Миротворческие операции в рамках ОБСЕ

До 1990 г. Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе способствовало главным образом смягчению конфронтации между Востоком и Западом и повышению уровня человеческого измерения. В случае конфликтной ситуации предусматривался созыв в течение 48 часов встречи СБСЕ для обсуждения такой ситуации, чтобы побудить конфликтующие стороны проявить сдержанность. С оконча­нием «холодной войны» встал вопрос о превращении СБСЕ в реги­ональную организацию европейской безопасности и о создании механизмов и определении процедур по предотвращению и урегули­рованию конфликтных ситуаций. В принятом в 1992 г. в Хельсинки пакете решений было предусмотрено создание антикризисных меха­низмов СБСЕ, включая операции по поддержанию мира. Было оп­ределено, что на первой стадии урегулирования кризисных ситуаций используются мирные средства разрешения международных споров, миссии по установлению фактов и миссии специальных докладчи­ков. В случае разрастания конфликта может быть принято решение о проведении операции по поддержанию мира.

СБСЕ одобрило следующие три принципа проведения таких операций:

1) не должны предусматриваться принудительные действия;

2) они должны проводиться беспристрастно;

3) они проводятся с предварительного согласия непосредственно заинтересованных сторон.

При этом было достигнуто соглашение, что решение о проведении операций должно приниматься только в случае, если заинтересован­ные стороны выразят эффективную добрую волю, сотрудничая с СБСЕ и принимая участие в процессе мирного урегулирования. В Хельсинкском документе 1992 г. данное положение изложено пре­дельно четко: любая операция по поддержанию мира должна рас­сматриваться как безусловное ограниченное по времени дополнение к процессу мирного урегулирования и ни в коем случае не как замена такого урегулирования. Операции могут проводиться в ходе как внутренних, так и межгосударственных конфликтов в границах гео­политической ответственности СБСЕ. С просьбой об их проведении могут обратиться одно или более государств-участников СБСЕ. Решение (на основе консенсуса) принимается Советом министров или действующим в качестве его агента Руководящим советом. Опе­рации могут проводиться в формате групп военных наблюдателей или сил по поддержанию мира. В качестве предпосылки для направ­ления в зону конфликта любых контингентов СБСЕ предусматрива­ются три конкретных условия: эффективное прекращение огня; письменное соглашение между СБСЕ и причастными сторонами; предоставление сторонами гарантий безопасности участвующему персоналу.

Предусматривается, что операции СБСЕ проводятся с должным учетом роли ООН. В частности, в хельсинкских решениях 1992 г. закреплено положение о том, что Председатель СБСЕ в полном объеме информирует Совет Безопасности ООН об операциях. Преду­смотрено также, что основными задачами операций СБСЕ по под­держанию мира будут контроль за прекращением огня, наблюдение за выводом войск, оказание поддержки в сохранении законности и порядка, оказание гуманитарной помощи и т.п. Они не предусмат­ривают принуждения. Общий политический контроль за операцией по поддержанию мира и руководство ею осуществляет Руководящий совет. При необходимости можно воспользоваться помощью Посто­янного совета и Центра по предотвращению конфликтов. Любое государство-участник СБСЕ имеет право на участие в операциях по поддержанию мира, если такое не будет отвергнуто одной из заин­тересованных сторон.

При проведении операций по поддержанию мира СБСЕ может пользоваться ресурсами и опытом таких организаций, как Европей­ский Союз, НАТО, ЗЕС и СНГ. В каждом конкретном случае СБСЕ принимает решение об использовании помощи таких организаций. При этом СБСЕ будет продолжать руководить операцией, и любое государство СБСЕ может принять в ней участие, даже если оно не является членом организации, к которой обращена просьба о помо­щи. Однако в практической деятельности СБСЕ/ОБСЕ операции по поддержанию мира пока не использовались. Главный упор сделан на работу миссий и другие виды деятельности на местах.

Миссии СБСЕ/ОБСЕ.Создание миссий СБСЕ было предусмот­рено в решениях Хельсинки II как одно из средств превентивной дипломатии. Превентивная дипломатия предполагает различные дейст­вия, преследующие цель еще до начала конфликта обеспечить раннее предупреждение о его назревании, предотвратить его эскалацию и обеспечить контроль за его развитием. Однако практика показала, что миссии могут эффективно использоваться и в процессе урегули­рования конфликта, и в постконфликтном восстановлении.

В рамках СБСЕ/ОБСЕ было создано около 20 миссий, которые направлялись главным образом на территории бывших республик СССР - Армению, Белоруссию, Грузию, Казахстан, Киргизию, Латвию, Молдавию, Россию, Таджикистан, Туркменистан, Узбекистан и на территорию бывшей Союзной Республики Югославия - Боснию и Герцеговину, Хорватию, бывшую Югославскую Республику Маке­дония, Косово, а также в Албанию. Их мандаты вырабатывались с учетом конкретной ситуации на местах и предусматривали установ­ление тесных контактов с представителями на местах и дальнейшее укрепление диалога, начатого между вовлеченными в конфликт сто­ронами. Решение о развертывании миссии принимается Постоянным советом на срок от шести месяцев до года с возможностью его про­дления. Численность миссии колеблется от трех человек (Украина) и выше. Наибольшую численность имеет Миссия ОБСЕ в Косово (700 международных сотрудников и 1400 человек местного персонала).

Глава миссии назначается действующим Председателем ОБСЕ из граждан стран-членов ОБСЕ. Персонал миссий также укомплекто­вывается из граждан государств-членов ОБСЕ. Секретариат ОБСЕ является главным институтом, отвечающим за обеспечение миссий людскими ресурсами. После принятия Постоянным советом решения о развертывании миссии государства-члены ОБСЕ направляют в Секре­тариат через свои представительства кандидатуры лиц, обладающих необходимой квалификацией, для работы в миссии на условиях прикомандирования. Секретариат рассматривает представленные кандидатуры на конкретные должности. При этом он исходит из необ­ходимости обеспечить высокий профессиональный уровень, определен­ное соотношение между представителями разных национальностей, а также мужчинами и женщинами. 95% всех сотрудников миссий ОБСЕ работают на условиях прикомандирования. Обычная продол­жительность командировки составляет шесть месяцев с возможным продлением на новые шестимесячные сроки. Все новые сотрудники миссии перед их отправкой на место проходят соответствующую подготовку.

В Хартии европейской безопасности, принятой на Стамбульской встрече на высшем уровне, были предусмотрены меры, направленные на повышение способности Организации быстрее действовать в усло­виях кризисных ситуаций. Так, было принято решение о создании групп оперативной экспертной поддержки и сотрудничества (РЕАКТ). Эта программа, к реализации которой ОБСЕ приступила с 2001 г., утверждает новые стандарты быстрого найма высококвалифициро­ванных сотрудников и их направления на работу в уже имеющиеся и будущие структуры на местах.

В сентябре 2000 г, в рамках Центра по предотвращению конф­ликтов открылся предусмотренный Хартией европейской безопасности Операционный центр. Главная его задача - обеспечивать планиро­вание будущих миссий и операций на местах, а также выявлять потенциальные кризисные области. Через Операционный центр152 ГЛАВА IV. Международно-правовые основы европейской безопасности

ОБСЕ сможет систематически использовать обширный опыт, кото­рый уже накоплен в рамках Организации.

Основные инструменты ОБСЕ по управлению кризисами - мис­сии ОБСЕ по сбору фактов и миссии докладчиков и долговременные миссии ОБСЕ. Миссии по сбору фактов и миссии докладчиков - это краткосрочные миссии, направляемые на места с целью изучения обстановки, сбора фактов, уяснения причин нестабильности и воз­можных рекомендаций по ее устранению. Долговременные миссии - это главные механизмы ОБСЕ, деятельность которых направлена на урегулирование или предотвращение конфликтов в зоне ответствен­ности ОБСЕ, защиту национальных меньшинств, решение проблем прав человека или проблем политических реформ в широком смыс­ле. ОБСЕ использовала такие миссии как на территории бывшей Югославии, так и на территории бывшего СССР.

Распад Федеративной Республики Югославии в 1991 г. развивался трагично, привел к серьезному вооруженному конфликту между ча­стями распавшейся страны, осложненному межэтническими и рели­гиозными противоречиями. ОБСЕ начала заниматься проблемами Югославии на ранней стадии возникновения кризисной ситуации. С декабря 1991 г. миссии докладчиков изучали там положение с пра­вами человека. Они обращали внимание на напряженную обстановку в Косово. Косово стало тем районом, где была развернута первая долговременная миссия СБСЕ. Решение было принято Руководящим советом (КСДЛ) в августе 1992 г. Миссия приступила к работе 8 сентября 1992 г. В ее задачи входили: налаживание диалога между национальными меньшинствами и властями, сбор информации о нару­шении прав человека, разработка предложений по решению проблем национальных меньшинств. Ее состав не превышал 20 сотрудников. Миссии СБСЕ в Косово не удалось реализовать все свои задачи, так как правительство СРЮ отказалось продлить срок ее пребывания после июня 1993 г.

Вторая миссия ОБСЕ в Косово - Миссия по проверке в Косово (МПК) была развернута с октября 1998 г. по март 1999 г. для про­верки и контроля в соответствии с резолюциями Совета Безопасно­сти ООН 1160 и 1199 за прекращением огня, передвижением сил, соблюдением прав и свобод человека, демократическими преобразо­ваниями. Миссия была выведена 19 марта 1999 г. в связи с началом бомбардировок территории СРЮ натовской авиацией. Она была раз­мещена на территории бывшей Югославской Республики Македонии (БЮРМ) и занималась оказанием помощи беженцам из Косова в Албании и БЮРМ.

Третья миссия ОБСЕ была создана решением Постоянного совета ОБСЕ от 1 июля 1999 г. со ссылкой на резолюцию Совета Безопас­ности ООН 1244 от 10 июня 1999 г. В этой резолюции было определено, что новая миссия ОБСЕ в Косово будет представлять собой отдельный компонент в составе Миссии ООН в Косово (МООНК) и будет играть ключевую роль в вопросах, связанных с институцио­нальным строительством, укреплением демократии и утверждением прав человека. В ее конкретные задачи входит: подготовка кадров для полицейской службы, судебных органов, гражданской администра­ции в Косово; демократизация и осуществление управления, включая развитие гражданского общества и неправительственных организа­ций; организация выборов и контроль за их проведением, монито­ринг и защита прав человека.

Миссия ОБСЕ в Косово действует в тесном контакте со струк­турами ООН - Верховным комиссаром ООН по правам беженцев. Верховным комиссаром ООН по правам человека, Советом Европы, Европейским Союзом, Силами для Косова (СДК).

С сентября 1992 г. развернута миссия ОБСЕ в Скопье (БЮРМ), которая должна была совместно с голубыми касками ООН и наблю­дателями Европейского Союза предотвратить распространение воен­ных действий в Македонию. Она выполняет также обычные для миссии ОБСЕ задачи: способствует установлению контактов между руководством Македонии и политическими группами, занимается на­циональными меньшинствами, правами человека, принимает участие в наблюдении за парламентскими и президентскими выборами. По составу Миссия ОБСЕ в Скопье небольшая (восемь сотрудников).

Миссия ОБСЕ для Боснии и Герцеговины была создана решением Совета министров от 8 декабря 1995 г. в связи с задачами, опреде­ленными для ОБСЕ Дейтонскими соглашениями. В задачи миссии входит обеспечение мира, стабильности и демократии в Боснии и Герцеговине. Миссия неоднократно участвовала в контроле за вы­борами, занимается укреплением гражданского общества, правами человека, демократизацией общественных структур. Численность миссии - 200 сотрудников.

Миссия ОБСЕ в Хорватии была учреждена решением Постоян­ного совета ОБСЕ от 18 апреля 1996 г. Операция началась 4 июля 1996 г. Численность миссии - 225 человек. Основные ее задачи: содействие возвращению беженцев и перемещенных лиц, защита их прав, а также защита прав национальных меньшинств, содействие развитию демократических институтов, процессов и механизмов на муниципальном и районном уровнях. Миссия ОБСЕ в Хорватии оказывала также содействие деятельности созданной по решению ООН Временной администрации ООН для Восточной Славонии, Бараньи и Западного Срема (ВАООНВС). После завершения мандата ВАООНВС в январе 1998 г. Миссия ОБСЕ стала главным инструмен­том утверждения в стране международных норм в таких областях, как права человека, права национальных меньшинств, верховенство закона. К Миссии ОБСЕ перешло также выполнение полицейских функций в районе хорватского Дуная после прекращения 15 октября 1998 г. мандата Группы ООН по поддержке полиции.

По решению Постоянного совета ОБСЕ от 27 марта 1997 г. было создано «Присутствие ОБСЕ в Албании» - посредническая миссия ОБСЕ, учрежденная в связи с народными выступлениями против президента страны и правительства. В ее задачи входило содействие деятельности специального представителя ОБСЕ Франца Враницкого, координация деятельности в стране других международных органи­заций, содействие в решении вопросов демократизации, деятель­ности средств массовой информации, обеспечения прав человека, а также в подготовке и наблюдении за выборами. На миссию возла­гались и другие задачи, в том числе контроль за изъятием оружия у населения. Работе «Присутствия ОБСЕ в Албании» способствовало развертывание в стране с середины апреля 1997 г. Многонациональ­ных сил охраны численностью от 6 до 7 тыс. человек, созданных в соответствии с мандатом Совета Безопасности (резолюция 1101) на основе добровольного участия государств при координирующей роли Италии. Помимо Италии в операции приняли участие Франция, Греция, Турция, Испания, Румыния, Австрия и Дания. Согласно мандату силы должны охранять конвои с гуманитарной помощью.

Посредническая миссия ОБСЕ завершилась успешно. При ее поддержке были проведены выборы в июне и июле 1997 г., наблю­дение за которыми осуществляла группа координаторов, состоявшая из представителей трех организаций - ОБСЕ, Европейского Союза и Совета Европы.

Начиная с сентября 1998 г. ОБСЕ вместе с Европейским Союзом в рамках созданной группы «Друзья Албании» способствует оказа­нию Албании финансовой, технической и других видов помощи.

Значительное количество миссий и других видов присутствия находится на территории бывшего СССР. Так, миссии ОБСЕ дейст­вуют в Грузии (с декабря 1992 г.), Молдове (с февраля 1993 г.), Эстонии (с февраля 1993 г.), Латвии (с декабря 1993 г.), Таджики­стане (с декабря 1993 г.), Украине (с 1994 г.). Кроме того, созданы Бюро связи ОБСЕ с Центральной Азией (с марта 1995 г.), Группа содействия в Чечне (с апреля 1995 г.), Группа советников и наблю­дателей в Белоруссии (с сентября 1997 г.), Центры ОБСЕ в Алма-Ате, Ашхабаде и Бишкеке (с 1998 г.), Бюро ОБСЕ в Ереване (с июля 1999 г.), Бюро ОБСЕ в Баку (с ноября 1999 г.).

Основными задачами всех перечисленных миссий ОБСЕ являют­ся вопросы человеческого измерения, демократии, законности, ин­формации населения о правах человека и национальных меньшинств, налаживание диалога и взаимопонимания между национальными общинами. В случае конфликтных ситуаций ОБСЕ берет на себя и другие задачи. Так, действующая с декабря 1992 г. Миссия ОБСЕ в Грузии, созданная в условиях конфликтов в Южной Осетии и Аб­хазии, прилагает усилия для содействия переговорам между конфлик­тующими сторонами для достижения мирного политического решения. В декабре 1999 г. решением Постоянного совета ОБСЕ мандат Мис­сии ОБСЕ в Грузии был расширен. Ей было поручено вести наблю­дение за границей между Грузией и Чеченской республикой. В этой связи численность Миссии была увеличена с 17 до 42 человек.

В рамках ОБСЕ проводился еще один вид миссий - миссии по поддержке санкций. Они были созданы в 1992 г. в связи с объявле­нием СБСЕ в сентябре 1991 г. эмбарго на поставку оружия в бывшую Югославию. Миссии были размещены во всех соседних с Сербией и Черногорией государствах: Албании, Болгарии, Хорватии, Маке­донии, Румынии, Украине, Венгрии. В их состав входили в основном таможенники. Помимо осуществления контроля за эмбарго на по­ставки оружия во все республики бывшей Югославии миссии должны были следить за осуществлением экономических санкций, установ­ленных Советом Безопасности ООН против Сербии и Черногории. Руководство миссиями осуществлял Координатор по санкциям, Бюро которого было расположено в Брюсселе. Он опирался также на Центр связи миссий поддержки санкций, финансируемый ЕС. Общее число сотрудников, занятых в миссиях, Бюро и Центре, составляло свыше 180 человек.

Подводя итоги, следует подчеркнуть, что в рамках ОБСЕ накоп­лен значительный опыт создания и проведения миссий в условиях тех или иных кризисных ситуаций. В их задачи входило инициирование диалога представителей сторон в конфликте, сбор информации о си­туации, разработка предложений по решению проблем национальных меньшинств, распространение информации о правах человека, наблю­дение за выборами. Такие миссии осуществляли тесное сотрудниче­ство с ООН, Европейским Союзом, Советом Европы, Содружеством Независимых Государств и другими международными организациями.