Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением

Общие замечания.Ответственность перед населением – весьма специфическое правовое явление. Ее специфика обусловлена: предметом и методом правового регулирования общественных отношений, связанных с наступлением ответственности перед населением; статусом субъектов данных правоотношений; особенностями юридической природы «неправомерного» поведения в соответствующей сфере; характером предписаний, на базе которых возникает ответственность; особой процедурой ее реализации[259]. Перечисленные особенности были положены в основу идеи об обособлении этой ответственности в качестве самостоятельного вида юридической ответственности в системе отраслевых видов юридической ответственности, наряду с конституционной, административной, гражданско-правовой и т. п. Эта идея последовательно утверждается в учебной литературе. Данный вид юридической ответственности получил название «муниципально-правовая ответственность».

Постановка вопроса об обособлении муниципально-правовой ответственности в системе отраслевых видов юридической ответственности в качестве самостоятельного вида имеет под собой некоторые объективные основания, к которым, прежде всего, должны быть отнесены специфика содержания и формы этой ответственности. Данная специфика наиболее ярко проявляется в цели этой ответственности; процедурном (процессуальном) режиме, отражающем атмосферу деятельности всех участников отношений, в рамках которых возникает и реализуется ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением; содержании правового института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением.

Основная цель ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением состоит в обеспечении зависимости органов местного самоуправления от основного субъекта права осуществления местного самоуправления – населения муниципального образования. Одним из ключевых понятий в законодательном определении местного самоуправления является «самостоятельное и под свою ответственность решение населением вопросов местного значения». Вся деятельность по такому решению вопросов местного значения осуществляется в значительной степени через органы местного самоуправления или должностных лиц местного самоуправления. Поэтому важно прежде всего обеспечить зависимость последних от основного субъекта права осуществления местного самоуправления – населения муниципального образования.

Каждому виду юридической ответственности, несмотря на совпадающие моменты, присущ свой, особый вид юрисдикционного процесса. К его основным элементам относится процессуальный (применительно к ответственности перед населением – процедурный) режим. Он включает в себя принципы, действующие в процедурной сфере, средства и способы их реализации и реально сложившиеся гарантии, отражающие в своей совокупности качественные характеристики правовых форм деятельности уполномоченных субъектов. К специфическим признакам процедурного режима относится его связь с конкретным отраслевым методом и способом правового регулирования, которые и порождают элементы своеобразия в процессе реализации ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением.

Основная особенность процедурного режима, характерного для ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, состоит в том, что он сочетает в себе принципы местного самоуправления, позитивного избирательного права, юридической ответственности, а также требования конституционного, избирательного и муниципального права.

Говоря о принципах местного самоуправления, в данном случае мы имеем в виду такие, как самостоятельность населения в решении вопросов местного значения; организационное обособление органов местного самоуправления в системе управления обществом и государством; подотчетность и подконтрольность органов местного самоуправления населению муниципального образования, их ответственность перед населением.

Среди прочих элементов, образующих процедурный режим ответственности перед населением, выделяются следующие принципы позитивного избирательного права: всеобщее, равное и прямое избирательное право при тайном голосовании; добровольное и свободное участие в голосовании; независимость избирательных комиссий от органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных государственных и муниципальных органов; возможность обжалования итогов голосования в суд; общественное (гражданское) наблюдение за голосованием и установлением его результатов[260].

Принципы юридической ответственности таковы: принцип законности; принцип справедливости; принцип целесообразности; принцип неотвратимости, а также специфические принципы, характерные только для ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. К последним могут быть отнесены:

– принцип автономности реализации ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением;

– ответственность за результативность деятельности по осуществлению муниципальной власти;

– сочетание персональной и коллективной форм ответственности;

– принцип гласности;

– принцип взаимодействия отраслевых видов юридической ответственности (такое взаимодействие находит свое выражение в том, что в качестве оснований ответственности выступает факт реализации другого отраслевого вида ответственности). Так, вступление в законную силу обвинительного приговора суда в отношении выборного должностного лица местного самоуправления (депутата) влечет прекращение его полномочий.

Специфику ответственности перед населением придают (кроме изложенного) не столько особенности социального и правового статуса ответственных субъектов – органов и должностных лиц местного самоуправления, сколько особенности субъекта юрисдикции – того, кто решает вопрос о применении санкции. Такое решение принимает население муниципального образования (избиратели). Заметим, однако, что, принимая такое решение, население не обладает полномочиями обеспечить его исполнение, в том числе используя принуждение, т. е. не обладает правосубъектностью правоприменителя. Реализация ответственности перед населением обеспечивается государственным, но отнюдь не общественным (как заявляют некоторые авторы) принуждением. Отсюда следует вывод о еще одной особенности ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. В отличие от всех прочих видов юридической ответственности, она реализуется посредством использования населением соответствующего права, а не правоприменения. Правоприменительная деятельность государственных органов может иметь место, но только в том случае, если ответственный субъект отказывается добровольно выполнить волю населения (избирателей), досрочно сложить депутатские или иные полномочия перед тем, кто его ими в свое время наделил.

С принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» можно говорить о том, что в развитии института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением все отчетливее прослеживается тенденция его «криминализации», на что указывают установление в качестве основания ответственности выборных лиц местного самоуправления только правонарушения, участия суда в процедуре установления факта его совершения и гарантий прав субъектов ответственности, включая «активное право на защиту» (право давать объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва, проводить агитацию и т. п.), что свидетельствует об изменении содержания рассматриваемого вида ответственности от в значительной степени политической к собственно юридической.

Основания и порядок реализации ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением.Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.) установил, что ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением наступает в результате утраты доверия (ст. 48). Указанный Закон не определил конкретных оснований для утраты доверия, процедурных правил и пр. Он отнес порядок и условия ответственности органов местного самоуправления в результате утраты доверия к предметам регулирования уставов муниципальных образований.

Ответственность в результате утраты доверия устанавливалась в отношении выборных органов местного самоуправления, депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления – субъектов, которые получают в результате выборов своеобразный мандат доверия от населения на решение вопросов местного значения и осуществление властных полномочий.

В уставах отдельных муниципальных образований основания для отзыва депутата и главы муниципального образования установлены разные.

Так, в ст. 10 Устава г. Владивостока, принятого решением Думы г. Владивостока от 3 марта 2005 г. № 49 и зарегистрированного 21 июля 2005 г., установлено, что:

– голосование по отзыву депутата Думы г. Владивостока, главы г. Владивостока проводится по инициативе населения в порядке, установленном настоящим Уставом для проведения местного референдума;

– основанием для отзыва депутата Думы г. Владивостока, главы г. Владивостока могут являться конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке;

– основанием для отзыва главы г. Владивостока является также нарушение установленного настоящим Уставом срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого на местном референдуме, в случае, если издание указанного акта входит в компетенцию главы г. Владивостока;

– депутат Думы г. Владивостока, глава г. Владивостока считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в избирательном округе, по которому был избран данный депутат. Глава г. Владивостока считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в г. Владивостоке;

– итоги голосования по отзыву депутата Думы г. Владивостока, главы г. Владивостока и принятые решения подлежат официальному опубликованию (обнародованию);

– выдвижение инициативы по отзыву депутата Думы г. Владивостока, главы г. Владивостока, назначение голосования по отзыву депутата Думы г. Владивостока, главы г. Владивостока, а также полномочия Владивостокской городской муниципальной избирательной комиссии по подготовке и проведению голосования по отзыву депутата Думы г. Владивостока, главы г. Владивостока определяются в соответствии со ст. 8 настоящего Устава;

– депутат Думы г. Владивостока, глава г. Владивостока имеет право дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва.

Аналогичные нормы содержит Устав г. Владимира, принятый 29 июня 2005 г., в ред. от 26 июля 2005 г., зарегистрированный 1 августа 2005 г. (№ 151-49).

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопрос об ответственности перед населением решает иначе. Основания ответственности ограничиваются совершением депутатом, членом выборного органа местного самоуправления, выборным должностным лицом местного самоуправления правонарушения. Так, ст. 24 Закона закрепляет: основаниями для отзыва выборного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. В соответствии со ст. 71 Закона основания наступления ответственности депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральным законом. Таким образом, ответственность выборных лиц местного самоуправления перед населением наступает в результате виновно совершенного правонарушения, установленного судом. При этом Закон предусматривает, что процедура отзыва выборного лица должна обеспечить ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва.

Закон также не исключает и других (помимо отзыва) институтов, посредством использования которых наступает ответственность выборных органов и лиц местного самоуправления перед населением. Федеральный закон устанавливает, что в уставе муниципального образования могут определяться виды и основания ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, в том числе основания и порядок отзыва выборных лиц, досрочного прекращения полномочий выборных органов и лиц местного самоуправления (ст. 44).

Отзыв депутата представительного органа муниципального образования, выборного должностного лица местного самоуправления достаточно подробно регламентируется законами субъектов Российской Федерации. В постановлении от 7 июня 2000 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[261]Конституционный Суд РФ отметил, что отзыв как одна из форм непосредственной демократии не должен использоваться для дестабилизации выборных институтов власти и, в конечном счете, самой демократии. Следовательно, если в законе субъекта Российской Федерации устанавливается институт отзыва, законодатель обязан предусмотреть общие принципы механизма отзыва, с тем чтобы не был искажен сам смысл выборов. В силу этого облегченная процедура отзыва недопустима.

В процедуре отзыва условно можно выделить шесть основных и одну факультативную стадию:

1) возбуждение вопроса об отзыве;

2) назначение голосования по отзыву;

3) подготовка голосования по отзыву;

4) проведение голосования по отзыву;

5) установление результатов голосования по отзыву;

6) исполнение решения, принятого в результате голосования по отзыву.

Устав г. Белгорода (ст. 15) определяет, что основаниями для отзыва депутата Совета депутатов г. Белгорода, главы городского округа могут служить конкретные установленные судом противоправные решения или действия (бездействие), нарушающие положения Конституции Российской Федерации, федеральные законы, Устав и законы Белгородской области, а также настоящий Устав и иные нормативные правовые акты органов местного самоуправления г. Белгорода, принятые в пределах их компетенции. Отзыв по иным основаниям не допускается.

Инициатива по отзыву депутатов исходит от граждан. Такие нормы установлены в уставах городов Белгорода, Владимира.

Главы муниципальных образований могут быть отозваны по инициативе представительного органа, если он избрал главу, и по инициативе населения, если глава избран на всеобщих выборах.

Единообразный порядок отзыва для депутатов и глав муниципальных образований закреплен в уставах городов Белгорода и Владимира.

В соответствии со ст. 56 Устава городского округа г. Белгорода, принятого Белгородским городским Советом 29 ноября 2005 г., инициатива об отзыве депутата и главы городского округа принадлежит избирателям.

Для реализации инициативы об отзыве избиратели соответствующего избирательного округа образуют инициативную группу в количестве:

– для отзыва главы городского округа – 30 избирателей;

– для отзыва депутата Совета депутатов г. Белгорода – 10 избирателей.

Заявление инициативной группы граждан о возбуждении вопроса об отзыве депутата Совета депутатов г. Белгорода, главы городского округа должно быть рассмотрено избирательной комиссией г. Белгорода в течение 15 дней со дня получения заявления.

О получении заявления избирательная комиссия г. Белгорода незамедлительно информирует главу городского округа, депутата Совета депутатов г. Белгорода и по их требованию предоставляет данным лицам копии заявления и приложенных к нему документов. Депутат Совета депутатов г. Белгорода, глава городского округа вправе представить в избирательную комиссию аргументы в свою защиту в письменном виде.

Избирательная комиссия г. Белгорода принимает решение о регистрации инициативной группы и разрешении ей сбора подписей избирателей в поддержку проведения голосования по отзыву либо отказывает в регистрации данной группы. Решение избирательной комиссии должно быть мотивированным.

Сбор подписей избирателей в поддержку проведения голосования по отзыву организует инициативная группа по отзыву.

Сбор подписей избирателей начинается со дня, следующего за днем получения инициативной группой по отзыву депутата Совета депутатов г. Белгорода, главы городского округа регистрационного свидетельства, и заканчивается по истечении 30 дней со дня начала сбора подписей.

Для назначения голосования по отзыву депутата Совета депутатов г. Белгорода, главы городского округа должно быть собрано не менее 50 % подписей избирателей, принявших участие в голосовании на соответствующих выборах.

Если будет установлено, что собрано необходимое число достоверных подписей, избирательная комиссия г. Белгорода принимает решение о направлении всех материалов в Совет депутатов г. Белгорода со своим заключением о проведении отзыва или об отказе в его проведении. Совет депутатов г. Белгорода в течение 15 дней с момента поступления материалов, но не позднее чем за 50 дней до дня голосования по отзыву принимает решение о проведении отзыва и назначении голосования по отзыву депутата Совета депутатов г. Белгорода, главы городского округа.

Депутат Совета депутатов г. Белгорода, глава городского округа имеют право давать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва, в порядке и формах, установленных законодательством для проведения предвыборной агитации.

Отзыв не освобождает депутата Совета депутатов г. Белгорода, главу городского округа от иной ответственности за допущенные нарушения законов и иных нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами Белгородской области.

Депутат Совета депутатов г. Белгорода, глава городского округа считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в избирательном округе.

Итоги голосования по отзыву и принятые решения подлежат официальному опубликованию в 10-дневный срок.