать во внимание проблемы, наиболее остро стоящие перед муниципальным образованием, его жителями. В-третьих, необходимо учитывать также программы и планы, принимаемые на вышестоящих уровнях управления, а также сведения о проектах планов и программ развития, получаемые от предприятий, организаций, расположенных на территории муниципального образования.

На федеральном уровне принимаются многие программы, имеющие отношение к проблемам развития либо всех муниципальных образований, либо муниципальных образований отдельных регионов, либо муниципальных образований того или иного вида (например, исторические города, наукограды, малые и средние города и т.д.). Так, Федеральная целевая программа содействия занятости населения Российской Федерации на 1996- 1997 гг., утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 8 мая 1996 г., касается, прежде всего, тех муниципальных образований, где особо остро стоят проблемы безработицы, занятости населения. Тем более, что Федеральная программа предполагает, в частности, расширение роли органов местного самоуправления в решении специфических региональных проблем рынка труда. Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления, утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 1995 г, прямо относит к исполнителям программы наряду с министерствами, ведомствами Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. В то же время на федеральном уровне принята Федеральная целевая программа социально-экономического развития Псковской области на 1996-1998 гг., которая должна, конечно, учитываться лишь муниципальными образованиями Псковской области при разработке и принятии ими собственных планов и программ развития.

В последнее время внимание к проблемам социально-экономического развития муниципальных образований усилилось. Так, 24 мая 1996 г. Указом Президента Российской Федерации был одобрен в целом проект федеральной комплексной программы развития малых и средних городов Российской федерации в условиях экономической реформы, направленный на улучшение социально-экономического положения в малых и средних городах России. 28 июня 1996 г. Правительство Российской Федерации утвердило данную Федеральную программу.

Идет поиск новых методов планирования социально-экономического развития территорий. Так, Правительство Российской Федерации в целях реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», комплексного подхода к решению вопросов социально-экономического развития городов России, а также внедрения новых форм и методов планирования территорий 2 февраля 1996 г. приняло постановление «Об использовании метода стратегического планирования территорий при решении вопросов социально-экономического развития г. Рязани»^ По итогам реализации проекта будет рассмотрен вопрос о целесообразности распространения метода стратегического планирования территорий на другие регионы России.

Планирование социально-экономического развития муниципальных образований должно сочетаться и с региональными планами и программами, которые принимают органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Метод планирования используется органами местного самоуправления при решении многих вопросов местного значения. Органы местного самоуправления принимают местные программы приватизации; планы земельно-хозяйственного устройства населенных пунктов; генеральные планы, проекты планировки и застройки населенных пунктов и др.

Кроме того, метод планирования используется органами местного самоуправления и для организации собственной работы. Ими принимаются организационные планы: планы работы представительного органа; планы работы постоянных комиссий; планы работы местной администрации.