Развитие административно-территориального устройства в 1950-1960-х годах

К середине 1950-х годов стал очевиден кризис в управлении экономикой. Сложилось мнение о необходимости децентрализа­ции управления. В рамках наметившегося общего расширения прав союзных республик им были переданы вопросы админис­тративно-территориального устройства, находящиеся прежде в компетенции СССР⁷⁴. Те же, в свою очередь, передали некото­рые вопросы территориального устройства исполнительным ко­митетам областных Советов депутатов трудящихся⁷⁵. Впервые был поставлен вопрос о целесообразности издания специально­го закона, закрепляющего территориальное устройство СССР, который, однако, так и не был принят⁷⁶.

XXI съезд КПСС принял решение об удешевлении и совер­шенствовании государственного и хозяйственного аппарата в цен­тре и на местах, что предполагало укрупнение звеньев админи­стративного управления, предусмотренное «Контрольными циф­рами развития народного хозяйства СССР на 1959—1965 гг.»⁷⁷.

Динамика областного деления была связана с переходом от отраслевого к территориальному принципу управления промыш­ленностью и строительством. Вертикально-ведомственная систе­ма тормозила формирование хозяйственных комплексов и разви­тие экономики в целом. Стал необходимым переход от целена­правленно измельченной в прошлые десятилетия и функционально приспособленной территориальной системы к ад­министративно-хозяйственной.

Вслед за публикацией 30 марта 1957 года тезисов доклада Н.С.Хрущева о хозяйственной реформе развернулась широкая дискуссия, затронувшая административно-территориальное уст­ройство и взаимодействие совнархозов с местными партийными и советскими органами. Секретари обкомов, крайкомов и ЦК партии союзных республик, опасаясь разрушить сложившуюся систему управления, предлагали «привязать» новые органы к су­ществовавшему административно-территориальному делению со сложившейся вертикалью партийных комитетов и советов. Сек­ретари обкомов наиболее мощных областей (Иркутской, Львов­ской, Свердловской и других) настаивали на создании многооб­ластных экономических районов с центром в соответствующей области. Обоснованное предложение о формировании «многооб­ластных» совнархозов, отвергнутое в 1957 году, было использо­вано в 1962 году, но уже в качестве вынужденного шага для вы­хода из создавшейся кризисной ситуации.

Как и прежде, советское правительство настораживало созда­ние сильных экономических объединений во главе с совнархо­зом. С каждым днем дискуссии увеличивалось количество наме­чаемых совнархозов. Вместо первоначальных 17—22 было обра­зовано 105 административных экономических районов, соответствующих территориальному делению. Однако концепция преобразования административных экономических районов, сфор­мулированная на Пленуме ЦК КПСС 19 ноября 1962 года, пред­полагая интеграцию экономики в рамках мощных районов, сохра­няла прежнее административно-территориальное деление⁷⁸.

В 1957—1962 годах в качестве экономического района высту­пала республика (союзная или автономная), край, область или группа областей, где создавались совнархозы, руководившие крупной промышленностью и строительством союзно-республи-

канского значения. Управление экономикой подведомственной совнархозу территории имело многоуровневую структуру: одна часть промышленности и строительства по-прежнему оставалась в ведении центральных органов, другая — управлялась совнар­хозами, третья — местными советами. Это принципиально про­тиворечило одному из основных положений теории экономичес­кого районирования, рассматривающему всю экономику как единое целое. Кроме того, находясь в республиканском подчи­нении, совнархозы не всегда успешно взаимодействовали с ме­стными органами.

Самым уязвимым в управлении оставалось чрезвычайно дроб­ное районное звено, которое и претерпело наибольшие измене­ния в 1950—1960-е годы. Начиная с 1956 года, развернулся про­цесс укрупнения, приведший к сокращению районов в отдель­ных областях до 50 процентов⁷⁹.

В 1962 году единые административные районы были разделе­ны на промышленные и сельскохозяйственные. В последних со­здавались территориальные производственные колхозно-совхоз­ные и другие управления, организованные по тому же принци­пу, что и совнархозы. Отличие состояло в привязке их к первичным звеньям сельскохозяйственного производства — кол­хозам и совхозам. Производственные управления включали от 30 до 60 хозяйств и охватывали 2—4 административных района. Вскоре, однако, наметилась тенденция к их отождествлению с административными районами, укрупнение которых было вве­дено в русло управленческой политики. Однако количество ад­министративных районов сокращалось медленно, и около 40 процентов производственных объединений продолжали быть межрайонными.

В ходе всех преобразований сложилось весьма громоздкое ад­министративно-территориальное устройство, включавшее пять сеток районирования, не увязанных между собой по целям, фун­кциям и границам. Две из них (низовые и районные областно­го ранга) были, прежде всего, административно-политическими, две другие (колхозно-совхозные управления и укрупненные со­внархозы) были административно-хозяйственными, а последняя, не обладавшая директивными функциями, была разработана Гос­планом и предназначалась исключительно для планирования.

Переход к территориальному принципу управления экономи­кой изменил всю систему управления. Ключевым звеном стано­вились совнархозы административных районов, представлявшие коллегиальный орган, в котором не предусматривалось партий­ное представительство. Фактически сложилась ситуация, когда

хозяйственные структуры оказались самостоятельны по отноше­нию к обкомам и были оторваны от местных советов или даже им противопоставлены. Разрушалась складывающаяся десятиле­тиями система управления и соотнесенная с ней партийная вер­тикаль. Местные партийные и хозяйственные руководители уви­дели в этой ситуации способ расширения своих полномочий.

Продиктованная демократическими побуждениями ротация партийных кадров, закрепленная новым уставом КПСС в октяб­ре 1961 года, подорвала их стабильность, особенно на местном уровне. С целью вернуть контроль над управлением экономикой областные, районные и городские партийные организации в но­ябре 1962 года были разделены по производственному признаку на промышленные и сельские. На территории оказывались два райкома партии. Дальнейшее укрупнение совнархозов еще более ослабило позиции промышленных обкомов, которые оказались в подчинении местных совнархозов. Поскольку партийная и со­ветская система были тесно переплетены, то вместо единых со­ветов и их исполкомов создавались сельские и промышленные советы и их исполкомы. Выделение сельских и промышленных ветвей партийного руководства на местах было логичным про­должением сращивания партийного и государственного аппара­тов. Одновременно эта система совершенно отняла у местных советов их и без того очень скромную экономическую базу и создала предпосылки для дальнейшего ослабления власти сове­тов на местах.

В ноябре 1964 года Пленум ЦК КПСС признал необходимым восстановить единые партийные и советские органы на основе территориально-производственного принципа. Одновременно Президиум Верховного Совета РСФСР восстановил во всех об­ластях и краях единые советские органы. В соответствии с этим промышленные районы были ликвидированы, значительная часть необоснованно укрупненных административных районов была разукрупнена, а ранее существовавшие районы были вос­становлены. В ряде областей России, в том числе Урала, Сиби­ри и Дальнего Востока, это восстановление являлось, по суще­ству, механическим возвратом к прежнему делению⁸⁰. Сентябрь­ский Пленум ЦК КПСС 1965 года признал целесообразным отказаться от территориального варианта управления экономи­кой и вернуться к отраслевому принципу.

Неудача реформы еще раз подтвердила несоответствие эконо­мического районирования административно-территориальному делению. Новая система управления вступила в серьезное про­тиворечие с чрезмерно измельченным низовым административ-

но-территориальным делением, а следовательно, и с территори­альной структурой партийно-государственного аппарата.

В дальнейшем общие направления развития административ­но-территориального устройства предполагали неуклонное уве­личение числа всех других административно-территориальных единиц при сохранении в неизменном виде количества областей (краев).