Публично-правовые образования как участники гражданских правоотношений

4.1 Понятие, содержание и особенности гражданской правосубъектности публично-правовых образований

В правовой науке в настоящее время общепризнанно, что в качестве субъектов гражданского права публично-правовые образования^[169] обладают гражданской правоспособностью и дееспособ-ностью^[170], которая носит для них вспомогательный по отношению к основной деятельности, хотя и вынужденный характер^[171]. Данный вывод также следует из смысла и назначения ст. 124 ГК РФ. Однако до сих пор вопрос о характере правоспособности публично-правовых образований является спорным. Между тем комплексное и непротиворечивое концептуальное решение проблемы гражданско-правового статуса публично-правовых образований призвано сыграть одну из главных ролей в нормативном обеспечении развития отечественной экономики и правильном формировании общественно-экономических отношений в современной России.

В современной юридической литературе существуют различные мнения относительно характера гражданской правоспособности публично-правовых образований, и вследствие этого присутствует множество различных вариантов ее наименования. В сумме эти варианты можно подразделить на две основные позиции. Согласно первой гражданская правосубъектность публично-правовых образований характеризуется как универсальная^[172] или общая^[173]. Второй, и преобладающей в науке на настоящий момент, является точка зрения о специальном^[174] (исключи-тельно специальном^[175]) и (или) целевом^[176] или же функциональном^[177], а также специально функцио-нальном^[178] характере правосубъектности государства и иных публично-правовых образований. Данная идея в целом не нова и нашла отражение еще в дореволюционном праве. Так,
И.М. Тютрюмов считал, что важная в юридическом отношении особенность в положении иму-щественной массы, которая принадлежит государству и выделяется в виде юридического лица (казны), заключается в том, что такое юридическое лицо не может считаться способным к заключению всех вообще сделок, имеет специальную правоспособность, то есть юридическому лицу доступны не все гражданские права, а больший или меньший круг тех правоотношений, в которые оно может вступать, определяется особенностями данной корпорации или данного установления, а главным образом той целью, ради которой они возникают^[179]. Современные авторы приводят множество аргументов в поддержку своих взглядов. А.В. Костин, анализируя указанную проблему, заключает: "...если интересующие нас субъекты публичного права не являются коммер-ческими организациями, то объем их гражданской правосубъектности – специальный (ограни-ченный)"^[180]. Аналогичным образом рассуждает В.Г. Мариян. "Публично-правовые образования, – пишет автор, – обладают специальной правоспособностью... Существование каких-либо прав публично-правовых образований за пределами поименованных в правовых актах не представ-ляется возможным"^[181]. Е.В. Моисеева считает, что "гражданская правосубъектность публично-правовых образований является специальной, так как объем гражданских прав и обязанностей, со-ставляющих ее содержание, определяется законом, и целевой, поскольку гражданские права и обя-занности публично-правовых образований направлены на достижение государственных и общест-венных интересов"^[182]. Точку зрения о специальном характере правоспособности публично-правовых образований разделяют также М.В. Смородинов^[183], А.С. Левчук^[184], О.Н. Алдошин^[185] и другие авторы.

В.Г. Голубцов делает вывод, что участие публично-правовых образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, сводится исключительно к случаям реализации их функций, в связи с чем настаивает на необходимости использования термина "функциональная правоспособность" в отношении гражданской правосубъектности публично-правовых образований^[186]. О.А. Камалов поддерживает мнение о функциональном характере гражданской правосубъектности применительно к муниципальным образованиям и уточняет, что она представляет собой модификацию специальной правосубъектности^[187].

Другая группа ученых, определяя содержание специальной правоспособности, в большей степени опирается на критерий цели. Так, по мнению А.А. Иванова, правоспособность публично-правовых образований не может считаться специальной, ограниченной возможностями, указанными в законе, поскольку государство, принимая законы, может тем самым произвольно расширить пределы правоспособности и вторгнуться в сферу интересов гражданского общества. По его мнению, правоспособность публично-правовых образований "вытекает из той функции носителя публичной власти, которую в интересах всего общества выполняет государство"^[188], и потому является не специальной, а целевой. В пользу целевого характера гражданской правосубъектности публично-правовых образований высказался также О.Е. Кутафин^[189] и
О.Ю. Боярова в отношении правоспособности муниципальных образований^[190].

По существу, аргументы сторонников специальной (целевой или функциональной) право-способности публично-правовых образований опираются на одну общую идею: правоспособность публично-правовых образований всегда ограничена ввиду особенностей последних как участников гражданского оборота, деятельность которых имеет специальную функциональную направленность – реализацию задач публичной власти. Ввиду содержательного совпадения фор-мально различных позиций спор сторонников указанной концепции, по существу, носит термино-логический характер^[191]. Таким образом, традиционным для современного россий-ского граждан-ского права является признание публично-правовых образований субъектами со специальной гражданской правоспособностью в той или иной ее модификации. Во многом это произошло благодаря выражению позиции по данному вопросу Конституционным Судом РФ, согласно кото-рой Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования участвуют в гражданских правоотношениях как субъекты со специальной правоспособностью^[192]. Исходной для пред-ставителей теории специальной правоспособности публично-правовых образований является та посылка, что "указанные субъекты могут иметь лишь те гражданские права и обязанности, кото-рые соответствуют целям их деятельности, направленной на решение публично-правовых задач"^[193].

Однако сторонники концепции специальной правоспособности публично-правовых образований при безусловной научной ценности их позиции не учитывают то весьма существенное обстоятельство, что в действующем законодательстве не установлены функции либо задачи участия публично-правовых образований в гражданском обороте. В литературе практически не отмечается, что необходимость реализации государством и иными публично-правовыми образованиями публичных интересов прямо не закрепляется ни в отечественном гражданском, ни в предпринимательском, ни в конституционном законодательстве. Тот же
М.В. Смородинов признает, что "установление общих пределов и ограничений гражданской правоспособности публично-правовых образований возможно только путем закрепления в тексте Гражданского кодекса целей их участия в гражданских правоотношениях"^[194]. Относительно граж-данского и предпринимательского законодательства можно утверждать, что установление принципов и целей участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях не согласовывалось бы с целями самого гражданского права как отрасли частного права, призванной регулировать имущественные и неимущественные отношения на началах равенства их участников.

Закрепление указанных вопросов в административном законодательстве не соответствует договорному и частноправовому характеру рассматриваемых отношений. Логично было бы предположить, что соответствующие цели и приоритеты должны получить закрепление в Конституции России, однако и этого мы не наблюдаем.

Примечательно, что развитие теории специальной гражданской правосубъектности публично-правовых образований приводит к крайне спорным выводам. Так, А.В. Костин утверждает, что по причине специальной правосубъектности государства "государствоподобные образования должны быть лишены гражданской правосубъектности"^[195].

Теперь вернемся к сторонникам первой названной нами концепции касательно правосубъектности публично-правовых образований, являющейся в настоящее время наименее распространенной. Одним из основных аргументов данной позиции служит утверждение о том, что государство, являясь носителем публичной власти и осуществляя законодательные функции, в принципе, может осуществлять любые права и обязанности^[196]. М.И. Брагинский отмечает, что "Российская Федерация, субъекты Федерации и муниципальные образования обладают общей правоспособностью, а значит, вправе, в принципе, заключать любые гражданско-правовые договоры, кроме случаев, когда иное предусмотрено законом"^[197]. Как пишет Д.А. Плетнев, "учитывая сложившуюся практику использования терминологии, с целью определения отличительных особенностей, правоспособность государства можно именовать универсальной, в отличие от общей правоспособности граждан и специальной (по общему правилу) юридических лиц"^[198], "правоспособность РФ, государственных и муниципальных образований, названная универсальной, позволяет отграничивать ее от правоспособности граждан и юридических лиц"^[199]. Позиция В.В. Залесского близка к точке зрения Плетнева, ученый пишет: "...в связи с тем, что Российская Федерация, создавая законы, сама определяет содержание правоспособности субъектов гражданского права, нельзя говорить о пределах гражданской правоспособности самого государства. Оно не ограничено в возможности иметь любые права и принимать на себя любые гражданско-правовые обязанности, за исключением лишь тех, которые по своей природе присущи только гражданам"^[200].

Признание публично-правовых образований субъектами гражданского права означает необходимость распространения на них общего режима участия в обороте субъектов этой отрасли, что знаменует равенство правового статуса публично-правовых образований и иных субъектов гражданского права. Гражданская правосубъектность публично-правовых образований призвана обеспечивать исполнение ими своих политических задач, для чего изучаемым субъектам может понадобиться весь арсенал средств участия в гражданско-правовых отношениях. Однако гражданско-правовая деятельность публично-правовых образований в любом случае является проявлением их публичных функций, хотя и осуществляется путем вступления в гражданские правоотношения имущественно равных и самостоятельных субъектов. Такой двойственный статус публично-правовых образований находит закономерное отражение в двойственности сущностных характеристик их правосубъектности. Особенности публично-правовых образований как участников гражданских правоотношений определяют свойства правосубъектности публично-правовых образований, проистекающие от объединения в одной структуре и политической организации, облеченной властными привилегиями, и субъекта экономических отношений.

Вначале подробнее рассмотрим гражданскую правоспособность публично-правовых образо-ваний. Ее характер, по нашему мнению, раскрывается в следующих принципиальных чертах.

Во-первых, обратившись к определению специальной правоспособности юридических лиц, становится ясно, что юридическую природу и содержание специальной правоспособности в этой сфере определяет установленный законом общий запрет на осуществление любых юридических действий. Здесь юридическое лицо не легитимирует свою правоспособность, как это происходит в сфере действия общего дозволения, а наделяется специальной правоспособностью на осуществление только тех действий, которые определены в установленном порядке рамками соответствующего разрешения. Поэтому сделки, противоречащие содержанию специальной правоспособности в сфере действия общего запрета, являются ничтожными вследствие несоответствия закону или иному нормативному правовому акту (ст. 168 ГК РФ). Следовательно, в сферах действия локальных и общих запретов правоспособность юридического лица может быть только специальной, тогда как в сферах действия общих дозволений правоспособность может быть только общей (универсальной)^[201]. Участие публично-правовых образований в гражданско-правовых отношениях строится на базисе общего дозволения, сделанного в ст. 124 ГК РФ, п. 2 которой определяет, что к ним применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. Здесь установлен общий правовой режим с изъятиями, которые установлены законодательно (т.е. опять-таки самими публично-правовыми образованиями) либо которые напрямую вытекают из их публичной природы. Будучи субъектом гражданского права и носителем права собственности, публично-правовые образования могут использовать все предоставляемые гражданским законодательством способы возникновения и защиты гражданских прав^[202]. О.Н. Садиков считает очевидным, "что государственные образования должны обладать гражданской правоспособностью во всех сферах имущественного оборота, представляющих для них интерес, кроме тех, которые связаны с физиологическими качествами граждан (физических лиц)"^[203]. Р.Р. Абдулвагапова, являясь сторонником теории специальной правосубъектности публично-правовых образований, признает, что "с позиции частного лица любое конкретное публично-правовое образование может больше, чем это лицо. Поэтому в соотношении с частным лицом объем правоспособности публично-правового образования больший и, по сути, общий"^[204].

Во-вторых, публично-правовые образования, являясь обладателями публичной власти, сами устанавливают свой объем правоспособности, создают правовой (имущественный) статус, т.е. определяют те гражданские права, носителями которых они могут быть, а также условия и порядок возникновения и осуществления этих прав. На основании подп. "о" ст. 71 Конституции России гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации. В силу поли-тической власти и государственного суверенитета государство само регулирует различные, в том числе имущественные, отношения, устанавливая в качестве общеобязательных как правила пове-дения для всех участников, так и порядок разбирательства их возможных споров. А.С. Левчук, как и многие другие ученые, признает, что "и в отличие от гражданской правоспособности коммерче-ских организаций, и в отличие от гражданской правоспособности организаций некоммерческих гражданская правоспособность Российской Федерации может быть изменена самим ее носителем"^[205].

В-третьих, только публично-правовые образования (их отдельные виды) вправе быть собственниками любых вещей, в том числе изъятых из оборота и ограниченных в обороте, причем без соблюдения каких-либо условий. Более того, некоторые элементы гражданской правоспособ-ности могут принадлежать только публично-правовым образованиям, например государственная монополия на определенные виды деятельности. Именно публично-правовые образования (и никто другой) вправе создавать унитарные предприятия; публично-правовые образования могут приобретать имущество в собственность по специфическим основаниям (принудительное отчуждение, изъятие, национализация, реквизиция и конфискация); имущество публично-правовых образований переходит в частную собственность по особым правилам, образующим институт приватизации.

На основании вышеизложенного мы считаем возможным согласиться с теми учеными, которые утверждают об общем, универсальном характере гражданской правоспособности публично-правовых образований.

Теперь обратимся к процессу выражения правоспособности публично-правовых образований вовне. Отметим, что механизм реализации и обеспечения публичных интересов при реализации гражданской правосубъектности публично-правовых образований состоит в закреплении определенной компетенции за государственными и муниципальными органами. Как следует из буквального смысла ст. 125 ГК РФ, органы публично-правовых образований действуют в гражданских правоотношениях от имени публично-правовых образований в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Таким образом, при любых обстоятельствах публично-правовое образование может считаться участвующим в гражданском обороте непосредственно лишь тогда, когда в законодательстве содержится полномочие какого-либо органа совершить действие от имени публично-правового образования, тем самым связав его^[206]. А.С. Левчук отмечает, что "в отличие от специальной правоспособности коммерческих и некоммерческих организаций специальная правоспособность Российской Федерации "привязана" к административной правосубъектности Российского государства и ограничена рамками этой правосубъектности"^[207]. То есть непосредственное участие публично-правовых образований в гражданском обороте ограничено случаями указания в законе или ином нормативно-правовом акте на возможность такого участия. Органы публично-правовых образований самостоятельны только в пределах, очерченных правом. Компетенция государственных органов и органов местного самоуправления в любой области, включая и их участие в гражданских правоотношениях от имени публично-правовых образований, устанавливается актами соответствующей отрасли публичного, а не частного права. Императивность публичного права, а именно императивный метод публичного права "разрешено все, что разрешено", предопределяет его позитивность, т.е. необходимость нормативного урегулирования мер возможного и должного поведения^[208], в силу данного обстоятельства аналогичный, т.е. ограниченный, характер на стадии реализации правосубъектности в дееспособности приобретает и сама правосубъектность публично-правовых образований. По этой причине, например, в случае, когда постоянный представитель Карачаево-Черкесской Республики подписал от ее имени договор поручительства, Президиум ВАС РФ отказался признать поручителем эту Республику. В Постановлении Президиума содержалась ссылка на то, что Положение о постоянном представительстве не предусматривает права полномочного представителя выступать от имени Республики^[209].

В результате проведенного анализа становится очевидным, что гражданская право-субъектность публично-правовых образований приобретает функциональный характер на стадии ее реализации в дееспособности посредством закрепления в компетенции государственных органов и органов местного самоуправления. Публичные задачи изучаемых субъектов определяют функционал гражданской правосубъектности публично-правовых образований в процессе ее реализации, т.е. a posteriori, а не на этапе возникновения и законодательного закрепления их общей правоспособности в главе 5 ГК РФ. То есть именно дееспособность публично-правовых образований носит специальный, функциональный характер и определяется компетенцией публичных органов на вступление в те или иные виды гражданских правоотношений, а также в законодательно установленных случаях и в порядке существует в виде специальных поручений органам публично-правового образования, юридическим или физическим лицам, которым предоставляется право при определенных условиях совершать соответствующие действия от имени публично-правового образования как субъекта гражданского права.

На основании изложенного следует заключить, что гражданская правосубъектность публично-правового образования носит смешанный, универсально-функциональный характер. Она, как это имеет место и у других субъектов гражданского права, выражает определенное правовое состояние, дающее публично-правовому образованию возможность принимать юридически значимое участие в общественных отношениях, регулируемых нормами гражданского права.