Преобразование муниципальных образований

Федеральный закон № 131 -ФЗ устанавливает, что преобразованием муниципальных образований является их объединение, разделение, изменение статуса городского поселения в связи с наделением либо лишением его статуса городского округа.

Необходимо отметить следующие проблемы, встречающиеся в практике преоб­разований муниципальных образований: в изменение статуса муниципальных образований.

Вопрос об изменении статуса муниципальных образований явился наиболее конфликтным. Основная причина такой ситуации заключалась в том, что в Федеральном законе № 131 -ФЗ не были установлены четкие критерии данного преобразования. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 11 Федерального закона № 131 -ФЗ наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления город­ского поселения вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ, а также при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ. При наделении городского поселения статусом городского округа учитываются пер­спективы развития городского поселения, подтвержденные его генеральным планом.

Однако согласно постановлению Конституционного Суда РФ от 30.11.2000 № 15-п четко сформулирована правовая позиция, согласно которой такие критерии опре­деления территории муниципального образования, как максимальная эффективность решения социально-экономических вопросов местного самоуправления, наличие производственной, коммуникационной и социальной инфраструктуры, а также материально-финансовых ресурсов для деятельности органов местного самоуправления и ряд других, не могут быть использованы в законодательстве, поскольку в силу своей неопределенности допускают слишком широкую интерпретацию.

ПРИМЕР: В период с 2003 по 2005 г. в целом ряде субъектов РФ (Свердловской, Сахалинской, Калининградской, Московской областях) территории многих городских округов оказалась сформированы в границах прежних муниципальных образований - районов. В Приморском крае обширные территории с населенными пунктами, находящимися друг от друга на значительном расстоянии, получили статус городских округов - Уссурийский и Артемовский соответственно. Однако фактически, следуя логике Федерального закона № 131 -ФЗ, эти муниципальные образования должны были получить статус муниципальных районов, в составе которых находилось бы одно городское (города Артем и Уссурийск) и несколько сельских поселений. По мнению специалистов, основными факторами, которые определили создание городских округов на неурбанизированных территориях, были сохранение существовавшей до ре­формирования системы местного самоуправления и стремление сосредоточить ресурсы в одном центре.

Подобные преобразования вызвали негативную реакцию со стороны граждан и экспертного сообщества. Фактически такие преобразования носили характер"подгонки" района под признаки города с прилегающей зоной его развития. На практике, по сути, устанавливалась система одноуровневого местного самоуправлении, что шло в противоречие с концепцией Федерального закона № 131 -ФЗ.

В то же время в результате правовой неопределенности некоторые крупные города не получили статуса городского округа и вошли в состав муниципальных районов.

ПРИМЕР: Из-за правовых ограничений попытки объединения муниципального района и входящих в его состав поселений применительно ктерриториям, где в административном центре проживает абсолютное большинство жителей муниципального района, а все входящие в район поселения все больше становятся урбанизированной зоной, статус городского округа не смогли получить Переяславский район Ярославской области и Шелеховский район Иркутской области. Несмотря на то что в марте 2007 г. в Шелехове и районе прошло голосование, на котором большинство жителей поселений высказались за создание городского округа, был от­клонен третий законопроект о создании Шелеховского городского округа*, внесенный администрацией города. В настоящее время прорабатывается возможность образования единой администрации г. Шелехова и Шелеховского района в соответствии с изменениями, внесенными в Федеральный закон № 131 -ФЗ в 2010 г., согласно которым уставами муниципального района и поселения, являющегося административным центром муниципального района, может быть предусмотрено образование местной администрации муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации указанного поселения. В этом случае в поселении, являющемся административным центром муниципального района, местная администрация не образуется.

По мнению многих специалистов, решение перечисленных проблем возможно путем закрепления большего числа видов правовых преобразований муниципальных образований в Федеральном законе № 131-ФЗ на основе четких критериев. Весьма актуально правовое закрепление порядка объединения муниципального района и всех поселений, находящихся на его территории, в городской округ. Такое преобразование возможно при определении ориентировочной численности населения (например, территория городского поселения составляет не менее половины (трети) территории всего муниципального района). Нецелесообразно вхождение сельских населенных пунктов в состав городского округа. При проведении данного преобразования необходимо получить согласие населения, т. е. жители каждого поселения, находящегося на территории муниципального района, должны проголосовать.

По мнению экспертов, в настоящее время насущна и обратная правовая возможность, т. е. разделение городского округа на муниципальный район и входящие в него поселения. Такое преобразование действительно имеет смысл для исправления си­туации, сложившейся в ходе реформы муниципально-территориального деления, результатом которой стало появление неоправданно большого количества городских округов на преимущественно неурбанизированных территориях.

В качестве обязательных условий для преобразования городского округа в муниципальный район и входящие в него поселения эксперты предлагают руководствоваться следующими критериями:

· на территории городского округа находится не менее трех различных населенных пунктов;

· в самом городе проживает менее половины (либо трети) населения муниципального образования либо территория города как населенного пункта (т. е. в границах земель поселений) составляет менее половины (трети) территории муниципального образования.

И в этом случае преобразование должно осуществляться с учетом интересов территориально разбросанных населенных пунктов; О объединение и разделение городских округов.

Процессы урбанизации сопряжены со сращиванием городов, появлением горо­дов-дублеров, вполне сопоставимых с инфраструктурной и экономической обеспеченностью. Некоторые эксперты считают, что в этом случае имеет смысл закрепление процедур объединения (двух и более) и разделения (на два и более) городских округов. Главным аргументом целесообразности здесь должно быть мнение населения городов. Для объединения необходимо предусмотреть голосование жителей каждого из объединяемых городских округов, для разделения - населения как каждого из городов в границах предполагаемых новых округов, так и населения всего существующего городского округа в целом; в укрупнение муниципальных образований.

По данным Минрегиона России, в настоящее время местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется в 23 304 муниципальных образованиях, большую часть из которых составляют сельские поселения.

Процесс реформирования территориальной организации местного самоуправление проходил в весьма сжатые сроки и на основе советской системы административно-территориального деления. Определенные предпосылки для развития такой ситуации создал Федеральный закон № 131 -ФЗ, положив в основу территориального деления муниципалитетов географические, а не экономические факторы. В результате было создано множество финансово и экономически несостоятельных террито­рий, особенно в сельской местности.

Основные процессы укрупнений проходили в Нижегородской, Костромской областях, Республике Башкортостан, других регионах. Нижегородская область - лидер процесса укрупнения муниципалитетов. По данным Минрегиона России, 2/3 сельских поселений, сократившихся в результате укрупнения в целом по России к концу 2010 г., прекратили существование в качестве муниципальных образований именно в Нижегородской области. Сокращение происходило главным образом за счет сельских поселений.

Среди основных причин проводимых территориальных преобразований можно назвать следующие:

· необходимость сокращения количества дотационных поселений, большей частью в сельской местности;

· уменьшение расходов на содержание аппаратов управления на местах, оптимизация местных бюджетов;

· стремление выстроить структуру органов местного самоуправления в соответствии с изменениями в размещении производства, трудовых ресурсов, транспортной сети, логистике; В исправление недочетов территориальной реформы 2004-2005 гг.

Тем не менее несмотря на положительные моменты объединения, особенно до­тационных муниципалитетов, процесс этот неоднозначный, и здесь ни в коем случае нельзя допускать механическое укрупнение территорий в целях усиления ихуправ-ляемости или экономии материальных ресурсов. Так, поданным экспертов, в результате непродуманного объединения муниципалитетов органы местного самоуправления теряют свою бюджетную независимость: в 2011 г. 90% местных бюджетов финансировались бюджетами более высоких уровней.

Принимая во внимание, что в разряд оптимизируемых территорий зачастую попадают сельские территории, необходимо учитывать их специфику (традиции, уклад, ценности). Игнорирование данных факторов может привести к нарушению главных принципов муниципальной реформы: доступности власти и субсидиарности.