Особенности становления и развития реформы местного самоуправления
Создание основ системы местного самоуправления в Российской Федерации – одно из важнейших достижений демократических реформ конца XХ века. Однако территориальное (местное) самоуправление населения в нашей стране имеет давнюю историю и его формирование всегда было связано с поисками правовых институтов, позволяющих обеспечить наиболее эффективное его функционирование. Сложность решения этой задачи определялось тем, что Россия изначально формировалась как огромная, постоянно растущая, разноплеменная и разнокультурная империя. Любая унифицированная в масштабах всей России система местного управления наталкивалась на разнородные этнокультурные (и даже региональные) традиции управления. То, что было нормой для русского народа, другими народами воспринималось порой как угнетение или послабление. В этих условиях наиболее эффективной воспринималась авторитарная, централизованная система управления, гарантировавшая исполнение приказов Центра в любой части страны и обеспечивающая при этом сбор податей.
21 апреля 1785 года императрицей Екатериной II была утверждена «Жалованная грамота городам», фактически положившая начало развитию российского законодательства о местном самоуправлении. Были образованы новые выборные городские учреждения. Раз в три года созывалось собрание «градского общества», в состав которого входили наиболее состоятельные горожане. Постоянным городским учреждением была «общая градская дума», состоявшая из городского головы и 6 гласных (депутатов). В городах появились судебные и полицейско-хозяйственные выборные учреждения, магистраты.
Следующим этапом развития местного самоуправления в России были земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы императора Александра II. Земские учреждения разделялись на уездные и губернские. Работа между сессиями губернских земских собраний возлагалась на исполнительный орган земства – губернскую земскую управу, которая решала вопросы в сфере сельского хозяйства, народного образования, здравоохранения, дорожного строительства, социального призрения и другие вопросы[13, с 67].
Уездные земские управы, являвшиеся исполнительными органами местного самоуправления, решали те же вопросы на уездном уровне. Они избирались уездным земским собранием, являвшимся представительным органом местного самоуправления.
Органами городского самоуправления были выборная городская дума и городская управа. Но параллельно с ними на местах существовали органы государственной власти. Земские и городские органы не были подчинены местной государственной администрации, однако свою деятельность они осуществляли под контролем министра внутренних дел и губернаторов.
Деятельность земств и городского самоуправления в России была многогранна и имела широкий общественный резонанс, практика местного самоуправления привлекала к себе внимание и власти, и общества. Земские учреждения, созданные для обеспечения местных «польз и нужд» в хозяйственно-культурной области, не только аккумулировали в ходе своего развития общественное мнение по всем вопросам российской жизни, но и оказывали заметное воздействие на темпы модернизации аграрного сектора и социокультурной сферы города и села. На финансовой основе, созданной земством, строились школы и больницы, готовились кадры учителей и медицинского персонала.
Сельская община в конце XIX была основой земского самоуправления. В ведение сельской общины в то время входило: справедливое распределение земли среди ее членов, регулирование и контроль за ее использованием; организация сельскохозяйственного производства; взимание государственных, земских и других налогов и сборов, контроль за их сбором, взыскание недоимок; содержание местных дорог, мостов, переправ; содействие перевозке арестантов, чиновников при их разъездах; принятие на постой военных и иных служивых людей; разбор гражданских дел; суд по уголовным делам, совершенным внутри общины (кроме тяжких), на основе местных обычаев; поддержание правопорядка, внутриобщинной дисциплины и общепринятых норм жизни; задержание бродяг, беглых, дезертиров; наблюдение за использованием правил прописки; борьба с местными пожарами и иными стихийными бедствиями местного масштаба; предупреждение преступлений на своей территории, задержание виновных, предварительное дознание, наказание за мелкие проступки (штраф, административный арест, порка); отправка должников на принудительные работы; организация борьбы за интересы общины с государственными органами, помещиками, другими общинами; организация взаимопомощи членов общины, в том числе в случае неурожая; поддержка бедных, сирот, больных, одиноких стариков; содержание больниц, богаделен, других общественных заведений; организация досуга; содержание школ, больниц, библиотек, церквей; проведение праздников и обрядов; отношения с волостными, уездными, губернскими светскими и церковными властями и учреждениями[5, с. 59].
Однако права местного самоуправления, достаточно ограниченные, но, как видим, не такие уж и маленькие, вызывали недовольство государственных чиновников, обращавших внимание государя на отсутствие единства и согласия в действиях правительственных и местных властей. Под таким давлением при Александре III положения о земских и городских учреждениях были пересмотрены в сторону усиления государственного влияния на принятие решений.
Новая попытка проведения реформы местного самоуправления была предпринята после Февральской революции – 21 мая 1917 года Временное правительство России приняло пакет законов о земской и городской реформе. В короткие сроки было воссоздано более 9,5 тыс. волостных земств, проведены выборы в волостные и уездные земства.
После Октябрьской революции 1917 года в стране сложилась такая система власти, при которой все представительные органы входили в единую систему государственной власти. Местное самоуправление в виде Советов депутатов трудящихся фактически стало представлять низовое звено единого государственного аппарата, а термин «местное самоуправление» в законодательстве не использовался.
Однако необходимость скорейшего преодоления разрухи после гражданской войны вызвала к жизни новую экономическую политику (НЭП) с определенным допущением рыночных механизмов хозяйствования и хозяйственного самоуправления на местах. В этот период при сохранении партийного руководства под местное управление были переданы землеустройство, благоустройство, часть промышленности, водопровод и канализация, местный транспорт, пожарное, похоронное дело, появились муниципальные электростанции, стали создаваться коммунальные (муниципальные) банки.
В 1925 году было принято Положение о городских советах, а в 1926 – Положение о местных финансах, которыми четко определялись компетенция и финансовые ресурсы местных советов в хозяйственной сфере. Активно развивалась в этом период и муниципальная наука, крупнейшим представителем которой был Л.А. Велихов.
С 1928 – 1929 годов в СССР наступает период «великого перелома», ускоренной индустриализации страны и коллективизации сельского хозяйства. Переход к мобилизационной модернизации экономики потребовал резкого усиления централизации хозяйственной жизни и публичного управления. Была проведена административно-территориальная реформа, вместо сельских волостей и уездов были созданы более крупные районы, лучше приспособленные для централизованного руководства. Установившаяся жестко централизованная система государственного руководства «сверху донизу» была закреплена Конституцией СССР 1936 года и Конституцией РСФСР 1937 года и сохранилась по форме почти без изменений до конца 1980-х годов.
Как известно, СССР был федеративным государством и состоял из 15 союзных республик. В состав союзной республики могли входить автономные республики, края, области, а в состав краев (прежде всего) и областей – автономные области и автономные округа со специфическим национальным составом населения. Местные органы государственной власти образовывались на более низких уровнях: в городах, районах, поселках, сельсоветах, в также во внутригородских районах крупных городов. В свою очередь города могли быть областного (краевого, республиканского) значения – крупные и относительно крупные города, и остальные города –районного значения.
По Конституции СССР 1936 года и Конституции РСФСР 1937 года местные советы всех уровней стали избираться населением на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Это были массовые органы народного представительства. Так, в последние годы существования советской власти в поселковые и сельские советы избирались до 50, в районные – до 75 и в городские (в зависимости от числа жителей) – до 200 депутатов (в Моссовет – до 500). В СССР насчитывалось свыше 50 тысяч, а в РСФСР – около 28 тысяч местных советов. Срок полномочий местных советов сначала составлял два года, а затем был увеличен до пяти лет.
Основные вопросы своей компетенции депутаты решали на сессиях местных советов, собиравшихся, как правило, несколько раз в год на один-два дня. Для управления местным хозяйством совет избирал из своего состава коллегиальный исполнительный комитет, его председателя и заместителей, подотчетных совету. Все остальные депутаты местных советов исполняли свои обязанности на неосвобожденной основе. Из числа депутатов создавались постоянные комиссии для предварительного рассмотрения вопросов, выносимых на сессии. Депутаты также вели работу в своих избирательных округах. Действовал институт наказов избирателей своим депутатам и система отзыва депутатов, не оправдавших доверия избирателей. Депутаты должны были отчитываться о своей работе перед избирателями и трудовыми коллективами, выдвинувшими их кандидатами в депутаты.
Это была система «плебисцитарной демократии». Выборы в местные советы проводились на безальтернативной основе (плебисцит). Кандидатуры единственного претендента на мандат местного депутата подбирались партийными органами в соответствии с утвержденными пропорциями (рабочие, крестьяне и интеллигенция; мужчины и женщины; старшие и молодежь; коммунисты, комсомольцы и беспартийные и т.п.). Нижестоящие советы и исполкомы подчинялись вышестоящим, которые могли отменить их решения. На своем уровне они находились под решающим влиянием партийных органов [4, с 11].
Катастрофические реформы в экономике и социальной сфере СССР конца 1980-х – начала 1990-х годов привели к ситуации, в известной степени напоминающей ситуацию начала 1920-х годов. Одним из возможных инструментов стабилизации положения в стране и ее последующего развития могло стать местное самоуправление. В марте 1990 года был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» - в тогда еще союзное право вернулось понятие «местное самоуправление». Местные органы власти характеризовались в нем как органы самоуправления и самоорганизации граждан, хотя и оставались государственными органами. Важным новаторством явилось законодательное закрепление понятия коммунальной собственности, отличной от государственной. Эти законодательные новеллы были весьма своевременны, поскольку в марте 1990 года на волне демократического энтузиазма и больших социальных ожиданий по всей стране были избраны местные Советы народных депутатов, которые стремились по-новому решать социально-экономические проблемы на своих территориях, по-новому, опираясь на демократические представления, выстраивать местную власть.
В июле 1991 года был принят Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», заменивший систему исполкомов с их коллегиальной ответственностью главами местных администраций, действующих на принципах единоначалия. Были достаточно подробно описаны компетенции местных Советов и местных администраций по их разным типам (поселковых и сельских; районных; городских). Однако сохранялась система вышестоящих и нижестоящих Советов. Предполагалось, что главы администраций будут всенародно избираться, однако в ноябре 1991 года от этого отказались – главы городских и районных администраций стали назначаться региональными руководителями, поселковые и сельские главы – главой района с согласия местного Совета.
Окончательно законодательное установление местного самоуправления в современной России произошло в апреле 1992 года. Согласно внесенным тогда в Конституцию РФ изменениям, государственная власть в Российской Федерации осуществлялась на двух уровнях – федеральном и субъектов РФ, а местные советы провозглашались органами местного самоуправления.
Конституция Российской Федерации 1993 года утвердила местное самоуправление одной из основ конституционного строя российского государства. В Конституции было определено, что местное самоуправление, которое обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, самостоятельно в пределах своих полномочий, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Однако действительное возрождение местного самоуправления началось с принятием в августе 1995 года Федерального закона №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Большую роль в этом процессе сыграло принятие в сентябре 1997 года Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» [3, с. 145].
Последующий за этим период характеризовался определенными успехами местного самоуправления. Федеральная государственная власть оказывала существенную поддержку его органам. В 1995 и 1999 годах были приняты и в основном реализованы две федеральные программы государственной поддержки местного самоуправления. Была создана система союзов и ассоциаций муниципальных образований, на базе которых в 1998 году был образован Конгресс муниципальных образований РФ, деятельность которого была поддержана указом Президента РФ. При Президенте РФ был создан и успешно действовал Совет по местному самоуправлению. Аналогичные советы были созданы при Правительстве РФ и при Председателе Государственной Думы.
В марте 1998 года Россия ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления – основополагающий документ международного права, утверждающий нормы-принципы организации самоуправления городов и поселений. В мае 1998 года Совет по местному самоуправлению при Президенте РФ принял решение о разработке целостной концепции развития местного самоуправления в Российской Федерации. Этапом стал и указ Президента РФ от 15 октября 1999 года №1370, которым были утверждены Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации.
Следует отметить, что формирование государственной муниципально-ориентированной политики в этот период проходило на фоне экономической и политической слабости федерального центра при сепаратистских настроениях в некоторых субъекта РФ, особенно в республиках. Это не позволяло осуществлять требуемую финансовую поддержку местного самоуправления, с одной стороны, но в то же время федеральный центр искал для себя (и находил) на нижнем уровне власти политическую и организационную поддержку. В сложившихся тогда условиях (как и в период НЭП) органы местного самоуправления и работавшие тогда в них кадры, воспитанные в основном советской управленческой школой, приняли на себя значительный груз проблем по текущему жизнеобеспечению населения, выполняя при этом множество нефинансируемых государством государственных же функций. И, что особенно важно, органы местного самоуправления (и их объединения) в тот период служили, особенно в крупных городах, своеобразным «противовесом» региональному сепаратизму[3, с. 201].
2000-е годы стали периодом укрепления Российского государства. Оно окрепло экономически и, соответственно, увеличилось финансовое обеспечение местного самоуправления. Был в основном преодолен региональный сепаратизм. Усилилась централизация в системе государственного управления, что стало находить отражение и в формировании моделей муниципальной власти. Сформировалась правящая партия «Единая Россия», влияние которой все активнее стало распространяться и на муниципальный уровень.
В то же время в Налоговый кодекс РФ были внесены изменения, существенно сокращающие (по сравнению с Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации») налоговую базу местного самоуправления. Ослаб государственный интерес к муниципальной политике, были свернуты федеральные программы государственной поддержки местного самоуправления, прекратил работу (возобновил в 2007 году) Совет по местному самоуправлению при Президенте РФ. Создавалось впечатление, что интерес государства к реальному местному самоуправлению в России возрастал в период кризисов в экономике и слабости государственной власти и ослабевал в периоды развития и модернизации. В эти периоды были нужны высокая степень концентрации ресурсов и централизация власти, и органы местного самоуправления были нужны уже лишь как трансляторы государственной политики на местах. То, что органы местного самоуправления сами могут быть мощным ресурсом развития, в расчет не принималось.
При этом и практика применения Федерального закона №154-ФЗ выявила ряд его существенных недостатков.
Практика наглядно показала, что для воплощения в жизнь в исторически короткие сроки соответствующих идей муниципально-правовой теории не было необходимых как социальных, так и экономических предпосылок. Не имея прочной финансовой основы, органы местного самоуправления в подавляющем своем большинстве вынуждены были признать вторичность местного самоуправления перед государственными структурами, отказываясь от самостоятельности.
Поскольку Федеральный закон №154-ФЗ носил рамочный характер, и предполагалось развитие его положений региональными законами, решение многих вопросов территориального устройства и организационных форм местного самоуправления было передано на усмотрение субъектов Федерации, муниципалитетов и населения. Однако надежды на то, что регионы на основе учета своих условий разовьют и оптимизируют федеральный закон, не оправдались. Используя предоставленные возможности, органы государственной власти большинства субъектов Федерации значительно ограничивали самостоятельность муниципалитетов и сокращали их количество. Местное самоуправление действовало почти исключительно на уровне районов и городов «областного значения». Форма местной власти выбиралась такая, при которой всенародно избранный глава муниципалитета возглавлял и исполнительную, и представительную ее ветви.
Все муниципальные образования – независимо от численности жителей и возможностей своих бюджетов – исполняли единый набор вопросов местного значения, перечень которых при этом был еще и открытым.
Не оправдался расчет и на инициативу населения, которое не смогло освоить предоставленные законом муниципальные права и возможности, выстроить систему общественного контроля за деятельностью местной власти, систему территориального общественного самоуправления. Нормы о необходимости обеспечения местного самоуправления достаточными материальными и финансовыми ресурсами на практике не поддерживались государственными структурами и поэтому не нашли необходимого и достаточного развития в отраслевом федеральном законодательстве. При этом ко второй половине 90-х годов во многих городских и сельских поселениях России был уже значительно исчерпан ресурс систем жизнеобеспечения [7, с 45].
Вместе с тем за годы действия Федерального закона 154-ФЗ местная власть все же организационно оформилась, в пределах возможностей выполняла свою роль перед населением по смягчению «шоковых» реформ, по возможности сохраняла местное хозяйство. Был наработан существенный опыт применения различных моделей организации местного самоуправления и его органов, работы муниципального хозяйства. На основе Закона сложилась система федеральных законодательных актов и актов субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления, развивалась система муниципальных правовых актов. Местное самоуправление развивалось, но его содержание было далеко от совершенства и вызывало справедливую критику, как со стороны населения, так и государства, а также широких кругов заинтересованной общественности.
Новое политическое руководство страны в начале 2000-х годов поставило во главу реформы государственного управления разработку оптимальной системы распределения полномочий по уровням публичной власти и системы межбюджетных отношений, обеспечивающих финансирование исполнения этих четко установленных полномочий, разработку механизма государственного контроля за соблюдением законодательства органами публичной власти, систему взаимной ответственности органов местного самоуправления и государства.
Для решения этих задач в июне 2001 года была образована комиссия при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления во главе с Д.Н. Козаком.
Итогом проделанной Комиссией работы стало принятие 4 июля 2003 года системных поправок в действующий Федеральный закон №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в Российской Федерации» и принятие 6 октября 2003 года Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», запустивших полномасштабную реформу органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Определенное влияние на концепцию этих Федеральных законов оказала также Программа развития бюджетного федерализма на период до 2005 года, принятая Правительством РФ 15 августа 2001 года, которая предусматривала для местного самоуправления возможность законодательного регулирования особенностей муниципальных образований разных видов, определения для них минимального круга предметов ведения и полномочий, уточнения перечня вопросов местного значения.
Федеральный закон №131-ФЗ и запущенная им муниципальная реформа сыграли свою положительную роль в развитии местного самоуправления в России.
Проведена масштабная и системная территориальная реорганизация местного самоуправления, в результате которой количество муниципальных образований увеличилось почти вдвое, при этом муниципалитетами стали все города и право быть муниципальными образованиями обрели сельские поселения. Территории местного самоуправления покрыли собой всю территорию страны. Появилось пять видов муниципальных образований – городские и сельские поселения, муниципальные районы, городские округа, внутригородские территории городов федерального значения.
Были разграничены полномочия между федеральным, региональным и местным уровнями публичной власти; между муниципальными районами и входящими в их состав городскими и сельскими поселениями. В Федеральном законе №131-ФЗ исчерпывающе определены вопросы местного значения для каждого вида муниципальных образований.
Возросла финансовая поддержка муниципальных образований со стороны государства, хотя это в основном произошло не за счет укрепления их собственной доходной базы, а за счет федеральных целевых программ и приоритетных национальных проектов. С учетом их реализации муниципалитетам удалось продвинуться в решении ряда проблем в сферах образования, здравоохранения, жилищного строительства, сноса аварийного и ветхого жилья, капитального ремонта жилищного фонда, дорожного хозяйства, благоустройства и др. [5, с 62].
Возросло значение представительной ветви в системе местной власти, увеличилось количество депутатов в представительном органе, окрепла партийная составляющая в организации его деятельности. Установленные Федеральным законом №131-ФЗ формы организации местной власти не предполагали для крупных муниципалитетов совмещения руководства местными представительным и исполнительным органами в одном лице. Напротив, усилился контроль со стороны представительного органа за деятельностью главы муниципального образования вплоть до удаления его в отставку. Получили развитие процедуры непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления (собрания, конференции, сходы; публичные слушания; опросы граждан), новый импульс развития был придан территориальному общественному самоуправлению.
Создана новая система союзов и ассоциаций муниципальных образований, центральным звеном которой являются советы (объединения) муниципальных образований в каждом субъекте РФ и состоящее из них единое общероссийское объединение муниципалитетов.
Таким образом, подходы к регулированию муниципальных отношений указывают на стремление Президента Российской Федерации и федерального законодателя совершенствовать муниципальную систему страны, создавать условия для развития инициатив и ответственности населения в решении вопросов жизнеобеспечения муниципальных образований, укрепления народовластия на местном уровне. Это дает основание заключить о начале нового этапа реформы местного самоуправления, как одного из важных направлений реформы всей системы управления обществом и государством на принципах конституционного федерализма и народовластия [14, с. 136].