Глава 31. Правовые основы муниципальных финансов
31.1. Европейская хартия о местном самоуправлении ¾
о финансовых основах местной власти
В Европейской хартии о местном самоуправлении записано, что органы местного самоуправления имеют право в рамках национальной экономической политики на обладание собственными финансовыми «средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций», при этом финансовые средства «должны быть соразмерны предоставленным им конституцией или законом полномочиям».1
Кроме того, в Европейской хартии о местном самоуправлении установлено, что:
§ по меньшей мере часть финансовых средств органов местного самоуправления должна формироваться за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать самостоятельно в пределах, определенных законом;
§ финансовые системы, на которых основываются средства местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы адаптироваться, насколько это возможно, к изменению издержек, возникающих при осуществлении местными органами своей компетенции;
§ защита более слабых в плане финансов органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или иного эквивалента мер, предназначенных для корректировки результатов неравномерности в распределении потенциальных источников финансирования местных органов и лежащих на них расходов. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора, которой органы местного самоуправления обладают в пределах своей компетенции.
Эти положения Европейской хартии о местном самоуправлении можно рассматривать в качестве общих принципов, которые должны определять экономическую и финансово-налоговую политику демократического государства применительно к местным органам власти и получать отражение в законодательстве данной страны.2
31.2. Федеральное законодательство России ¾
о финансах местного самоуправления
Конституция Российской Федерации ¾ основной нормативно-правовой акт, определяющий взаимоотношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по поводу разграничения законодательных, исполнительных и судебных полномочий и предметов ведения.
Конституция Российской Федерации, признавая и гарантируя местное самоуправление, определяет экономические условия его деятельности. Это находит свое выражение, прежде всего:3
§ в признании и равной правовой защите муниципальной собственности наряду с другими формами собственности (статья 8);
§ в праве органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью (статья 132);
§ в праве органов местного самоуправления самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы (статья 132).
Финансовые ресурсы местного самоуправления состоят из бюджетных и внебюджетных средств, получаемых кредитных ресурсов, валютных средств, а также средств органов территориального общественного самоуправления. Местные бюджеты должны утверждаться в интересах населения соответствующих территорий.
Самостоятельность местного бюджета как части бюджетной системы Российской Федерации обеспечивается:
§ наличием собственных источников доходов;
§ правом определять направления использования и расходования бюджетных средств;
§ правом использовать по своему усмотрению доходы местного бюджета, полученные дополнительно в ходе его исполнения (данные средства изъятию не подлежат);
§ правом на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.
Общеэкономическая эффективность местных финансов во многом зависит от законодательного закрепления полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления.
В статьях 71 и 72 Конституции Российской Федерации устанавливаются предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В соответствии с пунктом 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения, перечисленным в статье 72, «издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации». Эти законы должны содержать нормы, позволяющие разграничить виды расходных полномочий между уровнями власти по соответствующим функциям. При этом в Конституции Российской Федерации заранее никак не уточняется степень участия Российской Федерации и ее субъектов в реализации соответствующих предметов ведения. Таким образом, согласно Конституции Российской Федерации предоставлены опережающие права в деле разграничения расходных полномочий по предметам совместного ведения.
В области регулирования финансов местного самоуправления вторым по значимости документом после Конституции Российской Федерации до 2003 г. являлся Бюджетный кодекс Российской Федерации. В нем вопросы разграничения расходных полномочий рассматривались как с точки зрения наделения того или иного уровня власти соответствующей компетенцией (статьи 7, 8, 9), так и с точки зрения разграничения финансирования тех или иных конкретных видов расходов между уровнями бюджетной системы. Перечень вопросов местного значения, включающий 30 пунктов, был установлен в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (статья 6 пункт 2).
Сопоставляя указанные документы, можно прийти к следующим выводам. В Бюджетном кодексе Российской Федерации не говорилось об однозначном разграничении расходных полномочий по предметам совместного ведения, а только предусматривалась возможность согласования расходных полномочий соответственно органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом порядок согласования распределения и закрепления расходов в сферах совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации определялся Правительством Российской Федерации.4
Главный недостаток перечня вопросов местного значения состоял в том, что в него попали некоторые пункты, неразрывно связанные с расходными полномочиями, относящимися к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Это касалось, прежде всего, организации, содержания и развития муниципальных учреждений образования и здравоохранения, а также охраны общественного порядка.5
Таким образом, в указанных нормативных актах не было проведено четкого разграничения полномочий между органами власти в отношении предметов ведения. Общий недостаток всех указанных документов заключается в том, что в них произошла подмена понятий (разграничение финансирования объектов собственности вместо разграничения финансирования расходных функций; экономическая классификация расходов вместо функциональной их классификации). Кроме того, при большой детализации расходов ясно выступает отсутствие разграничения полномочий по многим видам затрат, особенно между субъектами Российской Федерации и местными органами власти.
Обозначенные проблемы были устранены в результате принятия Федеральных законов от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений». Действие указанных законов направлено на реформирование органов государственной власти и местного самоуправления. Соответственно и полномочия местных и региональных властей также подпадают под реформирование. В результате пересмотра разграничения предметов ведения и полномочий был четко сформулирован круг вопросов, относимый к компетенции региональных и местных органов власти.
Указанными выше федеральными законодательными актами внесена ясность во многие вопросы, касающиеся расходных полномочий органов власти. Однако хотелось бы обратить внимание на то, что в статьях Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, касающихся вопросов местного значения, остались нечеткие формулировки: «организация», «обеспечение», «создание условий», «участие», которые могут трактоваться неоднозначно.
31.3. Нормативно-правовые акты
субъектов Российской Федерации
в области муниципальных финансов
Более конкретно финансовые вопросы местных органов власти регулируются на уровне законодательствасубъектов Российской Федерации. Указанные вопросы достаточно многообразны и включают аспекты, которые не могут быть однозначно определены на федеральном уровне.
При недостаточности бюджетных средств для покрытия расходов в случаях временных финансовых затруднений в процессе исполнения утвержденного бюджета органы местного самоуправления могут получать процентные или беспроцентные ссуды из иных бюджетов, а также выпускать займы на инвестиционные цели на соответствующих территориях.
Расходы местных бюджетов осуществляются за счет их доходов, а также дотаций и субвенций, полученных из бюджетов вышестоящего территориального уровня.
В законодательстве предусматривается возможность объединения финансовых ресурсов органов местного самоуправления со средствами предприятий, учреждений, организаций и граждан на договорной основе ¾ для финансирования строительства, ремонта и содержания объектов социальной и производственной инфраструктуры.
В соответствии с действующим законодательством представительный орган местного самоуправления вправе принимать решения об образовании целевых внебюджетных фондов, а также валютного фонда. Законодательно установлен также порядок формирования и использования данных фондов. Средства внебюджетных и валютного фондов находятся на специальных счетах, открываемых в банковских учреждениях, изъятию не подлежат и расходуются в соответствии с целевым назначением.
В качестве примера рассмотрим финансовые нормативно-правовые акты Ставропольского края, приступившего к реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
В крае приняты законодательные акты, закрепляющие границы муниципальных образований,6 а также по вопросам организации местного самоуправления на территории районов Ставропольского края,7 о бюджетном процессе8 и межбюджетных отношениях9. Указанные нормативные акты меняют структуру местных органов власти, закрепляют двухуровневый местный бюджет (зафиксировано образование 9 городских округов, 26 муниципалитетов на районном уровне и 280 на поселенческом, общее количество муниципальных образований в Ставропольском крае насчитывает 315) и регулируют взаимоотношения между органами государственной власти Ставропольского края, органами местного самоуправления муниципальных образований, входящих в состав Ставропольского края, по вопросам межбюджетных отношений.
Федеральной нормой, закрепленной в статье 135 Бюджетного кодекса Российской Федерации, определен перечень межбюджетных трансфертов, которые могут предоставляться из бюджетов субъектов Российской Федерации. В соответствии с указанной нормой Законом Ставропольского края от 31 декабря 2004 г. № 117-кз «О межбюджетных отношениях в Ставропольском крае»10 установлены трансферты из семи краевых фондов: финансовой поддержки поселений, финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), сбалансированности местных бюджетов, муниципального развития, софинансирования социальных расходов, реформирования муниципальных финансов, компенсаций, а также определены условия предоставления бюджетных кредитов местным бюджетам из бюджета Ставропольского края.
Кроме того, в указанном краевом законе говорится о том, что потоки финансовых средств могут быть также направлены из местных бюджетов. Для этого в статье 15 предусматривается возможность межбюджетных трансфертов из местных бюджетов в форме: дотаций из районных фондов финансовой поддержки поселений, предоставляемых из бюджетов муниципальных районов бюджетам поселений; субвенций, перечисляемых в краевой фонд финансовой поддержки поселений и краевой фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) из бюджетов поселений и муниципальных районов (городских округов); субвенций, переводимых из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов ¾ на решение вопросов местного значения межмуниципального характера.
_________
1 Европейская хартия о местном самоуправлении / Принята в Страсбурге в 1985 г. - Русская версия. - Страсбург: Совет Европы. Отдел изданий и документов, 1990. Статья 9.
2 Система муниципального управления: учебник для вузов / под ред. В. Б. Зотова. 2-е изд., доп. и перераб. М.: ОЛМА-ПРЕСС, 2006.
3 Конституция Российской Федерации. М.: Астрель, 2004.
4 Бюджетный кодекс Российской Федерации. М., 2004. Статья 85.
5 Закон Российской Федерации от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Статья 6, пункт 6, 7 и 8.
6 Закон Ставропольского края от 4 октября 2004 г. № 89-кз «Об установлении границ муниципальных районов Ставропольского края».
7 Закон Ставропольского края от 22 июля 2004 г. № 60-кз «О некоторых вопросах организации местного самоуправления на территории районов Ставропольского края».
8 Закон Ставропольского края от 2 декабря 1994 г. № 12-кз «О бюджетном процессе в Ставропольском крае».
9 Закон Ставропольского края от 31 декабря 2004 г. № 117-кз «О межбюджетных отношениях в Ставропольском крае».
10 Там же.