О некоторых вопросах оценки нормативного правового акта субъекта Российской Федерации на предмет соответствия правилам юридической техники

Основная задача территориальных органов Министерства юстиции Российской Федерации при проведении юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации - их оценка на соответствие Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. Вместе с тем п. 9 Рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, утвержденных приказом Минюста России от 29 октября 2003 г. N 278, рекомендуется оценить соответствие акта требованиям юридической техники.

Правила юридической техники формально на федеральном уровне не закреплены, что вызывает определенные трудности при проведении юридической экспертизы. В связи с этим необходимо обращать внимание на некоторые особенности требований юридической техники применительно к нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации, которые будут рассмотрены ниже.

В основе любого нормативного правового акта лежит воля законодателя. Задачу точной, недвусмысленной и адекватной фиксации результатов волеизъявления и донесения этой воли до правоприменителя решает юридическая техника.

Специфика Российской Федерации как федеративного государства заключается в том, что нормативное регулирование осуществляется на двух уровнях -федеральном и субъекта Федерации. При этом утверждение о значительной роли юридической техники в процессе нормотворчества справедливо для актов обоих уровней.

При создании региональных нормативных правовых актов используются традиционные правила и приемы юридической техники. Вместе с тем, как отмечает Т. Д. Зражевская, "приемы юридической техники, обладая общими закономерностями, на уровне субъекта Российской Федерации проявляются по-иному, нежели в процессе формирования федерального законодательства"(1).

Специфика правил юридической техники применительно к региональным актам основывается прежде всего на принципе разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, требовании о соответствии региональных нормативных правовых актов федеральному законодательству.

Правила юридической техники, как неизменные на федеральном и региональном уровнях, так и с особенностями для региональных актов, можно наглядно проиллюстрировать конкретными примерами из нормотворческой практики субъектов Российской Федерации, входящих в состав Приволжского федерального округа.

Соблюдение формы акта - необходимое условие и в федеральном, и в региональном нормотворчестве. К примеру, в экспертном заключении на распоряжение Правительства Ульяновской области "Об организации дорожного движения по мостовому переходу через реку Волгу" отмечено, что его форма не соответствует правилам юридической техники. Распоряжение имеет нормативный характер, так как затрагивает право граждан на свободное передвижение и право участников дорожного движения на свободное и беспрепятственное передвижение по дорогам, в то время как в соответствии с законодательством Ульяновской области акты Правительства Ульяновской области, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений.

Примером правила юридической техники, общего для всех уровней законодательства, но имеющего специфику в регионах, является соблюдение единства терминологии. Специфика в данном случае проявляется в том, что орган государственной власти субъекта Российской Федерации, применяя тот или иной юридический термин, должен учитывать, как он употребляется в федеральном законодательстве, и принимать данное его значение как определяющее.

Так, п. 19 Рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации установлено, что при оценке юридических терминов рекомендуется проанализировать в числе прочего, обеспечено ли единство понятий и терминологии с понятиями и терминологией, используемыми в федеральном законодательстве.

В качестве примера можно назвать Устав Ульяновской области, которым определено, что к полномочиям Ульяновской области относится установление областных налогов, а также порядка их взимания. Исходя из необходимости единообразного применения на всех уровнях законодательства соответствующих понятий, формулировку "областные налоги" необходимо признать некорректной, поскольку Налоговым кодексом Российской Федерации установлено взимание на территории Российской Федерации федеральных, региональных и местных налогов.

Вместе с тем не стоит стремиться и к буквальному воспроизведению норм федерального законодательства и оценивать незначительное различие в формулировках как нарушение правил юридической техники и единства терминологии.

Так, в названии и тексте Закона Пермской области "О передаче органам местного самоуправления Пермской области полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния" используется формулировка "полномочия по государственной регистрации", в то время как в федеральном законодательстве закреплено понятие "полномочия на государственную регистрацию". В экспертном заключении на Закон данная ситуация была оценена как нарушение правил юридической техники, что, на наш взгляд, не имеет оснований, так как соблюдается один из основных принципов - принцип определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы, вытекающий из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом. Этот принцип неоднократно подтверждался Конституционным Судом Российской Федерации. Так, в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 25 февраля 2004 г. N 4-П(2) указано, что равенство всех перед законом и судом может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями; неопределенность содержания правовой нормы, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства и верховенства закона. В приведенном же примере изменение предлога не влияет на возможность правильного восприятия нормы.

С другой стороны, возможны ситуации, при которых нарушение правил юридической техники в региональном акте граничит с несоответствием федеральному законодательству.

В качестве примера можно назвать Закон Пензенской области "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Пензенской области отдельными государственными полномочиями Пензенской области по государственной регистрации актов гражданского состояния". В соответствии с абзацем четвертым ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 15 ноября 1997 г. N 143-ФЗ "Об актах гражданского состояния" полномочия на государственную регистрацию актов гражданского состояния являются полномочиями Российской Федерации, которые передаются органам государственной власти субъектов Российской Федерации (с возможностью делегирования органам местного самоуправления), финансирование которых осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета. Однако в названии и тексте Закона Пензенской области предусматривается такое понятие, как "отдельные государственные полномочия Пензенской области по государственной регистрации актов гражданского состояния", что не согласуется с формулировкой Федерального закона от 15 ноября 1997 г. N 143-ФЗ.

Нарушения правил юридической техники в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации во многом обусловлены отсутствием формального закрепления таких правил. На федеральном уровне созданы Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов, подготовленные Правовым управлением Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Однако они закрепляют правила юридической техники, относящиеся к федеральному законодательству, без учета специфики юридической техники актов регионального уровня.

В некоторых субъектах Российской Федерации приняты законы о нормативных правовых актах, устанавливающие отдельные правила юридической техники. Например, Закон Республики Мордовия "О правовых актах Республики Мордовия" закрепляет в качестве одного из принципов правотворчества соблюдение правил юридической техники и достаточно подробно регламентирует основные из этих правил. Приняты и действуют также Закон Республики Башкортостан "О нормативных правовых актах Республики Башкортостан", Закон Нижегородской области "О нормативных правовых актах в Нижегородской области", Закон Саратовской области "О нормативных правовых актах Самарской области" и другие.

Однако данные законы при всей своей значимости не решают существующей проблемы, носят несистематизированный и несогласованный характер, в результате чего в масштабах Российской Федерации отсутствует единообразное регулирование.

К примеру, Законом Республики Мордовия "О правовых актах Республики Мордовия" закрепляется структура статьи нормативного правового акта, которая не согласуется со структурой статьи, установленной в Методических рекомендациях по юридико-техническому оформлению законопроектов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Решением этой проблемы могло бы стать принятие на федеральном уровне закона "О нормативных правовых актах Российской Федерации", который создал бы единую научно выработанную нормативную базу по вопросам юридической техники.

Примечания:

1 Зражевская Т. Д. Закономерности развития юридической техники в правотворческом процессе субъекта Российской Федерации // Проблемы юридической техники / Под ред. В. М. Баранова. Н. Новгород, 2000. С. 131.

2 СЗ РФ. 2004. N 9. Ст. 831.

Опубл.: Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2006. Вып. № 12.