Механизм реализации концепции социально-экономического развития

Результативность реализации концепции комплексного социально-экономического развития муниципального образования в значительной мере определяется позицией местной администрации, деятельность которой должна быть направлена на создание необходимых условий и принятие конкретных мер, обеспечивающих достижение стратегических целей развития муниципального образования.

Механизм реализации намеченных целей и приоритетов стратегического развития муниципального образования и основных направлений муниципальной социально-экономической политики с предложениями по мерам федеральной и региональной поддержки реализации концепции, привлечения инвестиционных ресурсов, определения ресурсов для реализации концепции основывается на следующих видах обеспечения:

- нормативное правовое обеспечение;

- научно-методическое обеспечение;

- информационное обеспечение;

- кадровое обеспечение;

- финансовое обеспечение.

Структура механизма реализации концепции социально-экономического развития муниципального образования включает в качестве основных звеньев:

- принципы;

- методы;

- функции;

- организационные формы;

- кадры местного самоуправления.

Основными принципами построения механизма реализации концепции стратегического социально-экономического развития муниципального образования являются:

- принцип баланса интересов;

- принцип «мягкого управления» процессами реализации концепции;

- принцип мониторинга.

Следование принципу баланса интересов состоит в обеспечении соблюдения интересов организаций различных форм собственности, субъектов управления различного иерархического уровня, участвующих в реализации концепции развития муниципального образования.

Следование принципу «мягкого управления» процессами реализации концепции означает, что органы местного самоуправления в ходе реализации концепции развития муниципального образования должны ориентироваться преимущественно на экономические, правовые и социально-психологические методы воздействия на участников работ.

Сущность принципа мониторинга состоит в том, что органы местного самоуправления в ходе реализации концепции развития муниципального образования обеспечивают решение комплекса основных задач муниципального социально-экономического мониторинга: организации наблюдения, получения достоверной и объективной информации о ходе протекания на территории муниципального образования социально-экономических процессов, в том числе об отклонениях от намеченного хода реализации концепции; разработки прогнозов развития ситуации и подготовки рекомендаций для органов местного самоуправления, направленных на преодоление негативных и поддержку позитивных тенденций.

К методам управления, используемым органами местного самоуправления в процессе реализации концепции социально-экономического развития муниципального образования, в общем случае относятся:

- экономические;

- организационно-распорядительные;

- социально-психологические;

- правовые.

Под функцией управления принято понимать особый вид управленческой деятельности, продукт процесса разделения труда и специализации в управлении, отличающийся относительной самостоятельностью участок управления. Определение состава функций любого вида управления, в том числе, конечно, и управления процессом реализации концепции муниципального образования – задача, не имеющая однозначного решения, о чем свидетельствует множество различных подходов к их классификации.

Основными функциями управления, осуществляемыми органами местного самоуправления в процессе реализации концепции социально-экономического развития муниципального образования являются:

- функция программирования;

- функция мониторинга.

Использование программно-целевого метода (осуществление функции программирования) создает значимые предпосылки для достижения намеченных целей с наименьшими затратами, преодоления ведомственных барьеров, объединения интересов организаций различных форм собственности, хозяйствующих субъектов для решения проблем развития муниципального образования.

Осуществление функции мониторинга обеспечивает отслеживание хода работ по практическому достижению намеченных целей и приоритетов.

Реализация концепции социально-экономического развития муниципального образования предполагает наличие организационной структуры, укомплектованной кадрами, способными решать весь спектр проблем комплексного развития территорий. В общем плане речь должна идти о всей организационной структуре муниципального управления, та как в решении проблемы реализации концепции развития муниципального образования в той или иной мере задействованы все без исключения звенья аппарата местного самоуправления.

Что касается организационного аспекта реализации концепции развития муниципального образования, то речь идет, в первую очередь, о звеньях местной администрации, исполняющих функции программно-целевого планирования и упреждающего контроля за ходом достижения намеченных ориентиров социально-экономического развития муниципального образования.

Важным структурным элементом механизма реализации концепции развития муниципального образования являются кадры органов местного самоуправления.

От подбора, расстановки кадров во многом зависит эффективность муниципального управления в целом и механизма реализации концепции развития муниципального образования в частности.

Анализ практики решения кадровой проблемы в сфере муниципального управления свидетельствует, что значительная часть кадров в сфере местного самоуправления не имеет специальной подготовки, не вполне владеет методами решения принципиально новых задач муниципального управления.

Причины такого положения кроются как в сложившейся системе подбора руководящих кадров, ограниченной рамками номенклатуры, так и сложностью задач становления местного самоуправления в России – их слабой разработанностью в теоретическом и методическом плане.

Из этого следует необходимость ускорения проведения соответствующих научно-исследовательских работ и активная политика в деле подготовки и переподготовки кадров, способных эффективно работать в системе органов местного самоуправления.

Программа комплексного социально-экономического развития муниципального образования как инструмент реализации концепции

Программа комплексного социально-экономического развития муниципального образования на среднесрочную перспективу является инструментом реализации намеченных в концепции целей и приоритетов стратегического развития муниципального образования на среднесрочную перспективу.

К основным принципам, определяющим формирование программы комплексного социально-экономического развития, относятся:

- целенаправленность;

- комплексность;

- эффективность;

- преимущественно социальная ориентация развития;

- преемственность;

- управляемость;

- профессионализм;

- гласность;

- баланс интересов;

- многоканальное финансирование.

Основное назначение программы комплексного социально-экономического развития муниципального образования состоит:

- в решении важнейших проблем комплексного социально-экономического развития муниципального образования;

- в обосновании практической достижимости намеченных целей стратегического развития муниципального образования на ближайшую перспективу, определяемую, как правило, временным горизонтом 2-5 лет, что обусловлено сроком действия выбранных органов местного самоуправления;

- в обеспечении рационального сочетания интересов различных субъектов управления и хозяйствования в процессе решения широкого круга проблем развития муниципального образования на основе соблюдения известного принципа социального партнерства.

В рамках программы комплексного социально-экономического развития муниципального образования решаются следующие задачи:

- уточняются главные цели комплексного социально-экономического развития муниципального образования на период реализации программы;

- выявляются и ранжируются ключевые проблемы на пути достижения главных целей в разрезе «проблемных» разделов программы, и на этой основе формулируются цели «второго уровня» и задачи по их достижению, на реализацию которых и должны быть направлены мероприятия в составе «проблемных» разделов;

- разрабатывается система мер, направленных на реализацию поставленных целей и задач с учетом принципов и приоритетов, установленных местной социально-экономической политикой, и соответствующий объем финансовых ресурсов на реализацию программы с указанием источников финансирования.

Процедуры разработки программ развития муниципальных образований представлены на схемах 8 – 10.

Кроме комплексных программ социально-экономического развития в муниципальных образованиях разрабатываются муниципальные целевые программы. Целями их принятия являются консолидация ресурсов, координация сроков и исполнителей для решения отдельных ключевых социальных, экологических, экономических и других проблем в развитии муниципального образования.

Схема 8. Процедура разработки программы поселения

Схема 9. Процедура разработки программы муниципального района

Схема 10. Процедура разработки программы городского округа

Разработка муниципальных целевых программ организуется и обеспечивается администрацией муниципального образования в соответствии с перечнем муниципальных целевых программ, предусмотренных к разработке и реализации программой комплексного социально-экономического развития муниципального образования на среднесрочную перспективу на период ее действия.

К настоящему времени накоплен значительный опыт разработки программ различного уровня. В связи с этим следует обратить внимание на принципиальные изменения в использовании аппарата программно-целевого планирования, которые обусловлены новым механизмом хозяйствования.

Предоставление предприятиям и всем другим субъектам хозяйствования подлинной самостоятельности в производстве и реализации продукции (товаров, услуг) предполагает установление между ними и органами местного самоуправления партнерских экономически взаимовыгодных отношений. Применительно к рассматриваемому вопросу это означает, в частности, что все участники программных работ имеют свободу выбора партнеров, гарантии возможности осуществления любого экономически выгодного им маневра при условии, что это не повлияет на нарушение временной логики в достижении намеченных целей и приоритетов развития территории.

Своеобразным демпфером возможных разногласий при столкновении интересов реализации программы и отдельных участников программных работ должны выступать органы местного самоуправления. Они могут и должны использовать всю гамму возможных воздействий на участников программных работ, не отступая, конечно, от соблюдения отмеченного выше принципа партнерства.

Ответственность за реализацию программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований в целом несут органы местного самоуправления. Представляется очевидным, что ставка только на средства местного бюджета, также как и ориентация на существенную государственную финансовую поддержку в современных условиях малоконструктивны. Поэтому важнейшей задачей органов местного самоуправления является организация многоканального финансирования реализации программы. Центральное место здесь должно быть отведено активной финансовой и инвестиционной политике.

Но, все-таки, принципиальная возможность государственной поддержки местного самоуправления вообще, в том числе и реализации концепций и программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований следует из действующего законодательства, которое обязывает государство обеспечивать поддержку местного самоуправления как формирующийся уровень народовластия.

Государственная поддержка может считаться одним из элементов механизма реализации стратегического выбора муниципального образования, дополняющим и расширяющим имеющийся арсенал инструментов. Например, комплексная программа социально-экономического развития муниципального образования может войти составной частью в региональную программу и таким образом стать более привлекательным и надежным документом для потенциальных участников, в том числе инвесторов.

Для депрессивных муниципальных образований расчет только на средства местных бюджетов и собственные усилия по привлечению инвестиций практически невозможен, поэтому ресурсный блок концепции и программы должен предусматривать использование специальных инструментов государственной поддержки их реализации.

Формы и методы государственной поддержки развития проблемных и депрессивных муниципальных образований могут быть различными:

- использование трансфертов;

- передача местным бюджетам доходных источников федерального и регионального бюджета;

- федеральный и региональный заказ;

- создание особых экономических зон и др.

Флагманские проекты

В процессе реализации документов стратегического планирования развития муниципальных образований – концепции комплексного социально-экономического развития, стратегического плана, стратегического выбора, комплексной и целевых программ – важное значение имеют флагманские проекты, выполняющие роль особого катализатора прогрессивных изменений в территориальной социально-экономической среде.

Проекты, ориентированные на будущее, могут быть названы «стратегическими» или «флагманскими» проектами, если они значительно влияют на экономическую структуру и облик муниципального образования, имеют продолжительное и сильное воздействие на его имидж и, по возможности, за счет вызываемого ими доверия способствуют развитию муниципального образования в положительном направлении, «оживляют» готовность к инвестированию на его территории и т.д. Для отнесения проектов к флагманским они должны обладать определенными признаками.

Признак первый.Это должен быть проект, непосредственно связанный с реализацией стратегии развития муниципального образования и воплощением в жизнь стратегического выбора. Как правило, уже при разработке стратегии происходит инициирование, оценка и отбор проектов, призванных сыграть роль флагманских в ходе последующей деятельности по достижению стратегических целей и решению связанных с ними задач.

Признак второй. Флагманский проект должен выполнять ведущую роль по отношению к другим проектам. Отсюда и сам термин – «флагманский»; подобный проект является лидером, обусловливающим появление других проектов, логически связанных с флагманским.

Признак третий. Флагманский проект носит, как правило, более комплексный характер, чем отраслевые или секторальные проекты, охватывая несколько сфер развития муниципального образования, что должно обеспечивать позитивное влияние результатов реализации проекта в разных сферах и эффекты синергии.

Признак четвертый. Флагманские проекты всегда связаны с задачами территориального маркетинга и носят имиджевый характер. Успешно реализованный крупный флагманский проект способствует формированию позитивного имиджа муниципального образования в двух аспектах. С одной стороны, это важно для внутреннего маркетинга – укрепления доверия населения и бизнеса к власти, усиления гражданской сплоченности территориального сообщества, закрепления жителей в целом и особенно молодежи в муниципальном образовании и т.п. С другой стороны, все более важное значение приобретает реализация флагманских проектов для внешнего маркетинга и позиционирования муниципального образования в регионе, стране и за рубежом.

Признак пятый. Достаточно характерным признаком флагманского проекта является поддержка и участие в его реализации вышестоящих уровней управления, а также международных организаций, программ, проектов и т.п. Поэтому, как правило, флагманские проекты имеют значительный масштаб и вызывают серьезный резонанс за пределами муниципального образования.

Признак шестой. Флагманский проект должен обеспечивать эффект мультипликации опыта его разработки, финансирования и реализации.

Анализ европейского опыта разработки и реализации флагманских проектов свидетельствует о том, что у большинства проектов, которые крупные европейские города характеризуют как флагманские, присутствуют все или почти все критерии.

При отнесении проекта к разряду флагманских следует не только оценивать наличие рассмотренных признаков, но и учитывать соотношение величины муниципального образования (по численности населения) и масштаба проекта по объемам финансирования. Это соотношение важно иметь в виду, т.к. один и тот же проект может считаться крупным и даже флагманским для поселения и небольшого городского округа, но быть достаточно незначительным по величине для крупного городского округа, городской агломерации, муниципального района и т.д.

К важнейшим группам флагманских проектов можно отнести:

- современные проекты транспортной инфраструктуры (аэропорты, высокоскоростные ж/д магистрали, метро, мосты, тоннели, порты);

- строительство выставочных залов и конгресс-центров;

- приращение образовательного потенциала и инфраструктуры подготовки кадров (университеты, институты и т.п.);

- возрождение и преобразование промышленных площадей, создание ультрасовременных многофункциональных зон;

- создание современных жилых зон с учетом требований охраны окружающей среды;

- развитие культурного потенциала и рекреационных возможностей (музеи, театры, экопарки), проведение мероприятий мирового, европейского, национального, межрегионального, регионального значения.

Существенной отличительной чертой флагманских проектов, связанной с их значительными масштабами, является необходимость осуществления для реализации проектов сложного финансового монтажа, основанного на партнерстве частных и общественных структур.

Важнейшими источниками финансирования флагманских проектов являются:

- бюджетные финансовые механизмы (местные, региональные и федеральный бюджеты);

- частные кредитно-финансовые механизмы (коммерческие банки и частные инвесторы);

- взносы общественных фондов и организаций;

- ресурсы международных кредитно-финансовых органов (Мировой Банк, Европейский Банк реконструкции и развития, Международная финансовая корпорация и т.п.);

- средства международных спонсорских организаций и программ (ЮНЕСКО, ФАР и ТАСИС, ИНТЕРРЕГ и др.).

Реализация флагманских проектов позволяет обеспечить новое качество местной среды и существенно изменяет имидж муниципального образования по многим взаимосвязанным направлениям, способствуя достижению целей стратегии развития и реализации стратегического выбора.

Вопросы для контроля

1. Назовите и охарактеризуйте основные виды планирования.

2. Что такое приоритетные функции муниципального образования, цель развития муниципального образования, стратегический выбор муниципального образования?

3. Назовите основные виды документов планирования. В какой связи они находятся?

4. Каким образом осуществляются легитимация и легализация документов планирования?

5. Что представляет собой стратегическая деятельность? Дайте характеристику составляющим стратегической деятельности.

6. Назовите и охарактеризуйте основные научные школы стратегического планирования.

7. Назовите и охарактеризуйте основные принципы стратегического территориального планирования.

8. Назовите и охарактеризуйте принципы формирования концепции комплексного социально-экономического развития муниципального образования.

9. Перечислите и охарактеризуйте этапы подготовки документов стратегического планирования.

10. Перечислите этапы разработки и согласования региональной и муниципальных концепций стратегического социально-экономического развития.

11. Какова структура и в чем состоит сущность концепции социально-экономического развития муниципального образования?

12. Опишите порядок и содержание этапов формирования концепции социально-экономического развития муниципального образования.

13. Что рассматривается при анализе внутренних закономерностей и внешних факторов, определяющих развития муниципального образования?

14. Назовите типовые стратегические условия установок социального развития муниципального образования.

15. Каким требованиям должен удовлетворять отобранный вариант стратегического выбора муниципального образования?

16. Что является основным объектом стратегического макроэкономического прогноза?

17. Что понимается под местной социально-экономической политикой?

18. Интересы каких субъектов должны быть учтены и согласованы при планировании развития муниципального образования?

19. Что является основным инструментом реализации концепции социально-экономического развития муниципального образования?

20. Что такое флагманские проекты?

Заключение

Как было показано, существует достаточно много школ стратегического планирования, каждая их которых обладает определенными достоинствами и недостатками. Выбор одной из них в качестве базовой – предмет усмотрения разработчиков документов стратегического планирования.

В настоящем пособии представлен более подробно (хотя и не в полном объеме) один из подходов, неоднократно примененный на практике и показавший успешную реализуемость, но и другие подходы также могут применяться при непременном условии соблюдения основных научно обоснованных принципов, следование которым обеспечивает подготовку качественных концепций, программ, планов, проектов и т.п. Повторим важнейшие из них.

Цели должны быть измеряемыми, контролируемыми и достижимыми, хотя и амбициозными в масштабах данного муниципального образования. Кроме того, они, как и все другие составляющие стратегических документов, должны учитывать интересы всех сторон, участвующих в процессе развития муниципального образования.

Все цели, задачи, мероприятия и проекты должны быть предельно конкретными, взаимосогласованными и опирающимися на реально доступные ресурсы, как собственные, так и привлекаемые.

В работу над документами стратегического планирования необходимо включать всех потенциальных исполнителей планируемых мероприятий. При этом возглавлять работу должно высшее должностное лицо муниципального образования.

В качестве главных целей стратегического развития должны выступать цели социального развития; все остальные цели являются обеспечивающими по отношению к ним, в том числе и цели экономического развития. Но нельзя допускать выдвижения социальных целей, которые не могут быть обеспечены экономически.

Литература

Основная литература

1. Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

2. Федеральный закон от 20.07.1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации»

3. Указ Президента РФ от 12.05.2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года»

4. Постановление Правительства Российской Федерации от 26.06.1995 г. № 594 «О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»

5. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17.11.2008 г. № 1662-р (Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года)

6. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17.11.2008 г. № 1663-р (Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года)

7. Рохчин В.Е., Жилкин С.Ф., Знаменская К.Н., Тишин Е.В. Методические рекомендации по формированию концепции социально-экономического развития муниципального образования. М., 2000

8. К.В.Харченко Муниципальное стратегическое планирование: от теории к технологии. Учебное пособие. Белгород, 2009

Дополнительная литература

1. Т.В.Бочкарева, С.Е.Самарцев, Г.Р.Хасаев и др. Стратегия муниципального развития: методологические основы и технология (на примере города Жигулевска и Нефтегорского района Самарской области). М., 2005

2. Заусаев В.К., Воронцова Л.С., Быстрицкий С.П., Анисимов А.С. Стратегическое развитие муниципальных образований: методология и практика планирования. М., 2007

3. Методические рекомендации по комплексной оценке и прогнозу социально-экономического развития муниципальных образований. Под ред. С.В.Картышова, В.Ю.Ульяшина. М., 2004

4. Разработка стратегического выбора муниципального образования. Учебно-методическое пособие. Авт. коллектив: К.Н.Знаменская, Г.Н.Василевич, Б.М.Гринчель и др. М., 2004

5. Рохчин В.Е., Шураев В.В., Знаменская К.Н. Стратегическое управление развитием муниципального образования: межмуниципальное взаимодействие. СПб., 2005

6. Стратегическое развитие муниципальных образований: федеральный проект в Псковской области. Под ред. В.Е.Рохчина. Псков, 2002

7. Технологии социального партнерства в стратегическом развитии муниципального образования. Учебно-методическое пособие. Авт. коллектив: Иванов С.А., Багрова Н.В., Василевич Г.Н., Власова Е.А., Зарукина Е.В. М., 2004

8. Управление развитием социальной сферы муниципальных образований. Учебно-методическое пособие. Под редакцией Тишина Е.В. М., 2001

Приложение 1.

ПРИМЕРНАЯ СТРУКТУРА КОНЦЕПЦИИ