Понятие муниципального хозяйства
Муниципальное хозяйство является составной частью муниципального образования, его объектом управления.
Термин «муниципальное хозяйство» широко использовался в российской научной литературе 1920-х гг., после чего на долгие годы вышел из употребления в отечественной науке. Указанный термин вновь стал активно использоваться российскими учеными со второй половины 1990-х гг. С принятием Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в юридической практике появились понятия «муниципальное образование» (как официальное правовое определение статуса населенной территории / местного сообщества, в пределах которой осуществляется местное самоуправление) и «муниципальная собственность» (собственность муниципального образования). Однако второе из вышеперечисленных понятий до сих пор не имеет общепринятого четкого определения ни в экономической, ни в юридической литературе.
Как правило, под хозяйством вообще понимают совокупность хозяйствующих субъектов, ограниченных видом собственности, определенным характером деятельности и территорией, на которой осуществляется эта деятельность.1
В экономической литературе вместе с термином «хозяйство» используются следующие понятия:
§ национальное хозяйство (близкое к понятию «национальная экономика»);
§ региональное хозяйство (близкое к понятию «региональная экономика»);
§ местное хозяйство (близкое к понятию «местная экономика»).
Каждый из уровней экономики является объектом регулирования со стороны соответствующего уровня власти: федеральной, региональной и местной. При этом понятие нижнего уровня вкладывается в понятие более высокого уровня: совокупность местных хозяйств составляет региональную экономику, а совокупность региональных экономик ¾ экономику национальную.
Если при определении вида хозяйства учитывать не только территорию, но и вид собственности, то можно выделить:
§ государственное хозяйство (совокупность хозяйствующих субъектов, использующих в своей деятельности объекты государственной собственности на территории страны или ее региона);
§ муниципальное хозяйство (совокупность хозяйствующих субъектов, использующих в своей деятельности объекты муниципальной собственности на территории муниципалитета);
§ частное хозяйство (совокупность хозяйствующих субъектов, использующих в своей деятельности объекты частной собственности на определенной территории);
§ коллективное хозяйство (совокупность хозяйствующих субъектов, использующих в своей деятельности объекты коллективной собственности на определенной территории);
§ домашнее хозяйство (совокупность хозяйствующих субъектов, использующих в своей деятельности личную собственность членов семьи; в отличие от других видов хозяйств продукция не носит товарного характера и производится для личного потребления).
Кажется, что таким образом можно было бы достаточно четко разграничить виды хозяйств, определить место «муниципальному хозяйству» и раскрыть его содержание. Однако в муниципальной науке нет четкого и однозначного понимания ни «государственного», ни «муниципального хозяйства», поскольку власть имеет право воздействовать теми или иными методами, в зависимости от формы собственности, на все хозяйствующие субъекты, расположенные на подчиненной территории. Степень воздействия зависит от того, насколько деятельность тех или иных хозяйствующих субъектов затрагивает интересы государства или населения.
С этой точки зрения государство имеет ряд особенностей при осуществлении хозяйственной деятельности: с одной стороны, оно выступает как равноправный субъект хозяйственных отношений (собственник), а с другой ¾ как субъект, выполняющий в силу своего особого статуса функцию регулирования хозяйственных отношений на своей территории. В свою очередь, местное самоуправление также несет на себе признаки как государства, так и хозяйствующего субъекта.
В связи с этим существуют две основные точки зрения на определение понятия «муниципальное хозяйство».
1. Муниципальное хозяйство ¾ это совокупность предприятий и учреждений, относящихся к муниципальной собственности (коммунальное хозяйство). Считается, что подобный подход снимает с органов местного самоуправления заботу о создании условий для развития территории муниципального образования и значительно снижает их интерес к созданию условий для инвестиционной и иной деятельности, направленной на создание благоприятных условий для хозяйствования на данной территории.2 По нашему мнению, такой подход вполне оправдан и достаточно логичен (в связи с обозначенным выше определением хозяйства). Его применение приведет не столько к отсутствию заботы со стороны муниципальной власти о создании благоприятных инвестиционных и хозяйственных условий (это важно для власти, поскольку способствует наполнению местного бюджета), сколько поможет достаточно четко определить, что должно остаться в муниципальной собственности в связи с выполнением местной властью определенных социальных услуг, не выгодных частному бизнесу. В противном случае местная власть теряет ответственность за их производство, перекладывая ее на плечи предпринимателей, заставляя их производить социальные услуги не по коммерческим, а по «своим» социально низким ценам.
2. К муниципальному хозяйству относят всю совокупность хозяйств, расположенных на территории муниципального образования, поскольку властные полномочия органов местного самоуправления распространяются на все хозяйствующие на его территории субъекты. Подобный подход ставит знак равенства между муниципальным хозяйством и местной экономикой, что фактически приводит к снятию вопроса о необходимости самого термина «муниципальное хозяйство», вместо которого можно использовать термин «местная экономика». Кроме того, как считают некоторые авторы, при подобном подходе происходят размывание понятия власти, подрыв ее авторитета и как следствие ¾ подмена ориентиров, что, в свою очередь, приводит к недобросовестному исполнению местным самоуправлением той части общественных дел, которая возложена на него законом.3
Таким образом, в определение хозяйства необходимо ввести критерий «интереса», т. е. при определении совокупности хозяйствующих субъектов, входящих в состав хозяйства, указывать, чьи интересы и потребности удовлетворяет эта деятельность. Это означает, что под хозяйством следует понимать совокупность хозяйствующих субъектов, ограниченных видом собственности, характером деятельности, осуществляемой в определенных интересах, и территорией, на которой осуществляется эта деятельность.С учетом вышесказанного необходимо обратить внимание на определение муниципального хозяйства, которое дает известный российский исследователь Л. А. Велихов: это «деятельность города в лице его городских публичных органов, направленная к удовлетворению известных коллективных потребностей городского населения» .4 В этом определении присутствует тот критерий, по которому можно объединить две предыдущие точки зрения. В понятие муниципального хозяйства включаются хозяйствующие субъекты как муниципальной, так и иных форм собственности, но лишь те, деятельность которых служит реализации коллективных интересов населения данного муниципального образования.
Таким образом, муниципальное хозяйство ¾ это совокупность предприятий и учреждений, осуществляющих на территории муниципального образования хозяйственную деятельность, направленную на реализацию коллективных (общественных) интересов его населения.
Как считают Ю. В. Филиппов и Т. Т. Авдеева, «единственное, что можно поставить под вопрос в такой трактовке муниципального хозяйства, это правомерность исключения из его структуры тех субъектов хозяйствования, которые не служат удовлетворению коллективных потребностей населения. К примеру, предприятия могут лучше или хуже способствовать достижению этой цели. Однако любое из них создает рабочие места, т. е. вносит определенную лепту в решение общественной проблемы ¾ повышения занятости населения».5 Следовательно, можно возвратиться к включению в состав муниципального хозяйства всех хозяйствующих субъектов территории, что снимает необходимость использования термина «муниципальное хозяйство», заменяющегося понятием «местная экономка» (или «местное хозяйство»).
Именно рассматривая местное хозяйство как равнозначное местной экономике (части национальной экономики), Ю. В. Филиппов и Т. Т. Авдеева в качестве объекта рыночного анализа местного хозяйства включают третий, важнейший его субъект ¾ домохозяйства.6
Домохозяйство ¾территориально локализованная хозяйственная единица, специализирующаяся на производстве и потреблениитоваров и услуг, замещении на кооперационной основе специализированных рыночных операций. Это комплексное внутри- и межсемейное образование, располагающее неделимой собственностью, общим бюджетом и согласованным поведением его членов на местных рынках. В отличие от семьи, домохозяйство может строиться не только на родственных связях. Выделение домохозяйств имеет в первую очередь экономическое значение ¾ это хозяйственная единица, ориентированная на минимизацию расходов и максимизацию коммерческой выгоды.7
«Местное хозяйство есть прежде всего хозяйственная деятельность ¾ процесс, связанный с преобразованием материальной среды, среды обитания. Субъектами местного хозяйства выступают домохозяйства, предприниматели, органы местного самоуправления, представительства от местного населения в виде различного рода общественных или профессиональных организаций. Цель хозяйства ¾ благоустройство, социальное благосостояние местного сообщества».8
Система местного самоуправления в силу своей общественно-государственной природы занимает в государстве особое место. Она осуществляет связь между государством и населением, а также между государством и мелким собственником. Местное самоуправление обладает всеми признаками власти, и прежде всего главным из них ¾ обязательностью принятых решений для населения муниципального образования (не случайно в статье 3 Конституции Российской Федерации говорится: «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления»).9