Тема 2.Основы муниципального управления

Исторические основы муниципального управления

Местное самоуправление в нашей стране имеет глубокие корни, которые уходят в догосударственные образования восточных славян с их патриархальным самоуправлением. Традиции вечевого самоуправления отмечают первые русские летописи в древнейших городах – избрание (приглашение на княжение) главного должностного лица города.

В раннем средневековье происходило становление новых институтов городского самоуправления. В Новгороде и Пскове – это система вечевых собраний, посадник, тысяцкий, сотские, старосты.

В XYI веке становление губного и земского самоуправления осуществлялось путем жалования уставных грамот отдельным административно-территориальным единицам. Губные и земские избы можно рассматривать как зачаточные формы местного территориального самоуправления. Уставные грамоты регламентировали порядок формирования, состав, систему, а также компетенцию отдельных органов и должностных лиц, ответственность последних в случае неисполнения ими своих обязанностей.

Дальнейшее оформление населения в самоуправляемое сословие обусловили реформы Петра 1. В 1699 году была создана Бурмистерская палата (Ратуша). В ее состав вошли бурмистры, которые избирались посадским населением, прежде всего купечеством. Палата объединила управление посадскими и торговыми людьми. На местах аналогично создавались земские избы.

Реформой городского самоуправления 1718-1724 гг. были созданы магистраты как органы управления определенной общественной территориальной единицы города. Городское сообщество было формально признано субъектом местного самоуправления. Магистраты должны были заниматься устройством школ, сиротских и смирительных домов, госпиталей и бирж, благоустройством города, оберегали город от пожаров, пристраивали гуляк и нищих, осуществляли государственные сборы и контролировали уплату пошлин, рассматривали незначительные гражданские и уголовные дела. В 1734 году города получили права юридического лица, что создало реальные возможности для горожан добиться финансово-экономической самостоятельности, независимости от органов государственной власти в данной области.

Правовую основу развития городского самоуправления определила “Грамота на права и выгоды городам Российской империи”, изданной Указом Екатерины II в 1785 г. Она определила основным субъектом городского самоуправления “общество градское” (городское собрание), которое составляли городские обыватели. Оно собиралось один раз в три года по инициативе губернатора для рассмотрения его предложений , связанных с развитием города и направлениями деятельности губернской администрации в ближайшие годы.

Текущие вопросы жизни города решали общая дума и шестигласная дума. Общая дума была представительным органом, а исполнительно-распорядительные функции исполняла шестигласная городская дума, избираемая городской думой.

Развитию местного самоуправления дали толчок земская и городская реформы Александра II. Городовое положение (1870 г.) предусматривало создание системы городского самоуправления, включающего следующие институты: а) городская дума; б) городская управа; в) городской голова – председатель городского самоуправления. В отличие от земств выборы в городские думы осуществлялись без учета сословности на основе имущественного ценза. Становление земского и городского самоуправления означало переход от сословного к территориальному принципу формирования основных институтов самоуправления.

После 1917 г. судьба земских и городских учреждений была решена, сначала был распущен Земский союз, а затем в 1918 году все завершилось ликвидацией земских и городских органов местного самоуправления.

Наступил период советов – нового института местного управления, основанного на демократическом централизме.

Организация местной власти в советский период

Ликвидация старых органов самоуправления производилась на основе циркуляра НКВД, в соответствии с которым подлежали роспуску городские и земские органы самоуправления, выступающие против Советской власти, а остальные органы самоуправления вливались в аппарат местных Советов.

Идея местного самоуправления, предполагающая известную децентрализацию власти, независимость и самостоятельность органов самоуправления, вступила в противоречие с практическими задачами государства пролетарской диктатуры, являющегося по своей природе государством централизованным.

В основу организации власти на местах был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти. Местные Советы и их исполнительные комитеты выступали как местные органы государственной власти и управления, являясь структурной частью единого централизованного государственного аппарата управления.

Местные Советы являлись самыми многочисленными органами государственной власти. В СССР насчитывалось свыше 50 тысяч, а в РСФСР – около 28 тысяч местных Советов.

Вопросы своей компетентности местные Советы рассматривали на сессиях, которые созывались их исполнительными комитетами. Сессия Совета длилась один день. На время ее работы Совет избирал председателя и секретаря для ведения заседаний сессии. Решения, принимаемые Советом на сессии, подписывались председателем и секретарем исполнительного комитета.

Местные Советы избирали из числа депутатов постоянные комиссии для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению местных Советов.

Исполнительными и распорядительными органами местных Советов являлись избираемые ими исполнительные комитеты в составе председателя, заместителей председателя, секретаря и членов.

Местные Советы, за исключением поселковых и сельских, образовывали отделы и управления исполнительных комитетов, которые подчинялись в своей деятельности как Советам и их исполнительным комитетам, так и соответствующим вышестоящим органам государственного управления.

Депутаты местных Советов осуществляли свои полномочия, не порывая с производственной или служебной деятельностью.

В своей деятельности депутаты обязаны были руководствоваться общегосударственными интересами, учитывать наказы населения избирательного округа и добиваться их реализации. Депутаты отчитывались о своей работе перед избирателями, коллективами и общественными организациями, выдвинувшими их кандидатами в депутаты. Депутат мог быть отозван по решению большинства избирателей округа.

Высшим организационным принципом построения и функционирования системы Советов являлсядемократический централизм, допускающий формально самостоятельность и инициативу местных органов власти, но в действительности проявляющийся в жесткой централизации и концентрации государственной власти.

В соответствии с данным принципом в ведении вышестоящих Советов сосредотачивалось нормотворчество и планово-регулирующая деятельность. Вышестоящие Советы руководили деятельностью нижестоящих. Решения вышестоящих были для них обязательны. Вышестоящие Советы вправе были отменять противоречащие закону решения нижестоящих Советов, которые были им подотчетны и подконтрольны.

Одним из организационно-правовых выражений демократического централизма являлось двойное подчинение исполнительных органов местных Советов. Исполнительные органы были подотчетны местным Советам, которые их формировали, и одновременно подчинялись соответствующим органам вышестоящих Советов. Все это преследовало цель обеспечить необходимую степень централизации государственного управления и прежде всего в вопросах планирования и бюджетно-финансовой деятельности.

Местные Советы имели собственный исполнительный аппарат, который ими формировался и действовал под их руководством. Наиболее важные вопросы должны были решаться депутатами на сессиях Советов. Кроме того, депутаты избирались в состав исполнительных комитетов, в различные постоянные комиссии Советов, а также вели работу в своих избирательных округах. На сессиях Советов заслушивались отчеты о работе исполнительных комитетов, отделов и управлений, постоянных комиссий и других органов, образуемых местными Советами. Местный Совет был вправе рассмотреть вопрос о реализации своих решений и принять необходимые меры в целях их исполнения.

Важной особенностью организации и деятельности Советов являлось партийное руководство ими, основные направления которого включали: а) выработку политической линии и указаний по основным вопросам, связанным с реализацией Советами политики партии; б) руководство формированием представительных органов, подбор, расстановку и воспитание кадров, работающих в Советах; в) контроль за деятельностью Советских органов по реализации партийных директив.

Местные Советы находились также в зависимости от исполнительных и распорядительных органов. Формально исполнительные комитеты были подотчетны и подконтрольны Советам. Однако практика советской работы была такова, что аппарат исполнительных комитетов видел в депутатах своих общественных помощников. Такое отношение переносилось и на постоянные комиссии, и на Совет в целом. На сессиях практически не выбирались наиболее оптимальные пути решения проблем, а просто утверждались заранее подготовленные решения, в которые не вносились какие-либо существенные добавления и поправки. При этом надо учитывать, что сессия местного Совета проходила в течение одного дня. Поэтому она превращалась в формальную процедуру прохождения подготовленного аппаратом решения. Аппарат исполнительного комитета готовил первую организационную сессию Совета нового созыва, а также по существу и все последующие сессии. Он организовывал и проводил учебу депутатов. Все это способствовало непомерному возрастанию роли исполнительных органов в ущерб выборным, что сказывается до сих пор на всех уровнях власти.

В апреле 1990 года был принят закон СССР “Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР”, который определил основные направления развития местных органов власти, принципы их формирования и деятельности как органов самоуправления. В соответствии с этим законом основным звеном в системе местного самоуправления должны были стать местные Советы как представительные органы власти. На своей территории Советы были вправе координировать деятельность всей системы местного самоуправления. Они образовывали свои органы, определяли их полномочия в соответствии с законами, самостоятельно устанавливали их структуру и штаты. Данный Закон ввел понятие “коммунальная собственность”. Ккоммунальной относилось имущество, передаваемое безвозмездно, а также имущество, создаваемое или приобретаемое местным Советом за счет принадлежащих ему средств.

В июле 1991 года в РСФСР был принят Закон “О местном самоуправлении в РСФСР”, на основе которого начался процесс реформирования местных органов власти, формирования новой системы местного самоуправления в Российской Федерации.

Исторические основы муниципального управления

Правовую основу муниципального управления как и всего местного самоуправления составляют:

1. Конституция РФ и федеральные законы.

2. Конституции, уставы и законы субъектов РФ.

3. Уставы муниципальных образований.

В истории развития федерального законодательства о местном самоуправлении можно выделить три этапа.

Первый этап (1990-1993 гг.) – формирование основ организации местного самоуправления в РФ. В эти годы были приняты первые законы о местном самоуправлении: в апреле 1990 г. – Закон СССР “Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР”, а в июле 1991 г. – Закон РСФСР “О местном самоуправлении РСФСР”.

В развитие положений указанных законов были приняты законы “О выборах главы администрации” в октябре 1991 г. и в апреле 1993 г. “Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления”. Выборы глав местных администраций проведены не были, а местному самоуправлению так и не были представлены все предусмотренные законом бюджетные права. Действующая система советов не предусматривала никакого муниципального управления.

Второй этап (1993-1995 гг.) - этап реформирования системы местного самоуправления, сложился на основе прежде всего Указов Президента РФ по вопросам местного самоуправления.

Началось с Указа от 21 сентября 1993 г. “О поэтапной конституционной реформе в РФ”. Далее были Указы “О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в РФ” от 9 октября 1993 г., “О реформе местного самоуправления в РФ” от 26 октября 1993 г. в результате чего деятельность местных Советов была прекращена, их полномочия были возложены на соответствующую местную администрацию. 29 октября 1993 г. Указом были утверждены “Основные положения о выборах в органы местного самоуправления”. Указами от 9 октября 1993 г. “О некоторых мерах по оказанию государственной поддержки местного самоуправления и от 22 декабря 1993 г. “О гарантиях местного самоуправления”.

Данные акты сыграли большую роль в формировании местного самоуправления и можно сказать, что они положили начало возрождению в России муниципального управления.

Третий этап развития правовой основы местного самоуправления начался с принятием Закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” (28 августа 1995 г.) и продолжается в настоящее время. Данный закон стал основой для формирования нормативно-правовой базы о местном самоуправлении на федеральном уровне, на уровне субъектов РФ и на муниципальном уровне.

В ст.4 закона “Об общих принципах организации МС в РФ” определяется круг общественных отношений в области местного самоуправления, которые регулируются нормативно-правовыми актами Российского государства.

В ст. 5 определяется круг тех вопросов, которые регулируются указанными нормативно-правовыми актами субъектов России. Структура и содержание устава муниципального образования оговариваются в ст.8 закона.

2.3. Организационные основы муниципального управления

Все многообразие организационных форм муниципального управления основывается на разделении местной власти на три основных элемента: представительный, исполнительный органы и главное должностное лицо.

Организационные формы муниципального управления определяются сочетанием:

а) Способа вступления в должность главного должностного лица:

• в результате выборов всем населением

• в результате выборов депутатами представительного органа

• в результате найма на контрактной основе представительным органом;

б) Распределением полномочий между различными органами местного самоуправления (представительным, исполнительным, распорядительным, контрольным и другими);

в) методом осуществления взаимодействия между органами местного самоуправления (распределение компетенции, прямое руководство, нормативное регулирование и т.п.)

Практический российский и мировой опыт позволяет выделить как наиболее характерные следующие основные формы муниципального управления.

Форма муниципального управления – “совет – мэр”.

Данная форма предусматривает разделение местной власти на представительную и исполнительную. В зависимости от широты полномочий мэра различают два варианта этой формы организации муниципального управления.

Форма муниципального управления – “совет – “слабый” мэр”, где мэр избирается из состава совета и полностью контролируется советом. Данная форма была характерна до 1917 г. и использовалась в городском управлении с 1991 по 1994 гг.

Форма муниципального управления – “совет – “сильный” мэр”, где мэр избирается на всеобщих выборах, независим в своих действиях, имеет право вето. Данная форма характерна для нынешних губернских городов.

Форма муниципального управления – “совет – управляющий”, где традиционный совет нанимает управляющего на контрактной основе для руководства администрацией.

Форма муниципального управления – “совет”, где в одном органе одновременно сосредоточена представительная и исполнительная власти. Депутат возглавляет определенную муниципальную службу. Данная форма повсеместно использовалась в советский период управления. Большая часть депутатов практически ни на что не влияла, решали те, кто был в исполкоме.

Организационные структуры муниципального управления.

Организационная структура муниципального управления – это состав, взаимосвязи и соподчиненность совокупности организационных единиц (подразделений) аппарата управления, выполняющих различные функции по управлению муниципальным образованием.

Традиционно выделяют три основные схемы построения структур управления: линейную, функциональную, матричную и еще смешанную – линейно-функциональную.

Линейная (иерархическая) структура представляет собой многоуровневую схему, где между элементами существует одноканальное взаимодействие. В этой структуре каждый подчиненный имеет только одного руководителя. Она наиболее характерна для армии и церкви.

Функциональная структура исторически сложилась позже линейной, как неизбежный результат усложнения процессов управления. Особенность этой структуры заключается в том, что по отдельным функциям управления формируются специальные подразделения, работники которых обладают знаниями и навыками работы в далекой области управления. Характерна для учебных заведений.

Стремление преодолеть недостатки линейного и функционального управления выразились в созданиилинейно-функциональных структур управления.

Такая структура позволяет организовать управление процессами по линейной схеме (мэр – директор департамента – директор МП), а функциональные подразделения оказывают методическую помощь, подготавливают информацию, решают разнообразие управленческие задачи для соответствующих линейных руководителей. По данной схеме формируются организационные структуры крупных городов.

Совершенствование линейно-функциональной структуры приводит к матричным организационным структурам. Эти структуры объединяют линейное и программное управление. При этой схеме исполнитель имеет двух и более руководителей, которым он подчинен. Исполнитель оказывается в точке пересечения функциональных связей, регулируемых как управляющим программ, так и линейным руководителем.

2.4. Финансово-экономические основы муниципального управления

Органы муниципального управления должны иметь право на достаточную для осуществления своих функций и полномочий экономическую и финансовую базу.

Согласно ст. 28 закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” экономическую основу местного самоуправления составляет муниципальная собственность. Под муниципальной собственностью понимается имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселением, а также другим муниципальным образованием.

В ст. 29 закона о самоуправлении определяется перечень объектов (имущества), составляющих муниципальную собственность:

а) средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды;

б) имущество органов местного самоуправления;

в) муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности;

г) муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации;

д) муниципальный жилой фонд, нежилые помещения;

е) муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта.

Финансовую основу местного самоуправления (муниципального управления) составляет бюджет муниципального образования.

Согласно ст.36 закона о местном самоуправлении в доходы местных бюджетов зачисляются местные налоги, сборы и штрафы.

2.5. Территориальные основы муниципального управления

В целях обеспечения самостоятельности населения в решении вопросов местного значения Конституция и федеральное законодательство определяют территориальные основы местного самоуправления. Оно обладает территориальным верховенством в решении вопросов местного значения в пределах границ муниципальных образований. Это означает, что, во-первых, территорией муниципального образования ограничивается верховенство решений, принятых путем прямого волеизъявления жителей муниципального образования, и решений органов местного самоуправления по вопросам местного значения; во-вторых, в границах муниципальных образований органы местного самоуправления осуществляют свои властные полномочия по самостоятельному управлению муниципальной собственностью, формированию, утверждению и исполнению местного бюджета, установлению местных налогов и сборов, осуществлению охраны общественного порядка, решению иных вопросов местного значения.

К числу территориальных основ можно отнести основной круг территорий, на которых осуществляется муниципальное управление (местное самоуправление). Оно осуществляется в пределах территорий муниципальных образований – городских, сельских поселений (городов, поселков, станиц), нескольких поселений, объединенных общей территорией (районов, уездов, сельских округов (волостей, сельсоветов).

К территориальным основам относится ведущая роль населения муниципального образования в решении вопросов его территориального устройства. Во-первых, это правило о том, что вопросы образования, объединения, преобразования или упразднения внутригородских муниципальных образований, установления или изменения их территорий решаются с учетом мнения населения соответствующей территории представительным органом местного самоуправления города самостоятельно в соответствии со своим уставом. Во-вторых, изменение границ муниципального образования по инициативе органов местного самоуправления не допускается без учета мнения населения соответствующих территорий. В-третьих, обязанность органов государственной власти субъектов РФ учитывать мнения населения при решении вопросов изменения границ самоуправляющихся территорий.

К числу территориальных основ относятся виды земель, составляющих территорию муниципального образования: а) земли городских, сельских поселений; б) земли сельскохозяйственного использования; в) земли общего пользования; г) земли природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, историко-культурного назначения; д) земли, занятые лесами; е) земли, необходимые для развития поселений; ж) другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения.