Проблемы децентрализации в структуре управления социально-экономическим развитием

Наиболее общими показателями системы управления являются: состав и структура функций управления, звенья и их распределение по ступеням иерархии, структура системы управления, величина звеньев. Распределение полномочий (централизация управления), информационное обеспечение, квалификационные требования, использование технических средств, равномерность нагрузки[10]. Основная задача, которая стоит при внедрении системы эффективного управления – это разработка новой организационной модели муниципального управления и методики перехода на эту модель с традиционной, существующей в рамках старых принципов построения вертикальных и горизонтальных связей.

Существует несколько общих принципов организации управления социально-экономическим развитием, сформулированных для муниципальных образований. Эти принципы должны лечь в основу анализа существующих организационных структур муниципального управления, и проектирования новых.

К основным функциям и мероприятиям в рамках управления социально-экономическим развитием города можно отнести:

1. Разработку Концепции социально-экономического развития МО.

- Анализ внутренних закономерностей и внешних факторов, определяющих развитие муниципального образования.

- Анализ стартовых условий социально-экономического развития муниципального образования.

- Определение целей социально-экономического развития муниципального образования.

- Формирование стратегического выбора муниципального образования.

- Определение ресурсов реализации плана социально-экономического развития.

2. Разработку Комплексной программы социально-экономического развития МО.

- Расчет показателей социально-экономического развития МО.

- Разработка программ и проектов по отраслям муниципального управления.

- Расчет ресурсообеспеченности реализации программ и проектов.

3. Реализация программ и проектов.

4. Оценка результативности, эффективности, достижения целей социально-экономического развития.

Управление социально-экономическим развитием осуществляется на всех уровнях территориальной иерархии общества - центральном, региональном, местном. На каждом уровне вырабатываются свои цели, применяются специфичные для данного уровня инструменты, действуют отдельные субъекты социально-экономической политики. При этом постоянно актуальным остается вопрос о распределении компетенций: на каком именно уровне вла­сти дол­жны осуществляться функции регулирования социальной сферы и эконо­мики, что следует осуществлять на уровне центрального прави­тельства, а что на местах в рамках местного самоуправления? Общей современной тенденцией является делегирование полномочий на низ­шие уровни. Этот принцип известен сейчас под названием "принцип субсиди­арности". В Мааст­рихстском договоре принцип делегирования фун­кций на возможно низший уровень признан очень важным[11]. Естественным для региональных и местных властей в условиях рыночной экономики и децентрализации является проведение самостоятельной экономической поли­тики, направ­ленной на под­держку местной экономики и привлече­ние новых инвести­ций.

Общие принципы децентрализации управления социальными и экономическими процессами легли в основу функции планирования. Опыт функционирования систем планирования в рыночной среде и управления развитием на крупнейших фирмах подтвердил достаточно высокую их эффективность. Однако к концу 70-х годов отчетливо проявился ряд недостатков планирования. Главная причина заключалась в том, что в большинстве компаний внедрение новых методов управления осуществлялось в рамках морально устаревших организационных структур управления, без существенной перестройки форм и методов управления, систем контроля. Руководители среднего звена управления главное внимание уделяли достижению текущих целей, вопросам оперативного управления. В результате происходил как бы отрыв организации долгосрочного планирования от руководителей организации всех уровней. Современный этап перестройки организационных структур управления фирмами, ориентированными на рынок и на создание структур управление развитием постепенно приобрел форму поиска “золотой середины” между централизацией и децентрализацией властных функций.

Большинство исследователей, изучающих проблемы управления развитием в системе предпринимательства, отталкиваются от следующего постулата. Основой структурной перестройки системы управления организации должна стать децентрализация, перераспределение полномочий по принятию управленческих решений на уровень линейных менеджеров, под руководством которых идет непосредственный процесс реализации перспективных планов[12]. Это требование обусловлено условиями существования организаций при неопределенности внешней среды. Чем ниже уровень, на котором организация управленческие принимает решения, чем больше устанавливается горизонтальных связей, тем оперативнее и гибче она реагирует на изменение внешних факторов стабильности организации.

Децентрализация управления обусловливает необходимость детализации плана социально-экономического развития. Подтверждение тому - наблюдающаяся в последнее время тенденция проникновения управления развитием на уровень функциональных подразделений, которые еще недавно были во власти правил и инструкций, определяемых деятельностью организации.

Однако на наш взгляд применительно к муниципальному управлению такой общепризнанный подход к децентрализации управления требует особых комментариев и корректировок.

Рыночные механизмы регулирования социально-экономической сферы значительно ослабили меру воздействия вертикальных связей. Более того, изменилась структура этих связей. Появился еще один уровень вертикальных по отношению к производству и горизонтальный относительно государства уровень – муниципальный. Горизонтальные связи при этом стали опираться на существенную меру экономической самостоятельности организации и обособления ее финансов. В процессе развития рыночных отношений подавляющее большинство предприятий во всех секторах экономики вышли из системы государственного управления и отошли от жесткой иерархической модели, которая задавала последовательную ориентацию на вышестоящее звено иерархии, а потому в своем законченном виде оказалась несовместимой с ориентацией на клиента.

Более сложные процессы происходили в той социально-экономической среде, которая осталась в вертикали государственного и муниципального управления и где сохранялась так называемая схема прямого воздействия. В этот сектор попала сфера ЖКХ, благоустройства, транспорта, социального обслуживания, образования, здравоохранения и т. д. Эта модель определяла ресурсообеспечение отраслей, но не их развитие, поскольку вся система оценки эффективности в такой модели сводилась и сводится к финансовой отчетности.

На практике деятельность многих муниципальных учреждений и предприятий эволюционировала стихийно в направлении развития горизонтальных связей. Недофинансирование заставляло учреждения самостоятельно искать источники доходов. В результате формировались автономные, в том числе и долгосрочные стратегии[13].

Однако в настоящее время стихийная ориентация организаций, находящихся в сфере полномочий муниципального управления на потребителей все чаще приводит к негативным последствиям. Существование большинства объектов муниципальной собственности обусловлено необходимостью выполнения муниципалитетами государственных полномочий или полномочий, находящихся в их ведении. Сохранение этих полномочий за муниципалитетами определяется необходимостью удовлетворения общественных потребностей, которые часто не совпадают с потребностями клиентов. В результате утрачивается миссия организаций, миссия муниципального управления.

Таким образом, реализуя принципы управления социально-экономическим развитием муниципального образования, не следует ориентироваться на простую децентрализацию управления, разработку функциональных или процессно-ориентированных стратегий, создание процессных или проектных структур с минимальным количеством уровней иерархии, как на частных предприятиях. Муниципальное управление призвано выполнять определенную миссию, включающую реализацию отдельных государственных полномочий и обеспечение благополучия всех жителей города. Эта миссия подкрепляется определенными материальными и финансовыми ресурсами. Полнота ресурсообеспечения определяет значимость той или иной функции в достижении миссии.

Наличие миссии в то же время дает некоторую свободу и расширяет пространство инструментальной модели. Она устанавливает связь между функционированием муниципального сектора экономики и муниципальной стратегией, позволяет реализовать стратегию на уровне проектов, процессов.

Дело в том, что миссия по своей природе стабильна, тогда как «для инструментальной модели органична немедленная реакция на изменение воли собственника, исключающая формирование собственной стратегии[14].

В результате простая децентрализация управления стратегией муниципального образования не возможна в силу двойственной природы местного самоуправления.

В настоящее время в менеджменте рассматриваются модели децентрализации управления, основанные на программно-целевом управлении, управлении бизнес-процессами.[15]. По форме эти модели можно отнести к процессно-ориентированным. Главным их признаком является четкое построение всей деятельности в соответствии с потребностями получателя благ, а также преобладание горизонтальных связей. Эти модели позволяют решить главную проблему – связь между стратегическими установками общегородских программ стратегического развития и стратегией конкретной организации в конкретном секторе социальной и экономической среды муниципального образования.

Третья проблема внедрения новых структур управления социально-экономическим развитием - разные уровни и полнота контроля со стороны муниципальных органов управления за выполнением организациями своих полномочий.

Процесс перехода от инструментальной модели к функциональной модели тесно связан со статусом организаций и местом их в вертикальной иерархии и значимости контроля муниципальных органов управления.

В порядке возрастания роли функциональных моделей все организационные структуры в системе муниципального хозяйствования можно расположить следующим образом:

1. Организации, выполняющие неотъемлемые функции публичной власти.

2. Организации, выполняющие функции муниципалитета на правах оперативного управления.

3. Коммерческие организации, осуществляемые функции, контролируемые государством.

4. Частные некоммерческие организации.

Реформы в здравоохранении, образовании, культуре предусматривают поэтапный переход от финансирования по смете к системе, при которой муниципалитеты на конкурсной основе распределяют заказ на услуги между организациями различных форм собственности. Это означает не только отказ от детального управления финансовой деятельностью организаций, но и замену вертикальных связей (заданий) горизонтальными (добровольно принимаемыми заказами).

В условиях, когда новая модель не узаконена должным образом, образовалось противоречие между юридическим статусом многих организаций и теми финансово-хозяйственными реалиями, в которых они действуют.

В силу многоуровневости и разноплановости формирования управления развитием муниципального образования наиболее актуальной будет модель комбинированная.

Администрация города – крупное структурное образование. Поэтому предлагается использование сочетания нескольких подходов при проектировании организационных структур в условиях реализации плана социально-экономического развития. Все зависит от среды, в которой действуют структуры муниципального управления.

1 уровень. На нем предполагается сохранение обычных функциональных систем управления. На этом уровне останутся структуры, выполняющие неотъемлемые функции муниципального управления (управление муниципальными финансами, контроль муниципальной деятельности, управление стратегическим развитием, управление персоналом муниципальной службы).

2 уровень. На этом уровне осуществляется реализация полномочий муниципальных органов управления по отраслям: в социальной сфере, благоустройстве, жилищно-коммунальном хозяйстве. Здесь будут представлены муниципальные предприятия и учреждения и структуры, осуществляющие управление этой сферой (Департамент образования, Управление культуры и досуга, Департамент городского хозяйства и т. д.).

3 уровень включает коммерческий сектор, выполняющий функции, контролируемые государственными и муниципальными органами управления, например, через муниципальный заказ, и управленческие структуры, осуществляющие контроль (Департамент потребительского рынка и услуг, Департамент по промышленной политике предпринимательству и связи, Департамент архитектуры).

4. уровень предполагает выделение некоммерческих организаций, реализующих проекты в рамках программ социально-экономического развития посредством грантов, конкурсов в том числе – из городского бюджета. Они являются участниками городских программ и проектов на базе смешанного финансирования.

Эти четыре уровня должны отражать структуру управления развитием муниципального образования. Она не предполагает полное вытеснение иерархической модели управления. Для внедрения новой модели управления муниципальным образованием предполагается реализовать несколько этапов проектирования, которые позволяют сформировать методологию.В рамках этой методологи наиболее важными являются следующие шаги.

1. Определение функциональных процессов по управлению социально-экономическим развитием.

2. Определение уровней управления.

3. Распределение полномочий и ответственности.

4. Формирование документации по организации, координации, контролю, учету, анализу.

5. Формирование организационной структуры, определение численности персонала, его квалификационных характеристик, определение принципов группировки людей в подразделения.

Планирование социально-экономического развития – одна из главных функций системы управления муниципальным образованнием. Суть ее в том, что только посредством постоянного совершенствования всех элементов системы управления можно успешно реализовать общую стратегию развития муниципального образования. В соответствии с уровнями управления стратегией она подразделяется на генеральный план или план стратегического развития муниципального образования, функциональный план, который определяет систему рационального распределения и использования материальных, финансовых и других ресурсов муниципального образования, процессный план, содержащий мероприятия, предусматривающие перестройку, совершенствование или моделирование производственной структуры и системы управления процессом или проектом.

Наиболее важной составляющей реализации управленческих функций является организация управленческого учета, который является информационной базой для управления социально-экономическим развитием. В рамках управленческого учета реализуются процедуры регистрации, обобщения и предоставления данных, необходимых для принятия управленческих решений[16]. Управленческий учет представляет собой интегрированную учетную систему, представляющую информацию управленческому персоналу организации для принятия оперативных, тактических и стратегических решений.

Структура управленческого учета основана на иерархии управления и включает несколько уровней, которые совпадают с уровнями долгосрочного планирования: управленческий учет, функциональный учет, попроцессный учет.

Динамика и природа управления социально-экономическим развитием приводят к разработке структурных документов. Задача состоит не только в том, чтобы сформулировать указания по выполнению каждой операции по планированию и учету, но и в том, чтобы продумать согласованные процедуры, в рамках которых каждый функциональный участник реализации плана мог бы разработать и взаимодействовать с другими. Каждая процедура должна сочетаться с остальными таким образом, чтобы обеспечить их взаимодействие.

Предлагается достаточно простой и эффективный способ классификации процедурных документов. Он состоит в создании иерархической структуры, согласно которой документы выстраиваются вдоль линий, соответствующих основным фазам жизненного цикла процесса или проекта. Каждая категория выстраивается по следующей схеме, как предлагается в методологии управления проектами:

1. общие указания к управлению;

2. процедуры;

3. формы;

На уровне общих указаний к управлению определяется роль каждого документа в реализации функциональных и процессных стратегий. Выстраивается иерархия документов в рамках каждой управленческой функции или процесса от планирования до контроля и анализа.

На втором этапе определяются и выстраиваются в рамках иерархии процедуры и операции, начиная с постановки проблемы и формулировки заданий и заканчивая принятием управленческих решений.

4. На третьем этапе разрабатываются новые формы документов по реализации функциональных и процессных стратегий.

Проблема разработки документации заключаются том, что при объединении этих стратегий на более высоком уровне возникает дублирование содержания отдельных процедур и операций. Поэтому на этом уровне процесс моделирования документационного обеспечения функциональных и процессных стратегий начинается по прежней схеме, но с учетом не только уровня стратегического управления, но и специфики влияния вертикальных связей.

Для разрешения этого противоречия возникает желание моделировать организацию управления развитием сверху. Однако это было бы большой ошибкой, поскольку, поднимаясь по уровням управления, мы меняем не только степень обобщенности процессов управления, но и принцип распределения полномочий и ответственности, а, следовательно, и содержание процедур планирования и контроля. Поэтому показатели и реквизиты документов на разных уровнях управления будут различны.

При разработке отраслевых планов необходимо определять не только роль и конкретное содержание функций. Но и быть уверенным в том, что конкретному руководителю отраслевого подразделения ясна миссия организации, а также необходимо уточнить, как выполнение каждой функции способствует развитию деятельности организации. Чтобы избежать угрозы узкофункционального подхода, необходимо направить энергию исполнителей всех функций в единое русло миссии организации. А для того, чтобы не допустить возникновения конфликтов в межфункциональном плане, необходимо сбалансировать тенденции, связанные с профессиональной компетентностью, профессиональной этикой и практической деятельностью.

Степень децентрализации управления при реализации государственной и местной публичной власти, имеет свои естественные пределы. Следовательно, при проектировании новых организационных основ управления необходимо не только определить эти границы, но и установить наиболее приемлемые формы всех процессов в рамках изменения уровней и степени управляемости процессов.

Другой особенностью управления социально-экономическим развитием муниципального образования является многоуровневый характер целевых установок. При построении планов социально-экономического развития территорий накладываются друг на друга центральная экономическая политика (включая ее региональный разрез), экономическая политика региональных властей (включая ее территориальный разрез), местная экономическая политика местных властей[17]. В результате возникает необходимость организационного обеспечения вертикальной интеграции.

Характерным для российских городов стало также включение в структуру управления социальным и экономическим развитием вертикальных уровней власти на уровне субъекта федерации. Городское стратегическое планирование представляет собой современный механизм местного управления, адекватно отражающий усиление глобализации развития и рост конкуренции городов и регионов. Необходимость целенаправленного влияния на развитие общества затрагивает все уровни власти и обусловливает формирование вертикали целевых приоритетов по оси «государство - регион – город», учет которой объективно важен для стратегического планирования на местном уровне[18].

Вертикальная интеграция предполагает объединение на финансово-экономический и правовой основе различных организаций, связанных технологически. Применительно к системе государственного и муниципального управления это может выглядеть как интеграция по отдельным полномочиям. Но ФЗ №131 четко разграничивает эти полномочия, обеспечивая полномочия муниципалитетов финансово-экономической основой. В тоже время процедура выравнивания бюджетов, являясь вертикальным финансовым механизмом реализации полномочий муниципального образования, предполагает тесную зависимость доходной части местных бюджетов от социально-экономического развития региона. Поэтому в отдельных городах России планы развития муниципальных образований имеют тесную связь с программными приоритетами субъектов федерации. Это обстоятельство предполагает включение в структуру управления правительство или представительные органы регионального уровня, которые могут участвовать через своих представителей в общественных советах или на уровне законодательного акта принимать перспективный план развития муниципального образования.

Организационно вертикальная интеграция предполагает наличие единого центра управления, который обеспечивал бы взаимосвязь различных уровней интеграции на основе распределения ресурсов, не только финансовых, но и материальных, в виде объектов государственной или муниципальной собственности, частной собственности, кадровых ресурсов (центров их подготовки).

Не менее важным основанием разработки многоуровневой структуры стратегического управления является роль хозяйствующих субъектов в обеспечении механизмов реализации планов социально-экономического развития. Предполагается, что под хозяйствующим субъектом понимаются муниципальные предприятия или учреждения, а также предприятия иных форм собственности, являющиеся участниками муниципальной экономики и обеспечивающие ее развитие. Речь идет о повышении рентабельности работы этих предприятии, их развития путем определения функционала и структуры взаимодействия. Целью взаимодействия муниципального образования и хозяйствующего субъекта является повышение эффективности управления социально-экономическим развитием муниципального образования на основе интеграционного взаимодействия с хозяйствующими субъектами, выпуска конкурентоспособной продукции и создания конкурентной среды[19]. Участие представителей хозяйственных организаций через свои советы в разработке планов социально-экономического развития предполагает определенные обязательства предпринимателей в рамках программ социального партнерства.

Таким образом, помимо местных представительных и исполнительных органов власти вырисовывается по крайней мере четыре группы участников разработки и реализации плана развития, которые по отношению к администрации города выстраиваются на уровне вертикальных и горизонтальных связей.

Основная цель создания структуры вертикально и горизонтально интегрированных систем управления социально-экономическим развитием муниципального образования – обеспечение возможностей прогнозирования доходов и расходов муниципального бюджета в рамках реализации плана социально-экономического развития. Эта система позволяет более четко планировать затраты на социальное развитие, что является приоритетным направлением деятельности местных администраций. Примером такой структуры является мюнхенская модель социального партнерства в застройке жилья и связанных с ним затрат на социальную инфраструктуру. Поэтому в большинстве городов-стратегов эти группы объединяются в единые стратегические советы, действующие при администрации города или представительном органе власти.

Таким образом, основными принципами формирования организационных структур управления социально-экономическим развитием муниципального образования являются:

- организационно-функциональное обособление структур управления социально-экономическим развитием;

- вертикальная и горизонтальная интеграция участников разработки и реализации плана социально-экономического развития;

- децентрализация управления на функциональном уровне, формирование многоуровневой схемы распределения полномочий и ответственности в рамках разработки и реализации концепции.