ВОПРОС 3. Статус главы муниципального образования и главы местной администрации

Глава муниципального образования - это высшее должностное лицо самоуправляющейся единицы, наделенное уставом муниципального образования собственной компетенцией по решению вопросов местного значения. Кроме статуса высшего должностного лица Закон 2003г. наделяет глав муниципальных образований Положением единоличных органов местного самоуправления. Правовой портрет главы муниципального образования дополняется характеристиками, свойственными должностному лицу местного самоуправления. Он является обладателем организационно-распорядительных (если глава руководит Думой) или исполнительно-распорядительных полномочий (когда глава муниципального образования возглавляет местную администрацию) по организации деятельности представительного органа или по решению вопросов местного значения. Совершенно точно, что в структуре любой модели муниципальной власти глава самоуправляющейся территории: занимает первое место. Такое высокое положение главы гарантируется ему законом, устанавливающим его полномочия, и поддерживается общественным мнением, всегда склонным персонифицировать власть.

Термин «глава муниципального образования» был введен ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” 1995 г. для обозначения выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления. Тем не менее, для федерального законодателя фигура главы муниципального образования не стала обязательной. Ее учреждение связывалось только с уставом самоуправленческой территории. С одной стороны, статус высшего должностного лица, возглавляющего всю деятельность по практической реализации местного самоуправления, придавал главе необходимый вес в хозяйственных делах и влияние в политической сфере. С другой стороны, потребность в такой должности определялась в самом муниципальном образовании, где решался вопрос о целесообразности ее введения. Подчеркивая это обстоятельство, Конституционный Суд РФ отметил недопустимость прямых обязываний регионального законодательства об учреждении должностей глав местного самоуправления и тем более установления порядка замещения этих должностей.

Совсем иначе подошел к данной проблеме ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” от 06.10.2003 г. Глава муниципального образования перешел в разряд обязательных органов местного самоуправления. По-прежнему единственным способом приобретения им своих полномочий остается избрание. Столь ожидаемое многими возвращение к практике назначения руководителей городов, районов, поселков и т. д., присущее периоду 1991—1995 гг., не состоялось. Сохранение выборного порядка формирования высшего звена муниципальной власти отвечает природе местного самоуправления, его теоретической концепции, международно-правовым стандартам в самоуправленческой сфере. Стремление цементировать управленческую вертикаль за счет назначения вышестоящими должностными лицами нижестоящих не получило ни политической поддержки, ни законодательного подкрепления.

Известны два альтернативных способа выборов главы муниципального образования: населением на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании; представительным органом из своего состава. Выбор одного из них зависит от "населения, которое в соответствии со ст. 130 Конституции РФ определяет структуру органов местного самоуправления. Еще в большей степени решение данного вопроса зависит от политических и хозяйственных функционеров, депутатов местного представительного органа. Избрание главы на муниципальных выборах многократно подтверждает законность его полномочий, что дает ему право чувствовать себя на равных с выборным представительным органом, в отличие от главы, избранного из состава представительного органа.

За моделью избрания высшего, должностного лица самоуправления должен последовать выбор функциональной нагрузки, им выполняемой. Дело в том, что глава муниципального образования может входить в состав представительного органа с правом решающего голоса и являться его председателем. В другом случае также избранный населением глава вправе руководить местной администрацией. Оба варианта предполагают выполнение разного рода обязанностей. Один глава, очевидно, тяготеет к представительной власти, другой в максимальной степени приближен к исполнительной власти местного самоуправления с ее полномочиями по управлению и распоряжению муниципальным хозяйством. Возможно, что в небольших территориях отграничение политической функции от хозяйственной не имеет ровным счетом никакого значения, но в крупных муниципальных образованиях модификация местной власти по такому сценарию небеспочвенна.

Федеральный законодатель особо подчеркивает, что в муниципальном районе глава является председателем представительного органа, сформированного из депутатов и руководителей поселений, входящих в состав этого Муниципального района.

Наименование главы муниципального образования устанавливается законом субъекта Федерации. Срок его полномочий определяется уставом муниципального образования. Он не может быть менее двух и более пяти лет. Срок полномочий глав, избираемых представительными органами из своего состава, равен сроку полномочий этих органов. Полномочия «начинаются со дня вступления в должность (обычно не позднее двух недель с момента избрания) и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного главы. Период вступления в должность служит для передачи документов, разнообразных атрибутов, власти, представляя собой своеобразный переходный этап, необходимый для приобретения властных функций.

Полномочия глав муниципальных образований делятся на несколько крупных направлений: представительские, нормотворческие, контрольные полномочия, полномочия по руководству с их разделением на подвиды (организационные, координационные и т. д.). Полномочия глав могут быть перераспределены в зависимости от роли главы муниципального образования в системе местной власти (например, для главы, являющегося одновременно руководителем администрации, в значительной степени присущи властно-управленческие, нормотворческие полномочия по руководству всеми отраслями местного хозяйства, структурными звеньями администрации; руководитель муниципального образования — председатель думы — в большей мере сосредоточен на организационно-контрольных полномочиях).

Общим для глав будут представительские полномочия в отношениях с другими органами местного самоуправления органами государственной власти, гражданами и организациями. Они вправе без доверенностей действовать от имени муниципальных образований. Типичными будут также нормотворческие полномочия, связанные с изданием правовых актов (постановлений и распоряжений) по вопросам организации и деятельности представительного органа. Глава — руководитель местной администрации, который по вопросам местного значения и отдельных государственных полномочий издает постановления, а по вопросам организации работы администрации распоряжения. Общими будут контрольные полномочия за деятельностью подчиненных, соблюдением ими законодательства РФ и ее субъектов. Сами руководители муниципальных образований подконтрольны и подотчетны населению и представительному органу.

Полномочия глав прекращаются досрочно, в случае: смерти; отставки по собственному желанию; отрешения от должности; признания судом недееспособным или ограничено дееспособным; признание судом безвестно отсутствующим или умершим; вступления в законную силу обвинительного приговора суда; выезда за пределы страны на постоянное местожительство; прекращения российского гражданства; отзыва избирателей; установления в судебном порядке стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образования[141].

Глава администрации— должностное лицо местного самоуправления, обладающее исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий. В соответствии с Законом 2003г. возглавлять местную администрацию может глава муниципального образования, избранный населением. Существует также другой вариант. Он предполагает, что глава администрации назначается по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение этой должности. Прежний ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” не отрицал такой схемы, но вместе с тем избегал регулирования деталей.

Новое российское законодательство, напротив, подробно регулирует действия, связанные назначением главы местной администрации. Участниками данных отношений являются как муниципальные, так и государственные органы. Им отводится собственная, присущая только им роль в этом процессе.

Условия контракта для главы местной администрации поселения утверждаются его представительным органом. В муниципальном районе, городском округе условия контракта определяются также представительным органом, но только в части осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Содержание контракта в части выполнения отдельных государственных полномочий, переданных федеральными ирегиональными органами государственной власти, устанавливается законом субъекта Федерации.

Порядок проведения конкурса на замещение должности руководителя администрации устанавливается представительным органом муниципального образования. Он включает в себя опубликование условий конкурса, даты, времени и места его проведения, а также проекта контракта.

Лицо назначается на должность главы местной администрации представительным органом из числа кандидатов, выдвинутых конкурсной комиссией по результатам конкурса. Состав комиссии в поселении утверждается думой. В муниципальном районе, городском округе конкурсная комиссия формируется на совместных началах — представительным органом самоуправления и законодательным органом государственной власти региона. Решение о включении представителей органов государственной власти в состав конкурсной комиссии принимается законодательным органом субъекта Федерации по представлению высшего должностного диада этого, субъекта. Число участников комиссии от региональной власти не может превышать более одной трети от установленного числа членов комиссии

Контракт с главой местной администрации по результатам конкурса заключается главой муниципального образования.

Такова процедура назначения главы администрации. Сначала претендент должен преодолеть конкурсную комиссию. Затем получить поддержку представительного органа. Отклонение думой кандидатуры повлечет за собой повторение всей процедуры заново.

Контракт с главой местной администрации может быть, расторгнут двумя способами. Во-первых, по соглашению сторон. Во-вторых, в инициативном порядке на основании заявления: представительного органа или главы муниципального образования в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения; высшего должностного лица субъекта Федерации в связи с нарушением контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий; главы местной администрации из-за нарушений условий контракта органами муниципальной и (или) государственной власти.

Действующее законодательство отступило от одного из принципов местного самоуправления: государственная власть никакого отношения к формированию муниципальных органов не имеет. Теперь это правило соблюдается не столь строго. При назначении главы местной администрации государство проявляет себя самым различным образом. Условий контракта определяются законом субъекта Федерации в части осуществления государственных полномочий! Представители государства участвуют в конкурсной комиссии на замещение указанной должности для муниципального района и городского округа. Органы государственной власти вправе инициировать расторжение контракта с главой администрации. Заметно, что государство наращивает степень своего влияния в первую очередь в сфере государственных полномочий, переданных местному самоуправлению.

В случае если лицо назначается на должность главы местной администрации по контракту, уставом поселения, муниципального района или городского округа, а также законом субъекта Федерации могут быть установлены дополнительные требования к претендентам на указанную должность. Полномочия главы образуют два блока вопросов: по руководству администрацией; по управлению муниципальным хозяйством.

Глава разрабатывает структуру администрации, определяет ее штаты, представляет их на согласование в представительный орган. Он назначает на должности своих заместителей, руководителей структурных подразделений администрации (по согласованию с думой или же без такового в зависимости от устава муниципального образования). При необходимости глава администрации отменяет приказы руководителей структурных подразделений. Он представляет думе ежегодный отчет о деятельности администрации. Федеральное законодательство указывает, что глава руководит администрацией на принципе единоначалия, который выражается в праве принимать юридически обязательные решения. Причем это акты главы; а не местной администрации. Единоначалие создает возможность действовать более оперативно, повышает персональную ответственность за состояние дел в муниципальном образовании. Единоначалие не исключает другого способа организации управления — коллегиального обсуждения и выработки решений по важнейшим проблемам жизнедеятельности территории. В этих целях во многих местных администрациях созданы постоянно действующие органы — коллегии.[142]

В сфере управления муниципальным хозяйством глава осуществляет руководство по разработке местного бюджета, проектов планов и программ экономического и социального развития муниципального образования. Он организует исполнение бюджета, управляет его счетами, разрабатывает порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью, осуществляет муниципальное заимствование и управляет муниципальным долгом и т. д.