Глава 9. государственная инновационная политика

План:

9.1. Особенности зарубежной и российской государст-
венной политики в инновационной сфере.

9.2. Инновационно-кадровая политика в сфере государст-
венного управления.

Особенности зарубежной

И российской государственной политики

В инновационной сфере

Говоря о зарубежном опыте государственной инновацион-ной политики, необходимо отметить, что масштабные и быстрые изменения на всех уровнях общественного развития, происходя-щие в рамках постиндустриальной революции, привели к тому, что сегодня «экономический рост хозяйствующих субъектов [за-рубежных стран] определяется той долей продукции, оборудова-ния и услуг, которые содержат прогрессивные знания и совре-менные решения»¹²⁶. Именно инновации «…объясняют причи-ну, по которой уровень отдачи от инвестиций в США, странах Западной Европы и Японии был значительно выше во второй, а не первой половине XX в. Тенденция к росту прибыли тесно связана с развитием интеллектуально емких производств, в ко-торых важны ресурсы человеческого капитала, навыки, дорого-стоящие информационные секреты и ноу-хау»¹²⁷.

В таких условиях, когда важнейшим конкурентным пре-имуществом является инновационная активность, все ведущие зарубежные государства оценивают государственную иннова-

¹²⁶ Коробейников О. П., Трифилова А. А. Интеграция стратегического и инно-
вационного менеджмента // Менеджмент в России и за рубежом.— 2001.—
№ 4.— С. 22.

¹²⁷ Хэмилтон А. Инновационная и корпоративная реструктуризация в мировой
экономике // Персонал-микс.— 2000.— № 6.— С. 35.

ционную политику как основное условие развития инноваци-онных отраслей экономики.

Государственная инновационная политика— это по-литика государства, направленная на обеспечение благоприят-ных условий для развития инновационных предприятий и (или) инновационных сфер деятельности.

[Инновационный менеджмент, государственная инно-^ вационная политика.]

Неэффективная инновационная государственная полити­ка способна привести к резкому нарастанию «инновационного кризиса». Так, в конце 80-х годов ХХ в. во Франции количество инновационных технологий начало резко сокращаться. Причи­ной тому послужила ситуация, спровоцированная излишней бюрокрачностью системы государственной поддержки иннова­ций. В сложившихся обстоятельствах во Франции было «…очень трудно найти венчурный капитал, а французские пра­вительственные учреждения слишком бюрократично подходи­ли к созданию новых компаний…»¹²⁸. В это же время ряд при­нятых в США законов стимулировали и облегчали передачу технологий из лаборатории в коммерческий сектор и получение университетами и некоммерческими исследовательскими ин­ститутами разрешений на организацию компаний, которые могли бы использовать их инновации. Кроме того, в США обеспечивался достаточно льготный режим инвестиций в вен­чурный капитал. В результате в 90-х гг. из Франции в США эмигрировало большое количество ученых и перспективных выпускников вузов, которые довольно быстро освоили амери­канский венчурный инновационный капитал. При этом в США государственная поддержка инноваций просто огромна. На­пример, в 1998 г. на научно-исследовательские разработки только государством было выделено около 65 миллиардов дол-ларов¹²⁹!

Хэмилтон А. Указ. соч.— С. 36.

¹²⁹ Investing in innovation: creating a research and innovation policy that works / edited by Lewis M. Branscomb and James H. Keller Cambridge.— Mass.: MIT Press, 1998.— 516 p.

Либеральная политика государства в сфере инноваций при одновременной финансовой поддержке позволили США не только стать самой высокотехнологической державой мира, но и переломить многолетнее доминирование на американском рынке японских высокотехнологичных товаров (в сфере авто-мобилестроения, электроники и телекоммуникаций). Понима-ние государственными органами США необходимости государ-ственной поддержки инноваций в стране, а также их значения для американской экономики может быть абсолютно прозаично истолковано самым поверхностным историческим анализом. Так, например, при таком анализе выясняется, что за последние 50 лет способность изобретателей и предпринимателей осуще-ствлять инновационную деятельность всегда была одним из главнейших факторов экономического роста в США, причем за это время не менее «…50 % роста экономики связано с науч-ными и технологическими достижениями страны [США]»¹³⁰.

В современной государственной американской инноваци-онной политике используются такие методы, как научно-технологическое прогнозирование, определение критических технологий. Кроме того, нормой государственной политики является большая прозрачность расходования бюджета при од-новременном совершенствовании механизмов партнерства го-сударства и частного бизнеса в сфере современных разработок. Причем партнерство государства и частного сектора в совре-менных научных исследованиях опирается на Закон о коопера-тивных исследованиях от 1984 г., который определяет и закреп-ляет возможность создания консорциумов в области науки и технологий, включающих государственные учреждения и ком-пании частного сектора¹³¹.

Что касается государственной инновационной политики европейских стран, то в общем можно сказать, что принципы и методы поддержки инновационных процессов в этих странах схожи с американскими, но в целом уровень развития иннова-ций в Европе ниже, чем в США.

¹³⁰ Заварухин В. Управление научно-технологическим развитием в США //
Персонал-микс, 2000.— № 5— С. 23.

¹³¹ Заварухин В. Указ. соч.— С. 23–25.

Однако не всегда в странах Европы наблюдалась радуж-ная ситуация с поддержкой инноваций. Так, например, «в нача-ле 90-х годов ХХ в., несмотря на то, что в Англии были сдела-ны открытия “прорывного” характера и накоплен богатый ин-новационный опыт, особенно в стенах государственных и уни-верситетских лабораторий, культурная и образовательная про-пасть между этими учреждениями и частным сектором создава-ла ситуацию, когда британские компании упускали из виду коммерческое применение открытий или инноваций и идеи продавались иностранным компаниям»¹³². В то же время, осоз-навая данную тенденцию, государство в силу высокого уровня бюрократичности структур исполнительной власти не могло кардинально повлиять на ситуацию. Однако программы рефор-мирования государственной службы в Англии (реализуемые в рамках программ «Модернизация государственного управле-ния» и «Реформа государственной службы»¹³³), рассчитанные на снижение уровня бюрократизации государственных струк-тур, повышение их открытости и ориентацию государства на инновационный сектор экономики, к концу ХХ в. существенно улучшили коммерциализацию инноваций, и в настоящее время процент внедренных инноваций в Англии достаточно высок.

При этом основная английская программа в сфере разви-тия инноваций, получившая название «Форсайт» и направлен-ная на преодоление вышеописанных негативных инновацион-ных тенденций, начала реализовываться с начала 90-х годов. С помощью этой государственной программы планировалось «…создать новую культуру взаимодействия между учеными и бизнесом, определить ресурсы, необходимые для достижения поставленных целей». В качестве организатора программы вы-ступило Управление по науке и технологии министерства тор-говли и промышленности, а возглавил ее Правительственный комитет, куда вошли представители 17 министерств и ве-

Хэмилтон А. Указ. соч.— С. 37

¹³³ Модернизация государственного управления в Соединенном Королевстве // Человек и труд.— 2002.— № 1.— С. 6–7.

домств» ¹³⁴. Первый этап программы «Форсайт» начался в 1994 г. и продолжался до 1999 г. Данный этап характеризовался в основном ориентацией на поддержку технологических инно-ваций. Модернизированная программа «Форсайт 2» (сроки реа-лизации 2002–2004 гг.) уже отличалась интеграцией технологи-ческих, рыночных и социальных факторов, а также привлече-нием широкого круга участников¹³⁵. Необходимо отметить, что первый этап программы был выполнен практически полностью, второй — также имеет хорошие перспективы выполнения.

На сегодняшний день основным ориентиром современной инновационной политики ЕС является ориентация на поддерж-ку цифровых инноваций (digital innovations) как основного пути перехода к новой цифровой экономике, экономике знаний (digital & knowledge economy) и информационному обществу (information society).

При этом качество товаров и услуг в электронной сфере продолжает расти, а цены на электронные услуги становятся все более приемлемыми для рядового европейца. Использова-ние новых компьютерных и коммуникационных технологий (НККТ) за последнее время резко увеличилось, а деловая и по-требительская электронная торговля позволяет предположить ее стабильный рост в ближайшие 5–10 лет. Например, в Фин-ляндии и Ирландии за 1996–2001 гг. значительный процент об-щего роста производительности труда составил рост именно в сфере НККТ¹³⁶. В этом контексте понятна заинтересованность Евросоюза в расширении государственной поддержки иннова-ций в области экономики знаний, а также инноваций в сфере современных коммуникаций¹³⁷.

¹³⁴ Шелюбская Н. «Форсайт» — новый механизм определения приоритетов
государственной научно-технической политики // Проблемы теории и практи-
ки управления.— 2004.— № 2.— С. 18.

¹³⁵ Там же.— С. 18–20.

¹³⁶ Pilat D. Digital economy: Going for growth // OECD observer internet-portal.—
2004 [Электронный ресурс].— Режим доступа: http://www.oecdobserver.org/
news/fullstory.php/aid/991/Digital_economy:_Going_for_growth.html.

¹³⁷ Franklin D. Beyond the e-business revolution // OECD observer internet-portal.—
2004 [Электронный ресурс].— Режим доступа: http://www.oecdobserver.org/
news/fullstory.php/aid/518/Beyond_the_e-business_revolution.html.

[Инновационный менеджмент, государственная инно-вационная политика, виды государственной инновационной политики; цели государственной инновационной политики.]

Что касается российского «инновационного опыта», то не-обходимо отметить, что в начале ХХI в. стало совершенно ясно, что для дальнейшего роста в последующие годы необходимо обеспечить активизацию внутренних факторов развития эконо-мики, а также повысить конкурентоспособность за счет инвести-ций в инновационные сферы производства и технологии, при одновременном снижении издержек производства. Именно в это время произошло резкое повышение спроса на инновации как со стороны бурно развивающегося бизнеса, так и со стороны госу-дарства. Так, например, в начале ХХI в. усилиями бизнеса и при активной поддержке правительства в России уже действовало более 40 различных венчурных фондов, представленных как рос-сийским, так и иностранным капиталом, а к началу 2003 г. в Рос-сии функционировало уже 111 таких фондов¹³⁸.

Кроме того, начиная с 2000 г., в нашей стране стали про-водиться ежегодные венчурные ярмарки (что является довольно показательным индикатором усиления инновационной активно-сти). Для иллюстрации серьезности данных мероприятий можно привести следующую статистическую информацию. Так, напри-мер, на третьей венчурной ярмарке, проходившей 17–18 октября 2002 г. в Санкт-Петербурге, оргкомитет направил на экспертизу более 100 заявок от компаний, 90 из них получили положитель-ную оценку специалистов. Причем объем требуемых инвестиций составил от 250 тыс. до 10 млн долларов, а их суммарный уро-вень превысил 40 млн долларов. На четвертой венчурной ярмар-ке, проходившей в г. Перми, на конкурсный отбор было пред-ставлено более 150 заявок от компаний, заинтересованных в привлечении инвестиций для развития своего бизнеса. В резуль-тате экспертизы положительный ответ получили проекты 54 компаний из 20 городов России, представляющих такие сек-тора экономики, как телекоммуникации и программное обеспе-чение (12 %), приборостроение (12 %), машиностроение (27 %),

¹³⁸ Атоян В., Плотников А. О законодательном обеспечении инновационной деятельности // Персонал-микс.— 2003.— № 4.— С. 16–19.

новые материалы (10 %), медицинская техника и фармакология (12 %), строительные технологии и прочее (27 %). Общий объем запрашиваемых компаниями средств уже превышал 90 млн дол-ларов. При этом уже на пятой Российской венчурной ярмарке, проходившей 7–8 октября 2004 г. в Санкт-Петербурге, на кон-курсный отбор было представлено более 160 заявок от различ-ных компаний, специалисты экспертной комиссии дали положи-тельную оценку проектам 73 компаний из 25 городов России, специализирующимся в самых различных отраслях — от инфор-матики до упаковки продуктов, от оборудования горнорудной промышленности до биоминеральных удобрений, а общий объем запрашиваемых компаниями средств превысил 200 млн долларов (за три года рост запрашиваемых средств составил 500 %!). Кро-ме того, в России создана и успешно функционирует Российская ассоциация прямого и венчурного инвестирования (РАВИ)¹³⁹.

Действительно, кардинальные шаги в сфере государствен-ного инновационного регулирования были сделаны в России лишь в 2001 г. Начиная именно с этого времени, был принят ряд принципиальных правовых актов, направленных на государст-венную поддержку инноваций. Правительством была сделана ставка не на принятие законов, так или иначе поддерживающих инновационные процессы, а на реализацию четких мер по реаль-ному внедрению инноваций в различные сегменты российской экономики. Эта цель была реализована в создании ряда феде-ральных целевых программ стимулирования инноваций¹⁴⁰.

В настоящее время в нашей стране сложилась ситуация, благоприятная для внедрения существенных инноваций (в том

¹³⁹ Информационный бюллютень (декабрь 2004 г.) // Интернет-портал РАВИ.—
2004 [Электронный ресурс].— Режим доступа: http://www.rvca.ru/webrvca/
homerus1.html.

¹⁴⁰ См., например: О Федеральной целевой программе «Развитие единой обра-
зовательной информационной среды (2001–2005 годы)»: постановление Пра-
вительства РФ от 28 авг. 2001 г. № 630 // СЗ РФ.— 2001.— № 36.— Ст. 3578;
О федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002–2010 годы)»:
постановление Правительства РФ от 28 янв. 2002 г. № 65 (с изм. и доп. от
26 июля 2004 г.) // Там же.— 2002.— № 5.— Ст. 531; О федеральной целевой
программе «Интеграция науки и высшего образования России на 2002–
2006 годы»: постановление Правительства РФ от 5 сент. 2001 г. № 660 // Там
же.— 2001.— № 37.— Ст. 3695 и др.

числе и кадровых) в различные организации. При этом основ-ным стержнем современных кадровых инноваций является по-вышение уровня творческой активности и автономизации ра-ботников с одновременной децентрализацией и «горизонтали-зацией» организационных структур. Такого рода инновации позволят резко повысить уровень креативности каждого со-трудника организации, сформируют партисипативные мотива-ционные структуры специалиста, предоставят возможности для личностной реализации работников в рамках профессиональ-ной деятельности.

В этой связи государственная политика в сфере иннова-ционного менеджмента в кадровой работе должна строиться на основании двух глобальных целей. Во-первых, государство должно содействовать созданию благоприятных условий по внедрению кадровых инноваций в структуры частных предпри-ятий, причем данный процесс должен иметь динамику не ниже уровня развитых стран. Во-вторых, должны быть разработаны стандарты дозированной инновационно-кадровой эволюции государственных органов власти. Эти стандарты могут базиро-ваться на учете положительного инновационно-кадрового опы-та частных компаний с одновременной адаптацией данных ин-новаций относительно уместности их применения в системе государственного управления.

9.2. Инновационно-кадровая политика в сфере государственного управления

Инновационно-кадровая государственная политика—

это вид инновационной политики, направленной на инновацион­ную модернизацию системы кадрового управления как в негосу­дарственных, так и в государственных организациях.

[^ Реформа государственной службы России: интере­сы и приоритеты.]

[Инновационный менеджмент, государственная инно­вационная политика, виды государственной инновационной политики, инновационно-кадровая политика в сфере госу­дарственного управления.]

Совершенно иную инновационную специфику имеет госу­дарственная политика в отношении кадровых инноваций в сис­теме государственной службы. Во-первых, деятельность персо­нала государственных организаций, в отличие от организаций частных, имеет четкие инструктивные ограничения. Во-вторых, любая реформа государственных организаций несет в себе чрез­вычайную ответственность — ведь данные структуры играют важнейшую роль в глобальном управлении страной. Однако не­смотря на данные особенности, инновации в кадровом сегменте государственной службы необходимы, об этом говорит сам факт начала административной реформы в России.

В историческом контексте началом планомерной кадровой работы с момента создания Российской Федерации как незави­симого государства можно считать 1991 г.¹⁴¹, когда, несмотря на формальное вхождение Российской Федеративной Социалисти­ческой Республики в состав СССР, фактически Россия стала от­дельным государством. Ряд вышедших в 1991 г. документов ка-

¹⁴¹ Наиболее подробно ранние исторические этапы развития государственной службы в России изложены в коллективной монографии: Реформа государст-венной службы России: История попыток реформирования с 1992 по 2000 г. / Барабашев А. Г., Беков Х. А., Зайцева Т. В. и др.; Общ. ред. Т. В. Зайцевой; Всемир. Банк, Моск. гос. ун-т им. М. В. Ломоносова, Фак. гос. упр.— М.: Всемир. Банк: Весь Мир, 2003.— 303 с.

сался сохранения кадрового потенциала государственной служ-бы СССР, а также центров подготовки и переподготовки кадров для государственной службы. Такими документами явились, на-пример, постановление Правительства РСФСР от 23 ноября 1991 г. № 16 «Об образовании Департамента государственной службы РСФСР» и распоряжение Президента РСФСР «Об учеб-ных и научных учреждениях ЦК КПСС, ЦК компартии РСФСР, крайкомов и обкомов КПСС».

На основании данных указаний удалось сохранить ценные кадровые ресурсы и «базу» для их подготовки. Кроме того, Де-партамент государственной службы РСФСР, изменивший свое название после очередной реорганизации на Главное управление по подготовке кадров для государственной службы при Прави-тельстве РФ (Роскадры), провел, действительно, огромную орга-низационную работу по документальному и организационному сопровождению кадровой сферы государственной службы в не-зависимой России. Однако самая ценная деятельность проводи-лась Роскадрами в сфере сохранения системы подготовки, пере-подготовки и повышения квалификации сотрудников государст-венной службы. Несмотря на серьезные сложности в первой по-ловине 90-х годов, удалось создать на базе бывших высших пар-тийных школ¹⁴² «головной» и ряд региональных кадровых цен-тров. Важность этой работы трудно переоценить. Это была одна из первых и, безусловно, удачных инноваций в системе государ-ственной службы России. По сути, в начале 90-х годов в России, несмотря на тяжелейший финансовый кризис, была создана на-циональная сеть высших учебных заведений, специализирую-щихся на подготовке кадров для госслужбы, причем материаль-ная база и профессорско-преподавательский состав данных уч-реждений были и остаются на очень высоком уровне.

В 1994 г. Роскадры, выполнив миссию антикризисного управления кадровой политикой в системе государственной службы, были ликвидированы (их функции были перераспреде-

¹⁴² Необходимо отметить, что еще в конце 80-х — начале 90-х годов центры подготовки и переподготовки кадров для системы государственной службы СССР (высшие партийные школы) были переименованы в социально-политические институты.

лены между администрацией президента и правительством), при этом образовательная система — главнейшее и наиболее успеш-ное направление деятельности Роскадров — была сохранена и преобразована в сеть академий государственной службы, кото-рые и по сей день успешно функционируют и выполняют важ-нейшую роль в формировании кадрового потенциала современ-ной государственной службы России.

Первой законодательно закрепленной инновационной инициативой в сфере кадрового менеджмента в системе государ-ственной службы России можно считать появление 31 июля 1995 г. федерального закона № 119-Ф3 «Об основах государст-венной службы Российской Федерации». В данном законе впер-вые были закреплены основные правила кадрового управления в системе государственной службы, в частности, было установле-но, что должности различаются в зависимости от вида государ-ственной службы и распределяются по группам и (или) катего-риям в соответствии с федеральными законами о видах государ-ственной службы и законами субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе. В соответствии с феде-ральными законами о видах государственной службы вводились классные чины, дипломатические ранги, воинские и специаль-ные звания.

При этом в законе наряду с ранговыми условиями и струк-турированием кадрового состава государственных служащих был введен и ряд, безусловно, инновационных предложений. В частности, говорилось, что федеральными законами о видах го-сударственной службы и иными нормативными правовыми ак-тами Российской Федерации устанавливаются: порядок поступ-ления на государственную службу и порядок замещения вакант-ных должностей государственной службы на конкурсной основе (однако этот вариант не был обязательным); условия формиро-вания конкурсных комиссий; правила опубликования информа-ции о конкурсах в средствах массовой информации, а также пре-дусматривается и другой порядок поступления на государствен-ную службу и замещения вакантных должностей государствен-ной службы. Несмотря на расплывчатость формулировок и в об-щем-то опциональный подход к конкурсному замещению госу-дарственных вакансий, сам факт введения отбора на основе кон-

курса в федеральный закон, касающийся основ построения госу-дарственной службы, был безусловной удачей разработчиков. В данном законе также вводилась система контроля за эффектив-ностью деятельности госслужащих, причем такой контроль был возложен именно на кадровые службы государственного органа. Кроме того, законом вводилось понятие кадрового резерва.

Кадровый резерв в органах государственной власти— это пул специалистов системы государственной службы (ото-бранных по определенной технологии), обеспечивающий фор-мирование кадрового состава государственной службы.

Однако стоит признать, что инновационные положения «Об основах государственной службы Российской Федерации» по большей части так и не были реализованы. Конкурсный отбор так и не стал действительно конкурсной процедурой, превра-тившись, по сути, в формальное и закрытое продление полномо-чий действующей административной команды, а в кадровый ре-зерв в большинстве своем входили лишь действующие сотруд-ники, рекомендованные начальниками на дальнейшее продвиже-ние по службе. Введенная система оценки часто основывалась на формальных показателях и проводилась в форме «закрытой» ат-тестации.

С 1995 г. по 2000 г. в России практически не предприни-малось серьезных попыток реформирования государственной службы (и естественно, как следствие, не было попыток рефор-мировать кадровый менеджмент), при этом ряд указов президен-та с формулировками о «совершенствовании…»¹⁴³ и другими ее вариантами были, скорее, попытками сохранить и зафиксировать сложившуюся бюрократическую структуру «новой России». Следует однако признать, что работа по концепции реформиро-вания государственной службы, включавшая также и коренную реформу в кадровой сфере (чего стоит намерение разработчиков ввести в раздел, посвященный кадровой реформе, принципы

¹⁴³ См., например: О совершенствовании структуры федеральных органов исполнительной власти: указ Президента Российской Федерации от 17 марта 1997 г. / Рос. газ.— 1997.— 19 марта.

merit system¹⁴⁴), в конце 90-х годов велась¹⁴⁵, но не получила окончательного одобрения для преобразования в реальную ре­форму.

Кадровая реформа в системе государственной служ­
бы— это действия государственных органов, направленные на
введение новых инновационных принципов деятельности персо­
нала государственной службы для реализации государственными
служащими своих функций наиболее эффективно._________

Необходимо четко осознавать, что инструментом реализа­ции инновационной кадровой политики являются современные кадровые технологии, реализуемые квалифицированными со­трудниками кадровых служб по единым стандартам на основе общих принципов и закономерностей, принятых во всем мире. В настоящее время имеется значительное количество таких техно­логий в режиме открытого доступа и, более того, технологий, апробированных и внедренных в деятельность государственных служб других стран.

Так, например, очень интересен и показателен опыт США, где еще в 1978-1979 гг. была проведена реформа государствен­ной службы¹⁴⁶, в ходе которой коренным образом изменился ста­тус государственного служащего за счет применения ряда инно­вационных кадровых технологий. Примером такой работы может являться опыт введения принципов merit system¹⁴⁷(«системы за­слуг»).

[^Принципы Merit System и этические принципы в федеральной государственной службе США: история и со­временность. Подготовка госслужащих: зарубежный опыт.]

¹⁴⁴ «Система заслуг и достоинств», формально введенная в систему государ-
ственной службы США еще в конце XIX в., однако реально начавшая свою
деятельность после знаменитой административной реформы администрации
Д. Картера 1978-1979 гг.

¹⁴⁵ См.: Реформа государственной службы России: История попыток рефор-
мирования с 1992 по 2000 г.

¹⁴⁶ Реформа проводилась кабинетом действующего тогда президента США
Джимми Картера.

¹⁴⁷ См. соответствующую статью в хрестоматии по дисциплине «Инноваци-
онный менеджмент».

В США в результате административной реформы была введена регулярная аттестация и контроль результативности служащих госаппарата, а также упорядочена система органов управления государственной службой.

В Германии реформа в сфере государственного управле-ния¹⁴⁸ до конца ХХ в. была построена на высокой централизации и некоторой (в хорошем смысле) бюрократизации управления.

Однако, несмотря на то, что государственная служба в Германии отличается высокой эффективностью, является пре-стижной и пользуется уважением среди населения, в условиях новых реалий для адаптации государственной службы к изме-няющимся условиям современного мира была выбрана тактика «большого качественного скачка посредством маленьких ша-гов». Среди таких «шагов» «…можно отметить децентрализацию гражданской службы, дивергенцию статуса госслужащих, пере-ориентацию государственной службы на “клиентные” отноше-ния с гражданами»¹⁴⁹.

Схожие реформы были проведены и во Франции. Так, в рамках общей децентрализации управления страной были при-няты решения о постепенной децентрализации государственной службы и повышении инициативности государственных служа-щих. Кроме того, приоритетом в реформе государственной службы во Франции стало нормативное закрепление моральных стандартов, норм профессиональной этики государственных служащих и создание учреждений по контролю за соблюдением этих норм.

Учитывая данный опыт, в 2001 г. в администрации Пре-зидента и Правительстве на основании поручения Президента Российской Федерации от 15 августа 2001 г. № Пр-1496 нача-лась разработка основных положений (концепций) реформиро-

¹⁴⁸ Реформа продолжалась около 30 лет (с конца 60-х до середины 90-х годов).
За это время был принят ряд основополагающих законов: например, Закон о
федеральных чиновниках, Рамочный закон о праве чиновников, Закон об ок-
ладах федеральных служащих, Положение о прохождении государственной
службы в Федерации, Федеральный дисциплинарный устав.

¹⁴⁹ Старовойтов А. В. Указ. электрон. ресурс.

вания системы государственной службы¹⁵⁰, при этом особое внимание уделялось исследованию кадровой составляющей системы государственной службы.

Согласно результатам проведенного исследования, на на-чало 2002 г. была зафиксирована следующая ситуация в кадро-вой сфере системы государственной службы РФ¹⁵¹. Общая чис-ленность государственных служащих и иных работников госу-дарственных органов РФ, а также муниципальных служащих и иных работников органов местного самоуправления составила 1053,1 тыс. человек¹⁵². Крайне интересной представляется часть исследования, касающаяся изучения половозрастных характе-ристик государственных служащих. Так, в общей численности государственных служащих, занимающих государственные должности, женщины составляли более 70 %, в органах испол-нительной власти — 71,8 %, в аппаратах органов судебной вла-сти и прокуратуры — 67,6 %, в аппаратах органов законода-тельной власти — 55,8 %, аппаратах иных государственных ор-ганов — 55,4 %. Такой сравнительно высокий процент женщин в аппаратах государственных органов объяснялся преобладани-ем женщин на государственных должностях, отнесенных к старшим и младшим группам должностей.

При этом средний возраст служащих, занимающих госу-дарственные должности, составлял 40 лет. Лица пенсионного возраста среди государственных служащих составляли 3,5 %, однако более 30 % государственных служащих в аппаратах законодательных и иных государственных органов имели воз-

¹⁵⁰ Одновременно с утверждением Концепции реформирования государствен-
ной службы распоряжением Президента РФ от 15 августа 2001 г. № 436-рп
были образованы Комиссия по вопросам реформирования государственной
службы Российской Федерации и Межведомственная рабочая группа по под-
готовке проектов программы реформирования государственной службы Рос-
сийской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых
актов о государственной службе. (См.: СЗ РФ.— 2001.— № 34.— Ст. 3502).

¹⁵¹ На основании исследований, проведенных в рамках Федеральной про-
граммы «Реформирование государственной службы Российской Федерации
(2003–2005 год)» // Рос. газ.— 2002.— 23 нояб.

¹⁵² В 1999 г. на 1000 человек населения России приходилось
2,8 государственного служащего федеральных органов исполнительной вла-
сти, в Великобритании — 5,2, США — 3,9.

раст 50 лет и старше, из них лица пенсионного возраста в этих органах составляли соответственно 11,1 и 6,9 %. Большинство из «потенциальных пенсионеров» имели более чем 5-летний стаж работы в государственной службе. Таким образом, по несложным подсчетам, в течение ближайших 10 лет произой-дет высвобождение более половины государственных служа-щих, занимающих ключевые должности, при невозможности замещения этих должностей следующим поколением служа-щих, в связи с отсутствием специалистов, имеющих достаточ-ный опыт работы на государственной службе и необходимую квалификацию. Кроме того, на период до 2002 г. сохранялась тенденция к увеличению числа государственных служащих, чье профессиональное образование не соответствовало квали-фикационным требованиям по занимаемой должности. Так, на указанный период не имели профессионального образования 26,7 тыс. человек, или 4,6 % от общей численности государст-венных служащих¹⁵³.

Не менее негативные тенденции сложились на начало XXI в. и в сфере материального стимулирования труда государ-ственных служащих. По сравнению с трудом руководителей и специалистов органов управления в негосударственном секторе экономики труд государственных служащих недооценен. Не-большая дифференциация в оплате труда государственных слу-жащих слабо стимулировала эффективность их деятельности. В 2002 г. оплата труда главных менеджеров (руководителей орга-низаций и их заместителей) превышала оплату труда государст-венных служащих, замещающих соотносимые должности, в 10– 15 раз, старших менеджеров (руководителей структурных под-разделений организаций) — в 7–10 раз, менеджеров (специали-стов, руководителей отдельных проектов) — в 3–7 раз, админи-страторов (исполнителей проектов) в 1,5–3 раза. Такая разница в размерах оплаты труда между государственными, муниципаль-ными служащими и работниками негосударственного сектора экономики, безусловно, затрудняет привлечение на государст-венную и муниципальную службу квалифицированных специа-

¹⁵³ Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003– 2005 год): Федеральная программа // Рос. газ.— 2002.— 23 нояб.

листов и руководителей, приводит к оттоку государственных служащих в негосударственный сектор экономики (особенно это касается наиболее востребованных профессий и возрастных ка-тегорий), что снижает эффективность деятельности государст-венных органов, ухудшает профессиональный и половозрастной состав государственных служащих¹⁵⁴.

Такие негативные тенденции еще больше усложнили за-дачу разработчикам программы реформирования, однако не-смотря на все трудности, в конце 2002 г. федеральная програм-ма «Реформирование государственной службы Российской Фе-дерации (2003–2005 гг.)»¹⁵⁵ была разработана и начала реализо-вываться в начале 2003 г.

Целью программы определялось повышение эффективно-сти государственной службы в целом, ее видов и уровней, оп-тимизация затрат на государственных служащих и развитие ре-сурсного обеспечения государственной службы.

Программа реформирования государственной службы, заложив основной фундамент в кадровых инновациях на бли-жайшие несколько лет, явилась основой для дальнейших шагов как в сфере общего реформирования системы государственной службы, так и в области кадровых реформ.

В этой связи одной из самых больших инноваций в со-временной кадровой политике в области государственной службы России можно считать разработку и принятие закона «О государственной гражданской службе Российской Федера-ции» (далее — закон)¹⁵⁶. Стоит отметить, что данный закон яв-ляется не только программным в общей концепции админист-ративной реформы России, но и крайне важным в аспекте кад-ровых преобразований. Это практически первый законодатель-

¹⁵⁴ Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003–
2005 год): Федеральная программа // Рос. газ.— 2002.— 23 нояб.

¹⁵⁵ Программа утверждена указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г.
№ 1336. Текст программы см.: Рос. газ.— 2002.— 23 нояб.

¹⁵⁶ О государственной гражданской службе Российской Федерации: феде-
ральный закон Российской Федерации от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ // Рос.
газ.— 2004.— 31 июля. Закон принят Государственной Думой 7 июля 2004 г.,
одобрен Советом Федерации 15 июля 2004 г. и вступил в силу с 1 февраля
2005 г.

ный акт современной России, в котором воплощено большин­
ство кадровых инноваций, имеющихся в арсенале современного
кадрового управления.
гл [Инновационный менеджмент, государственная инно-

вационная политика, виды государственной инновационной политики, инновационно-кадровая политика в сфере госу­дарственного управления, реализация инноваций.]

Что касается анализа основных положений закона, то здесь можно сказать следующее. Его главной инновационной удачей, на наш взгляд, является не большое количество закрепленных кадровых новшеств (проанализированных нами ниже), а тезис, выраженный в подпункте 6 пункта 2 статьи 60, который говорит о том, что одним из приоритетных направлений формирования кадрового состава гражданской службы является пр