Полномочия местного самоуправления в области жилищного и коммунального хозяйства
Деятельность органов местного самоуправления в жилищной сфере направлена, прежде всего, на обеспечение в рамках своих полномочий социальных гарантий жилищных прав граждан. Роль органов местного самоуправления, как и роль государства в целом, в обеспечении этих прав в последние годы существенным образом изменилась. Это связано с тем, что наряду с государственной и муниципальной собственностью возникла частная собственность граждан и юридических лиц на жилищный фонд. В связи с этим изменилась структура жилищного фонда по формам собственности. Доля частного жилищного фонда в 1992 г. составляла 30 процентов, в 1995 г. превысила уже 50 процентов, в том числе доля жилищного фонда, находящегося в собственности граждан, увеличилась за этот период с 26 до 41 процента соответственно. Приватизировано более одной трети квартир государственного и муниципального жилищного фонда. Появились частные организации, занимающиеся проектированием и строительством жилья. Граждане могут реализовать свое конституционное право на жилище путем приобретения жилья в собственность, кооперативного или индивидуального жилищного строительства, а также из государственного или муниципального жилищного фонда. Начал функционировать рынок жилья.
Коренные изменения произошли и в структуре источников финансирования жилищного строительства. Доля бюджетных средств во вводе жилья, достигавшая до начала экономической реформы 80 процентов, сократилась в настоящее время примерно до 26 процентов. Основным источником финансирования жилищного строительства стали внебюджетные средства в сочетании с различными формами государственной поддержки граждан и юридических лиц, принимающих участие в финансировании строительства жилья. Повысился удельный вес малоэтажного строительства. Начался переход на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг, который предусматривает снижение объема бюджетных дотаций в жилищно-коммунальное хозяйство с внедрением системы субсидий малоимущим гражданам. В ряде городов создаются товарищества собственников жилья, проводится демонополизация жилищно-коммунального хозяйства.
Вместе с тем острота жилищной проблемы не снизилась. Необходимо усилить социальную направленность жилищной реформы. Решению этой проблемы будет способствовать реализация Государственной целевой программы «Жилище». Основные направления нового этапа ее реализации были одобрены Указом Президента Российской Федерации от 29 марта 1996 г. В качестве одной из главных задач нового этапа решения жилищной проблемы этот Указ называет расширение прав органов местного самоуправления в улучшении жилищных условий граждан и в проведении жилищной реформы.
Органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления рекомендовано разработать соответствующие региональные программы, руководствуясь Основными направлениями нового этапа реализации государственной целевой программы «Жилище».
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», определяя предметы ведения местного самоуправления, относит к вопросам местного значения содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений, создание условий для жилищного строительства, а также организацию, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло-, и водоснабжения и канализации, организацию снабжения населения и муниципальных учреждений топливом, утилизации и переработки бытовых отходов.
Правовую основу деятельности органов местного самоуправления в сфере жилищного строительства и жилищно-коммунального хозяйства составляют также Закон Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики» от 24 декабря 1992 г. Закон Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской федерации» от 4 июля 1991 г. (с последующими изменениями), Федеральный закон «О товариществах собственников жилья» от 15 июля 1996 г., другие федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты, касающиеся жилищной сферы, коммунальных услуг. Формирование муниципального жилищного фонда, который находится в ведении органов местного самоуправления, осуществлялось на основе постановления Верховного Совета Российской федерации от 27 декабря 1991 г. «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность». В соответствии с этим постановлением в муниципальную собственность передавался жилищный и нежилой фонд, находившийся в управлении органов местного самоуправления, в том числе здания и строения, ранее переданные ими в ведение (на баланс) другим юридическим лицам, а также встроенно-пристроенные нежилые помещения, построенные за счет 5-7-процентных отчислений на строительство объектов социально-культурного и бытового назначения. Муниципальный жилищный фонд составили жилые дома, специализированные дома (общежития, гостиницы), дома социального использования, служебные и иные жилые помещения.
Кроме того, в ведение муниципальных образований перешли объекты жилищно-коммунального хозяйства: жилищно-эксплуатационные и ремонтно-строительные предприятия, обслуживающие объекты социальной инфраструктуры; объекты инженерной инфраструктуры городов, предприятия, осуществляющие эксплуатацию, обслуживание, содержание и ремонт данных объектов, и др. Значительная часть объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения в начале 90-х годов находилась на балансе крупных государственных предприятий. В связи с процессом приватизации государственных предприятий встал вопрос о дальнейшем использовании этих объектов. Согласно Указу Президента Российской Федерации «Об использовании объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения приватизируемых предприятий» от 10 января 1993 г. при приватизации предприятий, находящихся в федеральной (государственной) собственности, по решению их трудовых коллективов в состав приватизируемого имущества могут быть включены находящиеся на балансе приватизируемого предприятия объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения (бани, прачечные, парикмахерские и др.) с обязательным сохранением их профиля. Исключение составляют:
здания, сооружения, жилые помещения, в том числе встроенно-пристроенные, используемые предприятиями торговли, общественного питания, бытового обслуживания для нужд организаций и учреждений социальной защиты населения, детских домов, домов ребенка, домов престарелых, интернатов, госпиталей и санаториев для инвалидов, детей и престарелых; оздоровительные детские дачи, лагеря;
объекты транспортного и энергетического обеспечения данного региона;
объекты жилищного фонда и обслуживающие его жилищно-эксплуатационные и ремонтно-строительные подразделения предприятий и организаций и др.
Эти объекты (до проведения процедуры разграничения собственности) относятся к федеральной (государственной) собственности и находятся в ведении администрации по месту расположения объекта (кроме оздоровительных детских лагерей и дач, находящихся в ведении администрации по месту расположения приватизируемого предприятия).
Возможно заключение договора между приватизированным предприятием и местной администрацией о совместном использовании и финансировании объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения. При этом объекты, расположенные в границах территории приватизируемого предприятия, но выполняющие функции обслуживания региона, находятся в ведении приватизируемого предприятия и являются общей совместной собственностью данного предприятия и соответствующего органа местного самоуправления. В целях освобождения предприятий от несвойственных им функций по содержанию объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения Правительство Российской Федерации 7 марта 1995 г. своим постановлением утвердило Положение о порядке передачи объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность. Положение распространяется на приватизированные, находящиеся в стадии приватизации и неприватизируемые предприятия. Финансирование передаваемых в муниципальную собственность объектов должно осуществляться в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 декабря 1993 г. «О финансировании объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, передаваемых в ведение местных органов исполнительной власти при приватизации предприятий». Формирование муниципального жилищного фонда осуществляется и за счет жилищного строительства, которое ведут органы местного самоуправления, при этом они должны создавать условия для жилищного строительства граждан, юридических лиц, для привлечения в жилищную сферу внебюджетных источников финансирования. В этих целях органы местного самоуправления вправе образовывать местные внебюджетные фонды развития жилищного строительства. Примерный порядок формирования и использования региональных и местных внебюджетных фондов развития жилищного строительства утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июня 1994 г. Данные фонды образуются для решения следующих задач:
создание условий для привлечения внебюджетных источников финансирования в жилищную сферу;
аккумуляция добровольных взносов предприятий и организаций, предназначенных на жилищное строительство;
поддержка участия граждан в финансировании строительства или приобретения жилья;
содействие развитию производственной базы домостроения и обеспечения районов жилой застройки объектами инженерно-транспортной инфраструктуры и т.д.
средства фондов развития жилищного строительства формируются за счет добровольных взносов предприятий, организаций, граждан, а также дивидендов, получаемых от операций с ценными бумагами, приобретенными на временно свободные средства фонда, платы за информационные и другие услуги, оказываемые службами фонда, и иных доходов в соответствии с законодательством Российской федерации.
Средства фондов расходуются на строительство жилищного фонда социального использования, строительство и ремонт объектов жилищно-коммунального хозяйства, социальную поддержку малоимущих групп населения для оплаты строительства, приобретения и содержания жилья и т.п.
В орган управления фонда в порядке и на условиях, определяемых положением о фонде, могут входить представители органов местного самоуправления, заинтересованных предприятий, учреждений и организаций, иные физические лица.
Органы местного самоуправления должны обеспечивать порядок учета жилищного фонда, распределения и предоставления гражданам жилых помещений по договорам найма, аренды, а также их продажи гражданам в муниципальном жилищном фонде.
При относительно низких доходах основной массы населения, отмечается в Основных направлениях нового этапа реализации Государственной целевой программы «Жилище», и высокой рыночной стоимости жилья жилищная политика будет нацелена на обеспечение доступности жилья за счет бесплатной приватизации занимаемого гражданами жилья в государственном или муниципальном жилищном фонде для обеспечения начального капитала для последующего улучшения жилищных условий. Прогнозируется, что общая доля приватизированных квартир в государственном и муниципальном жилищных фондах будет доведена до 60-65 процентов при сохранении 35-40 процентов квартир в качестве фонда социального использования, предоставляемого по договору найма или аренды.
Приватизация в установленном порядке занимаемых жилых помещений в домах муниципального жилищного фонда является одной из самых распространенных форм приобретения жилья в собственность. В соответствии с Законом Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» от 4 июля 1991 г. (с последующими изменениями) передача жилья в собственность граждан оформляется договором передачи, заключаемым органом местного самоуправления (местной администрацией) с гражданином, получающим жилое помещение в собственность. При этом нотариального удостоверения договора передачи по закону не требуется и государственная пошлина не взимается. Право собственности на приобретенное жилье возникает с момента регистрации договора в исполнительном органе местного самоуправления (ст. 7). Для совершения сделок в отношении приватизированных жилых помещений, в которых проживают несовершеннолетние, независимо от того, являются ли они собственниками или членами семьи собственников, в том числе бывшими, имеющие право пользования данным жилым помещением, закон требует предварительное разрешение органов опеки и попечительства, которыми согласно Гражданскому кодексу Российской Федерации являются органы местного самоуправления. Оформление договора передачи в собственность жилых помещений, в которых проживают исключительно несовершеннолетние, проводится за счет средств местных бюджетов.
Органы местного самоуправления ведут учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий. В соответствии со статьей 40 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления предоставляют жилище малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в нем, бесплатно или за доступную плату из муниципального жилищного фонда в соответствии с установленными законом нормами. Органы местного самоуправления ежегодно должны устанавливать долю распределяемого муниципального жилья, предоставляемого бесплатно (или за доступную плату) на условиях договора найма. Основанием для вселения в жилое помещение по договору найма является ордер, который выдается органами местного самоуправления.
Гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий и состоящим на учете по предоставлению жилой площади в органах местного самоуправления, по их желанию предоставляется безвозмездная субсидия на строительство или приобретение жилья за счет средств местного бюджета в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Кроме того, в соответствии с законом гражданам, юридическим лицам могут предоставляться из муниципального жилищного фонда квартиры, дома по договору аренды. При этом органы местного самоуправления согласно Закону Российской федерации «Об основах федеральной жилищной политики» от 24 декабря 1992 г. могут предоставлять за счет местных бюджетов компенсацию (субсидии) гражданам, арендующим жилье, с учетом совокупного дохода семьи и действующих льгот (ст. 18).
В целях обеспечения эффектного использования недвижимого имущества в жилищной сфере образуются товарищества собственников жилья. Порядок их формирования и деятельности регулируется Федеральным законом «О товариществах собственников жилья» от 15 июня 1996 г. В соответствии с Законом товарищество собственников жилья - некоммерческая организация, форма объединения домовладельцев для совместного управления и обеспечения эксплуатации комплекса недвижимого имущества в кондоминимуме, владения, пользования и в установленных законодательством пределах распоряжения общим имуществом. Кондоминимум - это единый комплекс недвижимого имущества, включающий земельный участок в установленных границах и расположенное на нем жилое здание, иные объекты недвижимости, в котором отдельные части, предназначенные для жилых или иных целей (помещения), находятся в собственности граждан, юридических лиц Российской федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (домовладельцев) - частной, государственной, муниципальной и иной формах собственности, а остальные части (общее имущество) находятся в их общей долевой собственности.
Муниципальное образование может быть собственником помещения в кондоминимуме (домовладельцем). Помещение в кондоминимуме может принадлежать и нескольким собственникам на праве общей собственности.
Кондоминимум как единый комплекс недвижимого имущества, а также права на недвижимое имущество в кондоминимуме и сделки с ним подлежат государственной регистрации в соответствии с действующим законодательством с представлением паспорта домовладения. Паспорт домовладения составляется территориальными или местными бюро технической инвентаризации. По решению органов местного самоуправления обновление и копирование паспорта домовладения могут осуществляться за счет местного бюджета.
Органы местного самоуправления могут оказывать социальную помощь домовладельцам, нанимателям и арендаторам жилых помещений в кондоминимуме путем передачи товариществам собственников жилья муниципальных дотаций на финансирование затрат на эксплуатацию, текущий и капитальный ремонты, на отдельные виды коммунальных услуг и т.д.
Управление кондоминимумом может осуществляться товариществом собственников жилья, домовладельцами либо уполномоченной органами местного самоуправления службой заказчика на жилищно-коммунальные услуги.
Органы местного самоуправления вправе определять размер штрафа, который налагается на домовладельцев, а также на должностных лиц, уполномоченных представлять интересы собственника в кондоминимуме в том случае, если домовладельцы в течение шести месяцев не избрали способ управления кондоминимума (при условии, что более 50 процентов площади жилых помещений находится в частной собственности). Наложение штрафа осуществляется органами Государственной жилищной инспекции Российской Федерации.
Каждый домовладелец на общем собрании обладает количеством голосов пропорционально его доле в праве общей собственности на общее имущество (доле участия). Если в муниципальной собственности находится более 30 процентов площади помещений в кондоминимуме, орган местного самоуправления (уполномоченный им орган) вправе принять решение о перераспределении между остальными домовладельцами, пропорционально доле их участия, части принадлежащих ему голосов на общем собрании (свыше 30 процентов голосов).
Органы местного самоуправления, осуществляя содержание и эксплуатацию муниципального жилищного фонда, занимаются развитием объектов инженерной, социальной, транспортной инфраструктуры, обслуживающих жилищную сферу. Они обеспечивают бесперебойное коммунальное обслуживание населения. В соответствии с Правилами предоставления коммунальных услуг, утвержденными постановлением Правительства Российской федерации от 26 сентября 1994 г., к коммунальным услугам относятся услуги по теплоснабжению, электроснабжению, водоснабжению и канализации. Правила распространяются на потребителей и исполнителей услуг независимо от их ведомственной принадлежности, форм собственности и организационно-правового статуса. Исполнителями коммунальных услуг для их потребителей, проживающих в муниципальном жилищном фонде, являются соответствующие муниципальные предприятия и учреждения, в обязанности которых входит оказание такого рода услуг.
Кроме того, органы местного самоуправления организуют и контролируют работу по санитарной очистке и уборке территории населенных мест, заботятся о ее благоустройстве, озеленении. Органы местного самоуправления обеспечивают утилизацию и переработку бытовых отходов. Постановлением Правительства Российской Федерации утверждены Правила предоставления услуг по вывозу твердых и жидких бытовых отходов. Исполнителями данного вида услуг могут выступать юридические и физические лица, использующие различные организационно-правовые формы, формы собственности. Исполнители принимают заказы на услуги по вывозу бытовых отходов, оформляемые в виде документа, форма которого согласовывается с органами местного самоуправления.
Органы местного самоуправления устанавливают режим работы для муниципальных предприятий, оказывающих жилищно-коммунальные услуги.
В Основных направлениях нового этапа реализации Государственной целевой программы «Жилище», одобренной Указом Президента Российской Федерации от 29 марта 1996 г., констатируется, что общее состояние жилищно-коммунального хозяйства России не соответствует современным требованиям. Ассигнования из бюджета и платежи потребителей составляют лишь 40 процентов инвестиций, необходимых для нормальной эксплуатации и ремонта жилья и объектов коммунального хозяйства. До 40 процентов городов и поселков городского типа, не говоря уже о сельских населенных пунктах, в настоящее время лишены отдельных видов коммунальных услуг. Предстоит создать условия для сбалансированного с жилищным строительством развития инфраструктуры путем стимулирования внебюджетных инвестиций, создания финансово-промышленных групп, акционерных обществ и других структур для совместного развития жилищно-коммунального хозяйства.
Предстоит обеспечить защиту интересов потребителей от предприятий-монополистов по качеству обслуживания и темпам роста тарифов путем перехода на проведение конкурсов и заключения договоров с предприятиями жилищно-коммунальной отрасли.
В качестве основных направлений совершенствования системы управления, содержания и эксплуатации жилищного фонда Указ Президента Российской Федерации от 29 марта 1996 г. выделяет следующие: а) разделение функций управления и обслуживания жилищного фонда; б) переход на договорные (контрактные) взаимоотношения заказчиков и подрядчиков; в) внедрение конкурсной основы отбора подрядчиков. Это предполагает развитие жилищно-коммунальных предприятий различных форм собственности. Органы местного самоуправления для реализации функций заказчика на жилищно-коммунальное обслуживание должны создавать соответствующие структурные звенья - службы заказчика, которые будут заключать договоры с подрядными предприятиями любых организационно-правовых форм на оказание услуг по содержанию и ремонту жилищного фонда на конкурсной основе. Таким образом, будут развиваться договорные отношения между органами местного самоуправления и жилищными ремонтно-эксплуатационными предприятиями любой формы собственности и организационно-правового статуса.
В постановлении Правительства Российской Федерации от 18 июня 1996 г. «Об упорядочении системы оплаты жилья и коммунальных услуг» органам местного самоуправления было рекомендовано уже в 1996 г. завершить переход на договорные отношения собственников жилищного фонда и объектов коммунального хозяйства с нанимателями жилых помещений и субъектами хозяйствования - жилищными ремонтно-эксплуатационными и коммунальными организациями.
Органами местного самоуправления утверждаются нормативы потребления жилищно-коммунальных услуг, а также ставки и тарифы на жилищно-коммунальные услуги (кроме тарифов на электрическую энергию и газ).
Согласно федеральному закону «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» от 14 апреля 1995 г. органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с принципами, изложенными в Федеральном законе, исходя из основ ценообразования на электрическую и тепловую энергию, установленных Правительством Российской Федерации, определяют вопросы государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию, отпускаемую всеми энергоснабжающими организациями. Исключение, однако, составляют организации, находящиеся в муниципальной собственности, для которых тарифы устанавливаются органами местного самоуправления. В соответствии с Правилами предоставления коммунальных услуг потребительские свойства и режим предоставления услуг должен соответствовать установленным нормативам. Органы, осуществляющие контроль за безопасностью для потребителя услуг, совместно с органами местного самоуправления вправе уточнять параметры потребительских свойств, режим предоставления услуг и устанавливать гарантированный уровень качества с учетом мощности, состава и износа основных фондов коммунального назначения, климатических и других местных условий населенного пункта.
В целях повышения уровня социальной защиты граждан при осуществлении реформирования системы оплаты жилья и коммунальных услуг, предполагающей обеспечение к 2003 году уровня платежей граждан в размере полного возмещения затрат на содержание и ремонт жилья, а также на коммунальные услуги, Правительство Российской федерации утвердило своим постановлением от 18 июня 1996 г. Положение о порядке предоставления гражданам компенсаций (субсидий) на оплату жилья и коммунальных услуг. Органы местного самоуправления должны предоставлять гражданам компенсации (субсидии) на оплату жилья и коммунальные услуги в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг с учетом прожиточного минимума, совокупного дохода семьи и действующих льгот.
По представлению органов местного самоуправления органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе устанавливать предельно допустимую долю собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг, исходя из социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг, учитывая, что к 2003 году ее величина не должна превышать 20 процентов совокупного дохода семьи. Компенсации предоставляются гражданам - нанимателям жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищного фонда. Вместе с тем они могут предоставляться и членам жилищных и жилищно-строительных кооперативов, а также гражданам, имеющим в собственности жилые помещения.
Компенсация назначается органом местного самоуправления (уполномоченной выполнять эти функции организацией) после предоставления гражданином необходимых документов о составе семьи, размерах занимаемой площади, расходах на оплату жилья и коммунальных услуг, совокупном доходе семьи и других документов, предусмотренных порядком предоставления компенсаций гражданам на оплату жилья и коммунальных услуг. Этот порядок утверждается органом исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органом местного самоуправления. Компенсация предоставляется гражданам в безналичной форме в виде уменьшения их платежей за жилье и коммунальные услуги.
В качестве источников средств, направляемых на компенсации, используются: часть доходов, получаемых от населения при повышении платежей за жилье и коммунальные услуги, средства соответствующих бюджетов, а также собственные средства организаций, в хозяйственном ведении или оперативном управлении которых находится жилищный фонд.
Органы местного самоуправления осуществляют контроль за исполнением законодательства в жилищной сфере, взаимодействуя с органами Государственной жилищной инспекции, Положение о которой было утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 26 сентября 1994 г.