Глава «Ответственность органов МСУ и ДЛ МСУ, контроль и надзор за их деятельностью» (название глав идентично, в ФЗ -131 в название добавлено «надзор»)

§ По ФЗ-154 ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступала только в случае нарушения ими Конституции РФ, федеральных законов, законов субъектов Федерации и устава муниципального образования;

§ По ФЗ-131 + к этому: ответственность в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий;

8.Основные теории местного самоуправления.

Практика самоуправления находила теоретическое обоснование в политических учениях французских просветителей и английских либералов XVII-XVIII вв., в идеях общественного договора, естественных прав личности и автономной общины, идеях представительного правления и разделения властей, определивших характер различных концепций МСУ.

В центре внимания теорий местного самоуправления всегда находились и находятся проблемы взаимоотношения МСУ с государством. Именно в теоретических концепциях отражается та эволюция основных идей местного самоуправления, которая происходила и происходит на различных этапах общественного развития.

Общепризнанными являются:

ü теория свободной общины (естественных прав общины);

ü общественная (хозяйственная) теория самоуправления;

ü государственная теория самоуправления;

ü теория дуализма муниципального управления;

ü теория муниципального социализма.

Все они в основе своей посвящены отношениям МСУ с государством, многие из них носят оппозиционный государству характер.

Ни одна из теорий не потеряла своей актуальности, даже те теории, которые были созданы в связи с необходимостью обоснования процессов перехода от феодальной формации к капитализму, направленные на развитие новых социальных отношений.

I. Теория свободной общины (естественных прав общины)

Первая теоретическая концепция, объясняющая сущность МСУ. В ней получил развитие исторический опыт городского самоуправления феодальной Европы.

Основа - "естественное право" общин на самоуправление. Полноценная европейская городская община сложилась в XII-XIII столетиях. Хотя формы управления европейскими городами были различны, между ними имелось много общего. Многие города управлялись народными собраниями всех граждан, чье согласие было необходимо для избрания ДЛ и принятия городских законов. Уже в этот период наблюдалась сильная тенденция к замене народного собрания управляющей коллегией - советом.

Основные идеи:

· наличие у общины по своему характеру естественного и неотчуждаемого права заведовать своими делами;

· обязанность государства уважать свободу общинного самоуправления;

· определенная первичность общинного самоуправления перед государственным управлением.

Сформировалась в первой половине XIX в. Ее правовые истоки получили теоретическое развитие в трудах Туре, Токвиля, Гербера, Аренса и других.

Акцент сделан на общность людей, живущих на соответствующей территории, а также на то, чтобы каждый человек воспринимал себя как часть сообщества, основой которого являются не только совместность проживания и интересов, но и духовная близость людей (укрепляемая зачастую и религиозным единством).

Она интересна и сейчас, тк в ней можно видеть отправные начала современного принципа неотчуждаемости права общины на МСУ. Понятие естественной общины позволяет дифференцировать самоуправляющиеся территориальные образования на сельские и городские общины и "иные территории", их создание служит целям рационализации осуществления публичной власти, деконцентрации государственного управления.

В чем минус? Так или иначе развитие государства, даже при уважении принципа свободных общин, не может сохранить "в идеале" статус общин как свободных, т.е. автономных от государства образований. Признавая необходимость государства и его верховенства, следует констатировать, что абсолютная самостоятельность и независимость общин исчезает.

II. Общественная (хозяйственная) теория самоуправления

Пришла на смену теории свободной общины. В своей основе исходила из противопоставления государства и общины. Ее родоначальники и исследователи Р. Моль, А.И. Васильчиков, О. Ресслер, О. Гирке и др.

Основа - не столько самоуправляющаяся община как субъект права на самоуправление, сколько содержание коммунальной деятельности. Существуют как бы две категории дел: собственно государственные и дела общественные. Именно вторые дела не носят политического характера и -> должны решаться органами, создаваемыми местным сообществом, а не государством.

Определяя суть этой теории, Н.М. Коркунов писал: "Общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному сообществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов - политическим, требуя, чтобы общество и государство ведали только своими собственными интересами".

Основа самостоятельности органов МСУ - разграничение общественных и государственных интересов.

А.И. Васильчиков определял МСУ в своей общественно-хозяйственной теории как политики, имеющей особую цель и особую сферу деятельности.

Критика:

· нельзя понимать МСУ как инициативу исключительно населения. такой подход сближает статус самоуправляющихся территориальных образований со статусом просто общественных союзов с их возможными как общественными, так и частноправовыми, т.е. хозяйственными, целями.

· невозможно разграничить дела собственно общинные (местные) и дела государственные, порученные для исполнения общинам. На это же обстоятельство более 100 лет назад обращал внимание Н.И. Лазаревский. По его мнению, слабое место хозяйственно-общественной теории состоит даже не столько в том, что ее сторонникам не удалось составить достаточно пространного списка негосударственных публично-правовых дел, предоставленных органам МСУ, сколько в том, что таких дел вовсе и не может быть. С этим согласны и современные авторы.

Попытки построения МСУ на идеях общественно-хозяйственной теории свойственны периоду начального этапа буржуазного романтизма. Общественная теория МСУ символизировала доверие государства к населению - с предоставлением ему права самоуправляться в делах, возникающих по месту жительства, посредством как сугубо общественных форм, так и, если потребуется, хозяйственных действий (прежде всего в части распоряжения общинным имуществом).

На деле это теория бесперспективна и нежизненна, тк

ü как форма публичной власти местное самоуправление существенно отличается от общественных объединений; не может оно и уподобиться хозяйственным организациям.

ü на повестке дня многие годы оставалась и сохраняется в наши дни проблема распределения обязанностей по управлению публичными делами между центральными и местными властями, когда и государственные дела решаются на уровне местного самоуправления, и локальные интересы становятся частью общегосударственной политики.

III. Государственная теория самоуправления

Существенно изменила подход к определению отношений: "община - государство".

Согласно этой теории МСУ рассматривается как форма распределения обязанностей по решению государственных дел между центральными и местными властями. Центр не в состоянии осуществлять управление обширной страной, поэтому возникает необходимость в определенной автономии мест. Соответственно это поставило проблему разграничения полномочий между центральными и местными органами власти.

Основоположники Рудольф фон Гнейст и Лоренц фон Штейн. Они "видели в самоуправлении не самостоятельное заведование местным обществом их собственными, отличными от гос. управления делами, а возложение на местное общество задач государственного управления". МСУ осуществляетсяпри помощи местных жителей и посредством их самоорганизации.

Характерные черты этой теории:

· государство передает задачи местного управления органам, формируемым местным сообществом;

· органы МСУ находятся под контролем местного сообщества, а одновременно и под надзором государства, хотя прямого руководства МСУ со стороны государственных органов нет;

· органы МСУ, в отличие от гос, не явл выразителями исключительно государственной воли, они имеют собственные особые интересы, которые могут не совпадать с интересами государства.

Государственная теория МСУ разделялась на политическое направление (Гнейст) и юридическое направление (Штейн).

Гнейст. Необходимое условие самоуправления - наличие выборных, безвозмездных почетных должностей. Экономическая независимость от правительства связана с самостоятельностью МСУ в повседневной деятельности. Эта точка зрения критиковалась и не распространена.

Штейн и его преемники исходили из особого правового положения самоуправляющегося местного сообщества, являющегося ЮЛ - корпорацией публичного права. Это направление государственной теории нашло значительное количество последователей в России.

В.П. Безобразов, подчеркивая неразрывную связь государства и самоуправления, делал вывод о том, что "самоуправление не может быть иначе рассматриваемо в совокупности с общим организмом всего государственного механизма управления, в состав которого оно входит, как органическая часть единого целого... Расщепление самоуправления и общегосударственного, или "правительственного" (или "казенного", как принято выражаться), управления, т.е. построенного на началах бюрократических, расщепления земства и казны на два независимых друг от друга, со своей собственной жизнью организма, порождает самые злые политические недуги и рано или поздно приводит к разрушению или самоуправления, или государства, так как первое не может сделаться во втором, - государством в государстве".

Характеризуя государственную теорию местного самоуправления, Н.М. Коркунов обращал внимание на зависимый характер МСУ. Он писал: "Самостоятельное право властвования имеют только государства. Самоуправляющиеся местные общины осуществляют права власти по поручению государства, как его права, и поэтому подлежат в этой своей деятельности надзору государства не только в отношении к внешней ее законности, в отношении к соблюдению установленных законом границ, но и в отношении к ее содержанию. Государство следит не только за тем, чтобы органы самоуправления не нарушали чужих прав, не выходили из пределов предоставленной им компетенции, но и за тем, чтобы они действительно выполняли возложенные на них функции государственного управления, чтобы они пользовались данными им полномочиями власти согласно указанной государством цели. Самостоятельность же органов самоуправления основана на том, что неустранимое в делах управления свободное усмотрение определяется в их деятельности интересами того местного общества, представителями которого они призваны служить". – кому интересно.

А.И. Васильчиков, принимавший активное участие в земской реформе в России, считал, что самоуправление не может быть предоставлено своему собственному произволу. Оно устанавливается государством, зависит от него и закона, принятого государством.

Почему распространилось? В связи с тем, что она объединила в одно целое понятие МСУ, вне зависимости от того, было ли оно историческим предшественником государства или получало развитие в уже оформившемся государстве.

Общепризнанным стало восприятие МСУ как обязательного демократического института, характеризующего его выделение в рамках государства не с целью противопоставления государству, а, напротив, с целью объединения интересов целого и частного и в конечном счете достижения наибольшей социальной гармонии. МСУ приобретает как бы двойственную природу, которая определяющим фактором в вопросах взаимоотношений с государством видит партнерство центра и мест.

IV. Теория дуализма

Говорит об общественно-государственной природе МСУ; она создает условия (возможности), способствующие обеспечению через него (МСУ) эффективной двусторонней связи между человеком и государством, между гражданским обществом и государством.

Основа данной теории - двойственная природа МСУ. Идея развивалась в последнее десятилетие XX в. В значительной степени она связана с признанием того, что ни одна из ранее отмеченных теорий не соответствует всему многообразию существующих видов МСУ, так как возводит в абсолют какой-либо один из признаков местного самоуправления.

Теория дуализма разработана еще недостаточно, но ей присущи следующие признаки:

· наличие общегосударственного и местного интересов и необходимость их сочетания;

· невозможность во многих случаях разделения собственно местных и общегосударственных дел;

· реализация органами МСУ функций публичного и частноправового характера;

· сочетание в МСУ государственных (публично-властных) и общественных (самоуправленческих) начал;

· выполнение органами МСУ полномочий, делегированных государством;

· наличие государственного характера у предметов ведения и полномочий МСУ.

Дуализм МСУ проявляется также и в том, что, с одной стороны, местное самоуправление не учреждается государством, а признается и гарантируется им, т.е. рассматривается как естественное и неотчуждаемое право населения (см., например, ст. 12 Конституции РФ). Однако, с другой стороны, создание муниципальных образований и соответственно определение вопросов местного значения, местных дел, полномочий органов местного самоуправления и т.д. носит производный от государства характер и регулируется государством.

Именно поэтому, Авакьян предлагает рассматривать данную теорию не как самостоятельную, а как развитие прежде всего государственной теории. Ведь именно государственная политика определяет концепцию развития МСУ и границы его возможностей.

V. Теория муниципального социализма

С одной стороны, муниципальный социализм рассматривается как одно из возможных (социал-реформистских) направлений политических преобразований.

Суть теории связывается с использованием муниципального самоуправления в целях мирного врастания капитализма в социализм. Основная идея - приобретение пролетариатом решающего влияния в процессах городской общины. И, таким образом, муниципалитеты, руководимые социалистами (представляющими в первую очередь рабочий класс как основную часть городского населения), становились бы основной ячейкой нового социалистического общества.

С другой стороны, идеи муниципального социализма связаны с общедемократическими тенденциями, не потерявшими актуальности и в наши дни, не имеющими ярко выраженной классовой (в целом социальной) окраски. Речь идет, во-первых, о существенной демократизации МСУ посредством широкого представительства в муниципальных органах всех слоев населения; во-вторых, об обеспечении более широкой автономии муниципальных образований.

VI. Теория социального обслуживания

Другими учеными выдвигалась теория социального обслуживания, которая основной упор делает на осуществлении муниципалитетами одной из основных своих задач: предложение услуг жителям, организация обслуживания населения муниципалитета. Согласно этой теории основной целью муниципальной деятельности является благосостояние жителей коммуны.

VII. теория свободной пашни

Возникла в XIX в. как реакция на чиновное (административное) управление со всеми его отрицательными сторонами. С точки зрения создателей этой теории, к трем признанным конституционным властям (представительной, исполнительной и судебной) следовало присоединить четвертую — общинную, или коммунальную. Община, согласно данной теории, имеет право на самостоятельное и независимое от централь­ ной власти существование по самой своей природе, причем государство не создает общину, а лишь признает ее. Теория базировалась на трех основных положениях:

1) круг общинных дел отличен от дел государственных;

2) община является субъектом специально принадлежащих ей прав, а потому государственное вмешательство в ее дела недопустимо;

3) должностные лица самоуправления являются общинными, а не государственными чиновниками.

Из этой логики вытекало, что коммунальные органы создавали как бы "государство в государстве".

9.Конституционная модель местного самоуправления.

Становление местного самоуправления в современной России проходит весьма сложно. В научном плане вполне естественно, что есть различные взгляды на местное самоуправление, его природу. Но есть и конституционная целевая установка, и независимо от разнообразия подходов именно на ее основе должно формироваться демократическое местное самоуправление.

ü Поскольку в России местное самоуправление является конституционно закрепленной реальностью, российская концепция местного самоуправления отражает и общие закономерности, и свои внутригосударственные особенности (в том числе связанные с федеративной структурой государства).

Ø Основные черты концепции местного самоуправления: