Тема 3.1. Методологические основы построения организационных структур управления социально-экономическим развитием муниципального образования
1. Основные принципы построения организационных структур муниципального управления.
2. Инновационная модель проектирования организационных структур Администрации муниципального образования с использованием процессного подхода.
3. Формирование и исполнение местных бюджетов как фактор организационного проектирования управления социальными и экономическими процессами в муниципальном образовании.
1. Основные принципы построения организационных структур муниципального управления.
Эффективность деятельности муниципальных органов власти обеспечивается целым комплексом факторов, среди которых особое место занимает организационная составляющая административного управления.
Главной целью анализа и проектирования организационных структур является разработка механизмов, повышающих эффективность деятельности организации. В самом общем виде эта эффективность определяется классическим соотношением затрат ресурсов на достижение целей организации и результатов организационных процессов.
В рамках теории организации разработаны общие принципы построения эффективных организационных структур. Эти принципы основаны на системном представлении о сущности и функционировании организаций. Применительно к конкретной организации, в частности, администрации муниципального образования, они выводятся и путем:
- установления факторов определяющих особенности организационных структур;
- обоснования выбора типа организационной структуры, наиболее предпочтительного с точки зрения поведения эффективности деятельности местной администрации.
Важнейшим фактором, определяющим внутреннее строение организации, является внешняя среда. Для проектирования внутриорганизационных процессов большое значение имеет анализ внешней среды, в которой организация существует и к которой она адаптируется.
Внешняя среда обладает рядом характеристик, делающих ее для организации неопределенной, слабо предсказуемой. Важнейшими из них являются:
- комплексность (количество элементов внешней среды);
- устойчивость (скорость изменений, происходящих во внешней среде).
Внешняя среда Администраций муниципальных образований является одной из наиболее сложных для адаптации в силу значительной комплексности и непредсказуемых изменений, происходящих в социальных и экономических процессах.
Сложная среда требует дифференциации организации на микро- и макро- уровне. Стабильные среды вызывают к жизни бюрократические организации. Сложная, быстро меняющаяся среда порождает организации с высокой степенью гибкости, подвижности, вовлеченности и участия всего персонала.
Сложность организации и среды делает непродуктивным рассмотрение их соотношения как чего-либо единого для всех подсистем организации. Она становится по необходимости мозаичной, поскольку внешняя среда предстает перед подразделениями в своем специфическом виде и требует соответствующих форм реагирования и адаптации. Это заставляет неоднозначно подходить к вопросу о границах организации, ее открытости, целостности, что подтверждает принцип существования множества структур в одной организации. В частности, оправданным выглядит обособление в рамках проектирования организационных структур администрации г. о. Самара высшего уровня административного управления как отдельной подсистемы, имеющей свои цели задачи, границы среды, и результаты в виде продуктов управленческой деятельности.
Вторым фактором, определяющим подходы к проектированию организационных структур, являются технологии. Организации относятся к внешней среде как к своему ресурсу. Использование этих ресурсов в свою очередь предполагает определенные технологии. Технология понимается в теории организации и оргпроектировании широко. Это тот способ действий, которым производится конечная продукция в данной организации.
Технология – это, в том числе, и структуризация работы, которая делается в организации. С этой точки зрения любая структура, действующая в организации технологическую функцию. При таком подходе можно специально сделать так называемое «технологическое ядро» организации, ее сердцевину, технологию[1].
Цель «технологического ядра» - адаптировать организацию к изменениям в окружающей среде, уравновешивая ее давление, которое порождает неопределенность. Организация должна тщательно сохранять и защищать свое ядро от внешних посягательств. Именно технологическое ядро позволяет сохранить идентичность организации.
Выделение «технологического ядра» организации позволяет считать, что на периферии могут существовать самые разные по своей природе технологии (социальные, психологические, финансовые и т. д.). Они выполняют роль «защитного пояса», охраняющего «ядро» от воздействий внешней среды. В качестве гипотезы для обоснования основных направлений анализа и совершенствования организационных структур местных администраций предлагается технологическим ядром определить управление социальными и экономическими процессами муниципального образования.
Таким образом, в общем виде технологическая структура организации представляет собой множество элементов (субъектов и предметов их деятельности) и отношений между ними. Главная функция такой структуры – обеспечение технологического процесса в производстве продуктов, услуг и т. п. Обеспечение технологического процесса включает в себя прямое управление и коммуникативно-информационную поддержку производства. Размеры, конфигурация технологических структур, их элементарный состав очень многообразны и могут быть определены в конкретном процессе исследования и проектирования организаций[2].
Взаимодействуя со средой, Администрация вырабатывает стратегию взаимоотношений с ней. Каждая стратегия влечет за собой структурные решения, определяющие характер связей, подходы к выделению функциональных подсистем. В таблице 1 отражены четыре типа таких стратегий и возможные структурные решения в рамках этих стратегий.
Таблица 1. Связь стратегии поведения организации во внешней среде и структурных изменений
В прессе проектирования организационных структур определяется и обосновывается выбор стратегии взаимодействия Администрации с внешней средой. Например, если этой стратегией станет прогнозирование, это повлечет за собой усиление на всех уровнях иерархии функций прогнозирования и разработки перспективных планов социально-экономического развития муниципального образования, усиление роли Департамента экономического развития. Стратегия рационирования повлечет за собой создание дополнительных контролирующих структур, которые сделают организацию жестко бюрократической. Такие стратегии возможны в стабильной внешней среде и являются нерациональными для Администрации муниципального образования.