Основные тенденции и особенности управления социально-экономическим развитием муниципальных образований

Тема 1.1. Стратегическое управление конкурентоспособностью муниципальных образований

Основные тенденции и особенности управления социально-экономическим развитием муниципальных образований

2. Актуальность стратегического планирования в муниципальном образовании.

Понятие «конкурентоспособность» муниципального образования.

Основные тенденции и особенности управления социально-экономическим развитием муниципальных образований

Муниципальное управление – это деятельность органов местного самоуправления, направленная на удовлетворение общественных интересов. Субъектами муниципального управления являются органы местного самоуправления, объектом – муниципальное образование, главной целью - удовлетворение коллективных интересов и потребностей местного сообщества[1].

В настоящее время в научной литературе остается дискуссионным вопрос о том, какие элементы объединяет понятие «муниципальное образование» как объект муниципального управления. Актуальность обсуждения этого вопроса в рамках курса «Прогнозирование и планирование социально-экономических процессов» обусловлена местом социально-экономических процессов муниципального образования в системе объектов муниципального управления. Ответ на этот вопрос, в свою очередь, позволит нам выйти на проблему содержания и организационных основ управления социально-экономическими процессами муниципального образования.

Многие авторы, говоря о муниципальном управлении, отдельно выделяют понятие «муниципальный менеджмент» - научную дисциплину в системе экономических знаний, изучающую управление социально-экономическими системами. Ими отмечается, что муниципальный менеджмент тождественен местному самоуправлению как форма управления муниципальной собственностью[2]. В рамках этой точки зрения муниципальный менеджмент как управление социально-экономическими системам нельзя отождествлять с муниципальным управлением. Это - более узкое понятие, отражающее механизмы управления муниципальными предприятиями и учреждениями как социально-экономическими системами.

В тоже время, если мы рассматриваем муниципальное образование, как единую социально-экономическую систему, можно говорить и о более широком понимании муниципального менеджмента. Следуя за логикой целой группы исследователей, мы можем рассматривать регион, муниципальное образование как некие «мегаорганизации», обладающие всеми свойствами организованных систем[3]. В этом случае объектом муниципального менеджмента становится не только муниципальная собственность, но и все социально-экономические процессы внутри муниципального образования, наличие которых обусловлено функционированием хозяйствующих субъектов, общественных организаций, деятельностью местного сообщества в целом.

Сложность сопоставления понятий «муниципальное управление» и «муниципальный менеджмент» определяется и содержанием современного законодательства, определяющего общие принципы организации местного самоуправления.

После принятия Закона № 131-ФЗ ситуация с ре­гулированием социально-экономического развития на местном уровне стала неоднозначной. Если в старой версии данного закона (Федеральный закон № 154 от 1995 г.) «комплексное социально-экономическое раз­витие муниципального образования» относилось к вопросам местного значения (п. 4 ст. 6.)[4], то в новой этот вопрос исчез из списка вопросов местного значения[5].

Вместе с тем в перечень полномочий органов местного самоуправления по новому закону попадает «принятие и организация выполнения планов и про­грамм комплексного социально-экономического раз­вития муниципального образования» (ст. 17). Факти­чески это означает парадоксальную ситуацию — инст­румент для управления развитием на местном уровне в руках у муниципалов вроде бы есть, а сферы его при­менения — нет. Отсюда можно сделать как минимум два вывода. Во-первых, данный нормотворческий казус можно рассматривать как косвенное свидетельство потери акцента на самостоятельное социально-экономичес­кое развитие муниципалитетов в Законе № 131-ФЗ. Во-вторых, тот факт, что за все время обсуждения но­вого Закона вопрос о данном несоответствии практи­чески не поднимался, свидетельствует о слабости идеи самостоятельного муниципального социально-экономического развития в принципе, хотя именно местное самоуправление как институт самооргани­зации граждан и должно было бы непосредственно этим заниматься[6].

Противоречивость в законодательстве и в понимании роли муниципалитета в управлении социально-экономическими процессами на территории муниципального образования обусловливается следующими обстоятельствами:

- Объект муниципального управления это не только социально-экономические процессы. Объект муниципального управления шире, чем социальные и экономические процессы, в нем происходящие. Это все сферы, по 131 закону относящиеся к вопросам местного значения.

- Существует несколько уровней организаций в муниципальном образовании, в которых протекают социально-экономические процессы. Эти уровни определяются степенью организованности, а также полномочиями органов местного управления по отношению к хозяйствующим субъектам.

Первый уровень – организации, являющиеся муниципальной собственностью и находящиеся в хозяйственном ведении или оперативном управлении.

Второй уровень – организации иных форм собственности, по отношению к которым полномочия органов местного, самоуправления связаны с созданием условий для развития, например, формирование инвестиционной привлекательности муниципального образования.

Третий уровень - все муниципальное образование в целом как единая социально-экономическая система, состояние и развитие которой определяется не только функциями и полномочиями муниципального управления, но и факторами общеэкономического и политического характера.

Исходя из наличия этих уровней организованности хозяйствующих субъектов, в которых развиваются социально-экономические процессы, и полномочий органов муниципального управления, становится понятным противоречие в законодательстве по поводу роли муниципалитетов в социально-экономическом развитии муниципального образования. Управление социально-экономическими процессами в масштабах муниципального образования не может быть сферой компетенции органов местного самоуправления. С другой стороны именно на муниципалитете лежит ответственность за разработку основных документов, обеспечивающих управление социальными и экономическими процессами в плане инициирования, составления прогнозов, комплексных программ социально-экономического развития, в том числе и стратегических планов. При этом ответственность за их реализацию, в том числе за обеспечение ресурсами: финансовыми, кадровыми, организационными распределяется между различными уровнями государственного, муниципального управления, местным сообществом, бизнес-структурами и общественными организациями. В связи с этим в области управления социально-экономическими процессами муниципального образования на первый план выходит проблема организационных основ этого взаимодействия. Необходимость управления социально-экономическим развитием муниципального образования требует создания принципиально новых структур, объединяющих на единой организационной основе организаций с различными целевыми установками по содержанию и вектору направленности.

Особое внимание к управлению социальными и экономическими процессами муниципального образования связаны с попытками муниципалитетов консолидиро­вать местное сообщество, системно и эффективно ис­пользовать ограниченные ресурсы, привлекать допол­нительные ресурсы развития (как бюджетные, так и небюджетные — коммерческие инвестиции), выстраи­вать отношения с региональным центром, с другими муниципальными образованиями и т.д.[7]. Доказательство тому – интерес самих органов муниципального управления. Многие муниципальные образования самостоятельно пытаются стро­ить свое развитие на основе комплексного подхода, участвуют в подготовке комплексных программных документов различного типа. Только фонд «Институт экономики города» (ИЭГ) в 1998-2006 гг. подготовил совместно с муници­пальными образованиями более 30 комплексных до­кументов такого рода — программ, планов, стратегий. В этой работе с ИЭГ сотрудничали муниципальные образования самых разных типов и размеров — от миллионных Нижнего Новгорода и Перми до сельских районов (в частности, Кинель-Черкасский район Са­марской области)[8].

Такое внимание к управлению социальными и экономическими процессами объясняется внутренней сущностью местного самоуправления, не всегда отраженной в формальной нормативно-правовой базе. Органы местного самоуправления осуществляют особую функцию регулирования деятельности экономических субъектов в интересах населения и местного сообщества. Кроме того, выделяется особая аллокационная функция, которая заключается в достижении эффективного состояния аллокации (распределения) ресурсов, т. е. когда с помощью иного их распределения уже невозможно улучшение благосостояния индивидуума без ухудшения состояния другого.

В связи с этим исследователями вводится понятие «Социально-экономическое пространство муниципального образования», которое охватывает всю совокупность находящихся в его границах человеческих, земельных, природных, материальных, финансовых ресурсов вне зависимости от формы собственности, степени их вовлечения в хозяйственный оборот и уровня использования. Комплексное развитие социально-экономического пространства муниципального образования является одной из основных задач органов муниципального управления, между которыми складываются конкурентные отношения на рынках инвестиционных, человеческих и других ресурсов[9].

Управленческая деятельность органов местного самоуправления включает в себя как вопросы общего взаимодействия органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами вне зависимости от формы собственности, так и вопросы более глубокого регулирования хозяйственных отношений для муниципальных предприятий и учреждений. Поэтому в определение муниципального управления социальными и экономическими процессами должна быть положена цель управленческой деятельности органов местного самоуправления, а именно, реализация общественных интересов, отнесенных к ведению местного самоуправления. И в связи с этим основным видом деятельности органов местного самоуправления является подчинение деятельности предприятий и учреждений, расположенных на территории муниципального образования, удовлетворению интересов граждан.

В современных условиях функционирование муниципальной социально-экономической системы не может осуществляться в форме стихийного саморазвития и саморегулирования. Управление социальными и экономическим процессами состоит в органическом сочетании механизмов саморегулирования, государственного и локального (муниципального) воздействия. Необходима адаптация управления социальными и экономическими процессами к изменяющимся внешним условиям и занятия активной позиции городскими властями в обеспечении надлежащего функционирования муниципальной социально-экономической системы.

2. Актуальность стратегического планирования в муниципальном образовании.

Быстрые изменения внешней среды и возросшие потоки информации «требуют пересмотра тактических, а иногда стратегических планов организации. Но информационная перегрузка может создать ситуацию хаоса в организации, в том числе из-за того, что по мере нарастания непредсказуемости внешней среды некоторые организации разрабатывают все боле сложные и быстродействующие системы управления в виде целого пакета стратегий, охватывающих широкое множество возможностей, которые развиваются в зависимости от ситуации»[10].

Кроме того, условия неопределенности возникают, когда невозможно подсчитать вероятности, связанные с выбором, когда имеется так много переменных или неизвестных факторов, что невозможно бывает оценить вероятность потенциальных результатов[11].

На наш взгляд, главным аргументом в пользу стратегического управления муниципальным образованием является как раз большое количество переменных, связанных с выборами и сменой власти. Это, конечно, стоит изучить отдельно. Но тенденция на лицо. Народ готов к демократическим преобразованиям, меняет власть, а та не готова к преемственности).

Хозяйственную систему региона с определенной степенью точности можно считать квазиорганизацией, состоящей из множества подсистем различного уровня, взаимосвязанных в процессе функционирования. Для обеспечения устойчивости и саморегулирования в условиях изменяющейся внешней среды региональный хозяйственный комплекс должен иметь определенный потенциал развития по наиболее значимым параметрам, к формированию которых должен применяться системный подход[12].

По оценкам американских исследователей, лидерство организаций мирового бизнеса при прочих равных условиях определяется их видением основы движущих сил своего развития. Аутсайдеры при этом придерживаются классических схем стратегического управления по формированию качеств, гарантирующих победу над конкурентами.

Определение ключевых факторов успеха и ориентация на стратегические цели обеспечивает не только лидерские позиции победителям, но и позволяет предвидеть возможные изменения внешней среды, а в отдельных случаях и формировать изменения внешней среды по своему сценарию[13].

Эффективным инструментом управления социально- экономическим развитием города является методология стратегического управления, суть которой заключается в экономически эффективном достижении перспективных целей компании на основе удержания конкурентных преимуществ и адекватного реагирования на изменения внешней среды. Для этого, с одной стороны, должно существовать четко организованное комплексное стратегическое планирование, с другой, структура управления городом должна быть построена так, чтобы обеспечить выработку долгосрочной стратегии для достижения ее целей и создание управленческих механизмов реализации этой стратегии через систему планов[14].